摘 要：检察公益诉讼制度的确立，进一步强化了检察机关作为“国家的法律监督机关”监督法律实施的职能。除了作为法律监督机关，检察机关还有司法机关、公共利益维护机关和公民权利保护机关的性质。以宪法授权、制度创业、权利协同的三元理论为分析框架，检察机关在其参与的公益诉讼中，不仅应维护公共利益，还应保护公民权利。因此公共利益与公民权利协同保护应该成为检察公益诉讼的重要原则，并在公益诉讼立法中对此予以明确。一方面需要把行政规范性文件的审查纳入公益诉讼范围，以更好地保护公共利益；另一方面则需要扩大检察机关支持起诉范围，构建公共利益与公民权利“诉前—诉中—诉后”三阶保护等新机制，以实现协同保护。
2023年9月公布的《十四届全国人大常委会立法规划》，把《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑）纳入条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类法律草案项目，2025年4月公布的《全国人大常委会2025年度立法工作计划》则将《检察公益诉讼法》列入初次审议的法律案，全国人大常委会于2025年10月对《检察公益诉讼法（草案）》进行了初次审议。随着《检察公益诉讼法》立法进程的展开，学术界对检察公益诉讼立法的讨论愈加热烈。检察公益诉讼的支持者认为，检察机关作为“国家的法律监督机关”，作为公共利益的代表者，内嵌于我国的宪法体制之中，由其提起公益诉讼，具有制度合理性，并且可以发挥其国家治理的作用。检察公益诉讼的质疑者，则强调公益诉讼的原本意涵，公益诉讼由私人发起，在维护私人利益的同时也维护了公共利益，或者说，公益诉讼与私益诉讼是融合的，并非一种单独存在的诉讼形式，即使纯粹性公益诉讼，以保护不特定多数人利益为目标，也有个体利益存在其中。由检察机关提起公益诉讼，与现有的诉讼制度有一定的冲突。可以看出，检察公益诉讼的支持者特别强调公共利益的实现，却较少分析公益诉讼中如何保护私人利益或者公民权利；检察公益诉讼的质疑者虽然强调公益与私益的融合，探讨了公共利益与私人利益的关系，也有一些研究分析了公民诉讼与公益诉讼的程序衔接，但对检察公益诉讼中如何实现两者融合的具体分析较少。此外，在当前的制度设计中，检察机关提起的公益诉讼与公民提起的私益诉讼在诉讼程序上是分开的，例如在检察环境公益诉讼中，“公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的”，法院应告知其另行起诉。在这种情况下，即使检察机关公益诉讼获胜，如果公民不另行提起诉讼，则其权利依然无法得到保护。基于理论研究和制度现状，本文的研究目的是分析在检察公益诉讼中实现公共利益与公民权利的协同保护的理由与方式。以制度创业理论为基础，整合权利协同保护理论与检察权的宪法定位，形成三元整合理论分析框架，探讨检察机关为何需要对公共利益与公民权利进行协同保护以及如何实现协同保护。
一、制度创业理论：公共利益与公民权利协同保护的理论解释
为何需要协同保护，制度创业理论作出了一定解释。检察机关在监察体制改革后，其原有的主要业务被剥离。检察机关一方面强化了以前所忽视的民事、行政检察业务，并且在刑事诉讼检察业务中进行了认罪认罚从宽的改革，强化了其刑事诉讼起诉罪名和刑罚建议的权力；另一方面则在公益诉讼领域进行了制度创新，创建了由检察机关主导的中国特色的公益诉讼。制度创业一般是指作为制度创业者的个人或组织，利用资源创造或者改变制度。制度创业理论是制度理论的发展，其主要研究制度从何而来的问题。制度创业理论有多种模型，其中Seo-Creed模型（图1）对检察机关主导的公益诉讼制度创业的解释力较强。
图1 Seo-Creed模型
这一模型认为制度冲突、制度紧张是制度创业的根源。我国在探索公益诉讼的过程中，首先尝试进行民事公益诉讼，让公益组织作为民事公益诉讼的核心主体。然而经过一些年的探索，发现这一制度与我国公益组织制度有矛盾之处，公益组织难以承担公益诉讼的重任。此外，公共利益受损的情况，特别是以环境污染、国有资产流失等为代表的问题越来越突出，这与我国强调维护公共利益的理念存在抵牾。检察机关通过民事公益诉讼取得了一些经验，有能力也有动力进行公益诉讼的制度创业。
在Seo-Creed模型中，模型构建者特别强调制度创业的社会互动和社会建构过程，通过这样的过程，制度创业才能够完成。这个模型与结构化理论相似，结构化理论认为，制度和资源都处于不断的再生产过程（或者称之为结构化过程）之中。制度创业者需要利用资源来创造新的制度，并需要再生产更多的资源来使制度创业成功。为了更强调这一点，有学者对这一模型进行了改进，扩展后的Seo-Creed模型更强调资源的调动和潜在制度变迁行动者的动员（图2）。
图2 扩展的Seo-Creed模型
我国公益诉讼制度变革的主要推动者是检察机关。检察机关依据宪法赋予的法律监督机关的地位、党中央的支持等资源，形成了检察机关为主导的公益诉讼制度。在制度建构初步完成之后，检察公益诉讼获得了较快的发展，取得了很好的成绩，特别是在生态环境和资源保护领域发挥了举足轻重的作用。然而，随着检察公益诉讼范围扩展到一些新领域，检察机关面临更多挑战，需要更多资源支持。社会互动过程就是资源再生的过程，或者说动员潜在制度变迁行动主体的过程。我国一般民众对公共利益关心不够，不愿意向检察机关提供案件线索。如果检察机关在公益诉讼中兼顾保护公民权利，与人民群众进行社会互动，就能调动公民的积极性，也就可以使得公民成为推动检察公益诉讼制度成功的重要力量。
从法律层面讲，检察公益诉讼制度已经初步建立。然而从制度创业理论来讲，新制度的建立并非简单地确立为法律制度，而是需要通过再制度化使新制度内嵌到旧制度之中，并实现道德合法性、认知合法性和实践合法性，也就是说这项制度不仅需要获得国家法律层面的确认，还需要获得普通民众的广泛支持。当民众发现公共利益或者自身利益和公共利益同时受到侵害，就会想到找检察机关解决时，检察公益诉讼的制度创业才算成功。然而笔者通过调查发现，普通民众对检察机关的认知多数还停留在提起公诉方面，检察机关具有维护公共利益并提起公益诉讼的职能的知晓度占比很低。公共利益和个人利益的协同保护，是获得民众支持和合法性资源的重要方式。
二、检察机关的宪法定位：公共利益与公民权利协同保护的基础
上文对制度创业理论的阐释意在表明仅凭检察机关自主获取公共利益遭受侵害的线索存在困难，检察公益诉讼若想成为一项成功嵌入社会运行过程的制度，就需要发动公民参与，公民为检察机关提供案件线索会降低公益诉讼制度运行的交易费用。而这需要将检察公益诉讼中的公共利益与公民权利相联结，以保护公民权利作为公益诉讼制度的合法性基础；同时，该做法也与检察机关在宪法的定位中所具有的公共利益维护和公民权利保护职能有关联。
（一）保护公民权利作为公益诉讼制度的合法性基础
从比较法视角来看，世界其他国家的检察机关极少提起行政公益诉讼；即便在民事公益诉讼领域具备一定职能，也鲜有作为独立主体提起民事公益诉讼的情形。因此，检察公益诉讼可谓我国独创。检察公益诉讼虽然具有鲜明的中国特色，但其形成的内在机理也应同公益诉讼制度一致，否则就难以称之为公益诉讼。
公益诉讼之所以出现，是因为某些个人或组织的行为侵害了众多公民的权利，单独一个人提起诉讼面临着成本大、风险高、成功率低的问题，促使受害者集合起来，采用某种形式进行公共的诉讼，于是形成了公益诉讼。公益诉讼的特点之一是与加害者相比，受害者往往相对弱势，如果不共同应对，就难以制止侵害或者获得赔偿。所以，公益诉讼从字面上是维护公共利益，但从其发展的角度上来说，更是为了维护处于弱势地位的受害者的个人权利。检察机关进行公益诉讼，实际上增强了受害者的地位，符合公益诉讼内在机理。因此，检察机关在公益诉讼中应该把实现公共利益和公民权利的协同保护作为一项基本原则和理念，而不能仅仅维护公共利益，受害者却没有得到应有的赔偿。
检察公益诉讼制度的合法性根基在于现代宪法学中的权利分层保护理论。根据权利分层保护理论，基本权利具有防御权功能、受益权功能和客观价值秩序功能三个层次，每一项权利都需要从这三个层面予以分析和保护。检察公益诉讼正是在这一理论框架下，通过国家检察权的主动介入，实现对公共利益和相关权利的多层次保护。具体而言，检察机关通过对行政违法行为的监督和纠正，制止了公权力对公民权利的侵害，这体现的是防御权层面的保护；在妇女权益保护、无障碍设施建设等领域的公益诉讼中，检察机关通过积极的诉讼行为为公众争取权益，这属于受益权层面的保护；而检察公益诉讼通过个案处理所维护的整体法治秩序，则属于客观价值秩序层面的功能。也就是说，检察公益诉讼制度的合法性根基，在于它将宪法上抽象的权利保护义务转化为具体的司法实践，并且保护公民权利也就是在维护整个法治秩序。因此，在一切权力属于人民，以人民为中心的中国，建立检察公益诉讼从根本上来说是对公民权利进行保护，这构成了其建立的合法性基础。
（二）宪法中检察机关的四重性质定位
检察机关在公益诉讼中要实现公共利益和公民权利的协同保护是由检察机关的性质决定的。检察机关的性质在宪法上似乎很明确，就是《宪法》第134条规定的“国家的法律监督机关”，这也是有些学者认定的检察机关的唯一性质。这种定位方式简单地从宪法某一条款予以解读，却没有从宪法的整体维度进行分析。从宪法整体的解释出发，检察机关的性质有四个方面，分别是法律监督机关、司法机关、公共利益的维护机关和公民权利的保护机关。虽然总体上把检察机关看作法律监督机关是成立的，但如果仅把检察机关定位为法律监督机关，就无法解释检察机关所具有的刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察四大职能，无法体现宪法保护公民权利的最终目的。
1954年《宪法》和《人民检察院组织法》为我国检察机关的定位奠定了基础。这两部法律同时制定，相互配合，确立了检察机关的监督和检察职能。1954年《宪法》第81条第1款规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”这条规定主要是借鉴了1936年苏联《宪法》。1936年苏联《宪法》确定的检察权不仅是最高监督权，而且是一般监督权，对机关及其工作人员、全体公民都可以进行监督。对宪法进行落实的1954年《人民检察院组织法》，一方面学习苏联的做法，把检察权主要等同于监督权，具有一般监督、侦查监督、审判监督、监所监督等内容；另一方面把检察权定位为司法权，检察机关具有侦查、公诉、起诉等广义的司法权。由于一般监督权范围过于广泛，且与其他机关的职权重叠，1957年之后检察机关就不再进行一般监督，到了1979年《人民检察院组织法》更是取消了这项权力。1982年的《宪法》规定了检察机关作为国家的法律监督机关的地位，因此，一般监督依然是检察机关宪法上的职权，这为检察机关职权的扩展提供了空间。有关司法权，1979年《人民检察院组织法》增加了检察机关决定逮捕的权力。
2018年修订的《人民检察院组织法》向1954年《人民检察院组织法》回归，规定的检察机关职权又增加了提起公益诉讼的权力，对检察机关的定位增加了“维护国家利益和社会公共利益、维护社会公平正义”，使检察机关成为了公共利益的维护者。检察机关公共利益维护者的性质一方面来源于一般监督权，也就是检察机关对行政机关行为的监督。检察机关通过行政公益诉讼来监督行政机关的行为是公益诉讼的主要方面。另一方面则是1954年《人民检察院组织法》中“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”职权的回归。因此可以说，检察机关公益诉讼职能是监督权与司法权的结合，检察机关具有双重职能。
前面制度创业理论为理解检察机关在公益诉讼中的能动角色提供了分析工具，但这一理论要在中国语境下获得解释力，必须回答一个前提性问题：检察机关凭什么能够成为公益诉讼领域的“制度创业者”？答案在于宪法。正是宪法赋予了检察机关超越一般诉讼当事人的制度身份——它不是为自身利益而诉讼，而是基于法律监督职责，代表国家和社会公共利益介入诉讼。正是这一宪法赋予的身份，构成了检察机关推动公益诉讼这项制度创业的最根本的底气和合法性来源。
根据2018年修订的《人民检察院组织法》，检察机关不仅维护公共利益，而且还保护“个人和组织的合法权益”。检察机关因此还是公民权利的保护者。检察机关的这一性质来源于其宪法地位。根据宪法，从一般意义上来说，我国公民享有广泛的公民权利，一切国家机关需要为人民服务，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，检察机关作为国家机关的一部分，自然需要保护公民的权利；从检察机关的性质上讲，检察机关的法律监督机关的定位，要求其落实宪法和法律关于公民权利的规定，防止和纠正对公民权利的侵犯。检察机关审查批捕、诉讼监督、监所监督的权力，多数都是为了监督公安机关、法院、监所不侵害公民的权利，检察机关支持的民事诉讼主要是保护老年人、残疾人、农民工和受家暴妇女的权利。
因此，既然保护公民权利的定位与检察机关的职权结合在一起，那么检察机关在公益诉讼过程中也应该把保护公益与保护公民权利结合起来。不同于国家利益，社会公共利益是可以确定的较多数量的个人权益的集合，保护社会公共利益就是保护公民权利。一般而言，国家利益比较抽象，是全体国民利益的体现。社会公共利益则不同，其利益范围多数情况下是可以确定的。特别是对办理公益诉讼的市县检察院而言，社会公共利益更是容易确定。检察公益诉讼的十四个法定领域，多数都可以找到权利被具体侵害的受害者，也可以找到具体的加害者。以最高人民检察院2022年公布的《妇女权益保障检察公益诉讼典型案例》为例，这些案例的特点都是检察机关在工作过程中发现了一个或者多个妇女权益受到侵害的情况，然后进行了公益诉讼的立案。在广东省清远市清城区人民检察院督促加强反家庭暴力联动履职行政公益诉讼案中，公益诉讼在解决李某对马某家暴的问题后，建立了预防和解决家暴的机制。
在个人信息保护、未成年人保护等其他新型公益诉讼领域也存在这样的情况。在最高检2026年1月发布的重庆市两江新区人民检察院在办理督促整治小区物业违法处理人脸信息行政公益诉讼案中，发现某科技公司信息系统存有超过10万条人脸数据，且多个小区物业在人脸识别技术运用过程中存在个人信息泄露安全隐患。检察机关通过制发检察建议督促行政机关依法履行监管职责，推动物业和房地产企业行业整改。在该案中，超10万人的个人信息与公共利益保护交织在一起。另外，2025年11月最高检发布的《未成年人保护公益诉讼典型案例》中，涉及校园周边销售“儿童彩票”和博彩性质商品等新型侵害，公共利益与未成年人权利也需要协同保护。
笔者在调研中也发现，基层检察院对社会公共利益的理解也是具体的而不是抽象的，并且与个人权益结合在一起。一般而言，基层检察院认为公共利益是否受到侵害，主要考虑行政机关的不履职行为或个人的损害行为是否已经导致或者可能导致不特定多数人利益受损的危害后果。例如有的基层检察院主要关注不特定群众的利益是否受到侵害，如企业欠薪，拖欠的是特定的、具体的劳动者的工资，是特定的社会成员的利益，公益诉讼不能直接为被欠薪的工人索要工资或督促企业支付工人工资；但是，如果建设企业在取得施工许可证之后的特定时间内没有缴纳农民工工资保证金，则侵害了将来雇佣的不特定农民工的利益，公益诉讼就可以介入，进行监督。在办理生态环境领域公益诉讼案件过程中，有的基层检察院主要看生活垃圾、建筑垃圾对周围环境的影响程度，依据环境中的气味等界定受损情况；在食药安全领域案件中，是否损害社会公共利益，有的基层检察院根据售卖数量、侵害程度、是否有继续侵害的危险、是否向社会不特定人群销售等实际情况进行区分。虽然基层检察院界定的社会公共利益主要以不特定人和影响程度进行，但很明显一定存在个体利益的损害。
三、公益诉讼协同保护的实践经验与现实瓶颈
检察机关的“四重性质”宪法定位是其进行制度创业的基础和前提，基于此，公益诉讼这一制度创业在实践中如何展开，以及在现实中存在哪些问题、瓶颈与挑战，需要我们进一步分析。
（一）公益诉讼协同保护的实践经验
检察机关在行使其监督权和司法权的过程中，一直是既保护国家利益和社会公共利益，又保护公民权利。例如在刑事诉讼中，检察机关一方面为了国家利益和社会公共利益起诉犯罪嫌疑人，另一方面也通过对侦查机关和审判机关的监督来保护犯罪嫌疑人或被告人的权利。同时，检察机关还注重受害人权利的保护，例如，在认罪认罚的案件中，通过犯罪嫌疑人与受害人达成赔偿协议来保护受害人的权利。
在公益诉讼中，往往存在加害方、不特定的受害方以及作为监管机构的行政机关。一般来说公益诉讼在保护社会公共利益的同时，也保护了不特定的受害者和其他社会公众的将来利益，公众还可以由此获得由检察机关和行政机关带来的反射利益。但是，这些不特定的受害者实际上是特定且具体的，对于如何进行协同保护，检察机关形成了一些有益的经验和做法。
第一，通过个案保护公共利益和公民权利的同时，推动废止不合法的规范性文件，建立新的制度，来维护公民权利。对于公共利益和公民权利的侵害，有时会有不合法、不合理甚至不合宪的规范性文件作为依据。现有的公益诉讼只能解决当下的侵害，对未来依据规范性文件造成的侵害却无能为力。从国家治理的角度来说，检察机关作为法律监督机关，如果要在国家治理方面发挥作用，就必须参与治理的决策之中，特别是行政规范性文件的治理之中。例如，在新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州人民检察院督促保护农村妇女土地承包经营权行政公益诉讼案中，检察机关“以公开听证、检察建议、沟通协商等方式督促地方政府及相关部门依法履职，对涉及的地方政府规范性文件予以废止”，这就防止了更多的农村妇女权利受到侵害。在浙江省建德市人民检察院督促健全120急救调度系统文字报警功能行政公益诉讼案中，检察机关推动形成了《杭州市一键急救及文字报警系统建设推进会议纪要》，推动杭州市形成了文字报警系统制度，保护了听力障碍、言语障碍者的权利。
第二，以公益诉讼为手段，充当公共利益维护和公民权利保护的协调人。检察机关办理公益诉讼案件，不同于由公民或者社会组织向法院提起的公益诉讼，检察公益诉讼充分发挥了检察机关内嵌于我国的国家机关体系和治理体系之中的特色，与党委、立法机关、行政机关、法院、社会团体和公民形成了立体的公共利益维系网络。在这个网络中，检察机关特别注重与其他主体的协同，协调各方共同维护公共利益，同时也保护了公民权利。检察机关能够做到这一点，主要是因为检察公益诉讼不同于其他的诉讼，检察机关立案的公益诉讼案件，绝大多数都是通过诉前的程序得到解决，并没有向法院提起诉讼。即使检察机关向法院提起了诉讼，绝大多数法院也支持了检察机关的诉求。例如，2018年到2022年五年间，检察机关立案办理民事、行政公益诉讼75.6万件，其中提起诉讼的案件4万件，99.8%获法院裁判支持；2025年提起行政公益诉讼1191件，提起民事公益诉讼6114件，法院裁判支持率99.8%。这种情况使得检察机关可以更多地利用协商方式来解决问题，使各方的权益都能够获得保障。虽然检察机关有时会提起诉讼，但其在公益诉讼中更多地是充当一个公共利益维护者和协调者的角色，担任司法角色的属性较弱。这一角色在许多具体案件中均有体现，例如在未成年人公益诉讼案件中，针对机动车租赁企业向不具备驾驶资格的未成年人出租车辆的问题，检察机关向交通运输部门发出检察建议，督促租赁企业升级身份核验系统；对于不法分子通过虚假招聘信息在招聘网站上收集求职者个人隐私信息，并非法出售牟利的问题，检察机关通过检察建议等方式督促行政机关依法履职，加强对网络招聘平台的监管，督促其整治“空壳公司”和虚假人才招聘广告，以此保护公民个人信息安全。
在实践中，检察机关主要采用双管齐下的混合协调模式，也就是在解决公共利益被侵害问题的同时，协调解决受害人的权利被侵害问题。虽然《行政诉讼法》和《民事诉讼法》都规定检察机关提起公益诉讼应当是“履行职责过程中发现”的案件，但最高人民检察院制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》对此进行了扩大解释，包括“自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告、举报的”等五种情况，以及五种情况之外的“其他在履行职责中发现的”。为了方便公民提供更多的线索，12309检察服务热线开通了控告、举报公益损害和行政违法的功能。因此，公益诉讼往往与受害人的权利被侵害问题结合在一起，如果检察机关只解决公共利益维护问题，而不解决受害人权利被侵害问题，不仅会增加公民的负担，也不利于“案结事了”。因此，有些检察机关会协调保护受害人的权利和利益，特别是在弱势群体保护领域。例如，在辽宁省沈阳市大东区人民检察院督促规范政务公开个人信息保护行政公益诉讼案中，检察机关接到个人信息受到侵害的群众举报，对沈阳市保障房行政主管部门在政务公开过程中，对足以确定公民身份的个人敏感信息未依法进行去标识化、匿名化处理的问题，通过诉前程序进行了整改，保障了个人的信息权利，同时也保护了公共利益；在土地承包经营权受到侵害的当事人的申请下，组织了两次案件协调会维护了当事人的权利；在江苏省宝应县人民检察院督促落实涉家庭暴力妇女强制报告行政公益诉讼案中，针对受家暴妇女金某某患有智力残疾、离婚后家庭十分困难的情况，宝应县人民检察院依据《江苏省反家庭暴力条例》的规定，发放司法救助金3000元，使其获得救助的权利得到保障。
（二）公益诉讼协同保护的现实瓶颈
虽然有一些通过推动建立新制度来保障公民权利和保护受害者权利的经验做法，但总体而言，检察机关对公益诉讼中公民权利的保护不够重视，主要存在以下问题：
第一，公民权利保护被忽视，公益诉讼线索获得困难。虽然最高人民检察院对检察机关发现公益诉讼案件线索的方式进行了扩大解释，但笔者通过调研发现，检察机关获取公益诉讼线索依然面临困难。这表现在线索来源单一，案源存在结构性局限。有的主要来源于刑事案件，有的来源于检察机关的专项行动。有些地方公益诉讼案件主要依靠走访排查发现线索，依托大数据平台发现线索、网络媒体获取线索较少，人民群众主动提供案件线索较少。虽然有些地方社会公众的举报和控告占有一定的比例，但整体上公民提供的线索与公民权利受侵害进而到法院起诉的案件相比，两者不成比例。由于社会公共利益是公民个人利益的集合，在公共利益受到侵害的时候，多数都有特定的公民权益受到损害。在法定的检察公益诉讼领域中，国有财产保护、国有土地使用权出让领域更多地涉及国家利益，受害人难以确定，其他的十二个领域则主要涉及社会公共利益，总有公民权利受损。通过公益诉讼，公共利益获得了保护，而个人利益受侵害问题却不能得到解决，或者还需要公民进一步诉讼才能解决，公民也就没有动力向检察机关检举或控告。检察公益诉讼需要双动力驱动，一个方面是检察机关，激励检察院和检察官主动作为；另一个方面是公民，公民有动力和检察机关合作，维护公共利益的同时维护个人利益。忽视公民权利的保护使得检察公益诉讼其中一个动力机制缺失。
第二，检察机关提起的公益诉讼与公民提起的私益诉讼两诉分离带来的问题。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年）第31条规定：“被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。”这一规定确立了环境民事诉讼中私益保护优先于公益保护的一般原则，体现了立法对个体权益的重视。然而，这一优先原则在司法实践中面临两方面的适用困境。一方面，如果环境民事公益诉讼先行作出裁判，而关联的私益诉讼尚未提起，被告往往已将全部财产用于履行公益诉讼确定的赔偿责任。由于公益诉讼的赔偿数额通常较高，待私益诉讼后续提起时，被告的赔偿能力已经耗尽，私益诉讼原告实际上难以获得赔偿，优先受偿沦为空文。另一方面，即使私益诉讼先行审结，由于私益诉讼原告在经济能力和证据收集能力上处于弱势，其诉讼请求往往难以获得法院支持，所谓的顺序优先也无法转化为实际的权利救济。笔者的研究团队对最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2019-2023）》以及吕忠梅教授主编的《中国环境司法发展报告（2019-2023）》中的案例数据进行了统计，得出环境民事公私益诉讼中原告诉讼请求是否得到法院支持的审理情况，结果如表1所示。
表1 环境民事公私益诉讼中原告诉请法院支持情况统计表
从统计数据可以看出，两诉的诉讼结果存在显著差异。在环境民事私益诉讼中，原告诉讼请求获得全部支持的比例仅为10.1%，而被全部驳回的比例高达58.2%；环境民事公益诉讼的情况则截然不同，原告诉讼请求获得全部支持的比例高达94.6%，全部被驳回的仅占1.01%。这一数据对比说明，在环境侵权领域，私益诉讼原告受限于证据收集困难、经济能力不足等因素，难以通过独立诉讼有效维护自身权益。两诉分离的制度设计，使得私益保护优先的立法初衷在实践中难以落实，公民权利的保障存在明显不足。
第三，检察机关对行政机关乱作为的公益诉讼较少，不利于保护公共利益和公民权利。公共利益受损的情况可以分为两种，一种是行政机关监管缺失，或者说行政不作为是公共利益受损的原因之一，这时通过检察机关公益诉讼来督促行政机关积极作为。另外一种则是行政机关违法作为导致的公共利益受损。这种情况下往往有较多的公民权利被行政机关的违法作为所侵害，社会公共利益也受到损害。行政机关的这种违法作为可能有其制定的规范性文件作为依据，例如新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州人民检察院督促保护农村妇女土地承包经营权行政公益诉讼案；也可能有行政机关的重大决策在其中，比如行政机关兴建各种形象工程。对于行政机关的违法作为，“由于地方党组织及其领导的行政，在地方各级公共权力结构之中居主导地位，检察机关是否有动力、有胆力、有能力，通过行政公益诉讼，对付重大违法行政决策(往往是党政共同作出)造成的公益受损现象”的实践回答是否定的，检察机关很少对作为的违法行政行为进行公益诉讼，这不仅使公共利益得不到保护，也使受到行政行为侵害的行政相对人权利救济困难。笔者的研究团队收集了从2015年1月到2025年12月共计十一年的相关案件。以全文关键字“公益诉讼”、当事人“检察院”、案件类型“行政案件”作为检索条件，在裁判文书网、北大法意网、威科先行网和北大法宝网获得有效检察行政公益诉讼案件1823件，其中案由为不履行法定职责的有1745件，占95.72%，案由为违法行使职权的有25件，占1.37%（见表2）。这些数据以及其他研究都证实了这一点。
表2 行政公益诉讼案件的案由
第四，公益损害赔偿金的运行存在自利的可能，对部分受害者的赔偿补偿有限。我国的检察公益诉讼如果要在更广泛领域展开，需要给检察机关一定的激励，让其有动力积极作为，这在制度创业初期尤为重要。但是又要防止“把民事公益诉讼的赔偿款项直接或者间接转化为检察机关预算外经费的错误做法。如果借公益之名谋检察机关私益，那会损害这项来之不易的新制度”。实践中，公益损害赔偿金有些进入了检察机关自己的账户，有些进入了检察机关设立的公益损害赔偿基金账户。检察机关虽然执行收支两条线的制度，但把公益损害赔偿金纳入自身账户或其设立的公益损害赔偿基金账户至少在表面上有程序不公正的嫌疑。在公益损害赔偿金的使用过程中，有些检察院尽量寻找受害者，让受害者得到赔偿，即使找不到受害者，将赔偿金变相发放给可能的受害者，有些检察院对于一些案件无法确定实际被侵权人的，实行“一案一策”“普惠式兑付”等其他方案。但是多数情况下，检察机关难以或者并不去确定受害者，公益损害赔偿金很难发放到受害者手中，而成为了非税收入或者基金收入，使公益损害赔偿金与行政罚款、刑事罚金混同，受害者的权利难以得到保障，公共利益和公民权利没有得到一体保护。
四、公益诉讼协同保护的突破路径
虽然2025年10月全国人大常委会首次审议了《检察公益诉讼法（草案）》，但从检察公益诉讼立法的研讨和学术研究的情况看，对检察公益诉讼中如何实现公共利益与公民权利协同保护的关注还比较少。我国的检察公益诉讼中有公共利益与公民权利协同保护的理论缘由、制度基础和实践探索，面对实践中仍然存在的前述问题，需要检察机关进一步通过制度创业来予以化解。《检察公益诉讼法》可以从如下几个方面加以完善：
第一，在检察公益诉讼立法中确立公共利益与公民权利协同保护的原则。从我国宪法的精神而言，无论是作为执政党的中国共产党，还是各个国家机构，均是为了保护人民利益而存在的，也都有维护国家利益和社会公共利益的职责。但是这些机构的分工不同，其规模也不一样。行政机关最为庞大，其权力需要受到制约，检察公益诉讼正成为制约行政行为的重要方面。但是，检察机关在宪法体系中的地位决定了其与行政机关相比，处于劣势。如果检察机关督促行政机关履行职责，对公民或组织进行处罚，此时检察机关对行政机关而言，与其说是监督者，不如说是督促者，两者更像是国家治理中的合作者。只有当检察机关直接纠正行政机关的违法行政行为时，方能体现更为刚性、实质意义上的法律监督，而这也需要为检察机关履职提供更充分的支持与保障。这种支持来源有很多，一方面是人大常委会、最高人民检察院、监察委员会、法院、社会组织等机关和组织的支持，另一方面，则是公民的支持。制度创业初期公权力权威的支持最重要，再制度化时期公民的支持则更重要。检察机关在办理公益诉讼案件过程中，如果坚持群众路线，坚持以人民为中心，维护社会公共利益的同时保护公民权利，公民通过检察公益诉讼节省诉讼成本，获得利益，就会提升公民对检察机关的信任，公民便会给予检察机关更多的支持。因此，在公益诉讼立法中，可以把“检察机关维护国家利益和社会公共利益，同时对公民权利协同保护”作为一项原则纳入其中。
第二，探索检察机关支持公民提起行政诉讼，通过行政诉讼实现公共利益与公民权利的协同保护。检察机关提起的公益诉讼主要是行政公益诉讼，起诉的主要是行政机关不履行职责（不作为）。若想更好发挥检察机关监督行政机关的作用，保护公共利益，则需强化对行政机关违法行使职权（乱作为）的监督。虽然我国的行政审判体制进行了改革，一些地方试点由铁路运输法院集中管辖行政诉讼案件，但“法院仍然深度嵌入行政体制和政治结构之中，来自各种层面的行政干预依然是行政诉讼实现其应有功能的重要障碍”，铁路运输中级法院行政诉讼的原告胜诉率甚至低于普通法院。这说明仅仅依靠通过集中管辖的行政审判体制改革并不能解决对行政机关监督不力的问题。
检察机关提起的公益诉讼案件，99%以上都获得了法院的支持。一是依靠检察机关较强的证据收集能力，二是凭借检察机关法律监督者的地位。为了更好地保护弱势群体的权利，“维护社会公平正义”，检察机关可以像民事诉讼那样支持弱势群体的行政诉讼。具体来说，可以参照司法解释《关于办理民事支持起诉案件若干问题的指导意见》中的规定，由公民向检察院提出支持起诉的申请，对符合条件的，由检察院制作《支持起诉意见书》，并提交至受理行政诉讼的法院。如此一来，在行政诉讼的天平中原告一方有了检察机关的支持，法院更能够排除各种行政干预。如果检察机关发现诉讼涉及公共利益，检察机关可以提起行政公益诉讼。对于涉及公共利益行政违法行为，检察机关可以由支持起诉转换为独立提起行政公益诉讼，受到行政行为侵害的公民则作为第三人。由此，公共利益和公民权利就可以获得协同保护，检察行政公益诉讼和检察行政支持起诉相结合，同时检察机关还获得了更多的公益诉讼线索，实现了检察机关和公民的合作监督。
第三，把规范性文件审查纳入行政公益诉讼的范围，通过一般监督实现公共利益与公民权利的协同保护。根据《人民检察院组织法》，检察机关作为国家的法律监督机关，还具有“维护国家法制统一、尊严和权威”的职责。检察机关如何维护国家法制统一，是检察机关面临的重要课题。根据1954年《宪法》赋予检察机关的一般监督权，检察机关具有“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”的职权。虽然这个条款已经失效，但对检察机关维护国家法制统一职权的改进仍然具有重要启示意义。
检察机关的法律监督对象主要是行政机关，而行政机关制定行政规范性文件的行为目前并不在检察机关的监督范围内。由此，检察机关可以在行政诉讼中增加对规范性文件的公益诉讼，以维护法制统一和社会公共利益以及公民权利。检察机关对行政规范性文件的公益诉讼可以与公民提起的行政规范性文件一并审查诉讼结合起来。在实践中，法院会通过本诉不成立、规范性文件与行政行为之间缺乏关联性、非规范性文件等，使绝大多数行政规范性文件一并审查之诉无法进入法院审理程序。对于无法进入法院审查程序的行政规范性文件，公民可以向检察院提出由检察机关提起公益诉讼或支持其起诉。检察机关对行政规范性文件进行审查，发现行政规范性文件存在合法性、合理性等问题的，予以立案。根据行政公益诉讼诉前程序，检察机关向行政规范性文件制定机关提出修改或废止建议，制定机关不进行纠正的，检察机关向法院提起诉讼。《行政诉讼法》规定法院对行政规范性文件只能进行附带性审查，附带于对公民权利侵害的具体案件中。对此，可以对《行政诉讼法》第25条第4款进行解释，把对行政规范性文件的公益诉讼纳入“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”之后的“等”的范围内，或者在即将制定的《检察公益诉讼法》中把对行政规范性文件的诉讼纳入公益诉讼的范围。这里的行政规范性文件应该排除《立法法》规定的行政法规和行政规章等法律文件。如此一来，由于制定行政规范性文件属于行政行为，法院可以直接判决行政规范性文件违法而无效，无需向制定机关提出修改建议，毕竟检察机关已经在诉前程序中提出了这类建议。由于提出行政规范性文件一并审查的公民认为其合法权益受到损害，通过对行政规范性文件的检察公益诉讼，既保护了提出诉讼的公民的权利，也保护了潜在受害者的权利，同样保护了公共利益和维护了法制统一。
第四，构建公共利益与公民权利“诉前—诉中—诉后”三阶协同保护机制。在诉前阶段建立权利申报登记、公益守护人制度、线索贡献积分机制和公益诉讼大数据监测平台。一是，建立公益诉讼权利申报登记制度，允许受害人向检察机关申报受损权益，便于检察机关全面了解侵害情况，为后续诉讼和赔偿分配提供依据。二是，设计“公益守护人”制度，鼓励社会公众参与公益诉讼线索发现，对提供有效线索的公民给予适当奖励。公益守护人可以是个人，也可以是社会组织，通过其广泛参与，提高公益诉讼线索的发现效率。三是，构建公益诉讼线索贡献积分机制，公民通过检察机关的线上平台或12309热线提供有效公益诉讼线索的，可获得相应积分。积分可兑换为免费法律咨询、法律援助优先受理等公共服务。四是，构建公益诉讼大数据监测平台，整合各部门数据资源，实现对重点领域的智能监控，提高线索发现效率。通过数据分析，自动识别可能存在的公共利益受损和公民权利受侵害情况，为检察机关提供精准线索。
在诉讼阶段形成公益诉讼附带私权保护条款、程序衔接“三阶递进”机制和证据共享机制。一是，在公益诉讼中增加附带私权保护条款，允许检察机关在提起公益诉讼的同时，一并主张受害人的权益，实现“一诉双保护”。二是，建立“前置审查—检察建议—公益诉讼与支持起诉”的三阶递进机制，根据案件情况选择适当的程序路径，避免程序割裂和资源浪费（图3）。三是，建立公益诉讼与私益诉讼的证据共享机制，允许检察机关在公益诉讼中收集的证据用于支持私益诉讼，降低受害人举证负担。对公民承担的律师、证据收集等费用问题，可以规定如果胜诉，则由法院判决侵害方承担相关费用。
图3 检察公益诉讼“三阶递进”流程图
在执行阶段，建立赔偿金“动态清偿”模型、赔偿金分级分配规则，执行信息公开机制，长效修复机制。一是，以赔偿金“动态清偿”模型为基础（公式1），推行赔偿金分级分配规则，优先赔付直接受害者。建立赔偿金分级清偿制度：第一级为直接人身损害赔偿（优先级最高），第二级为直接财产损失赔偿（按损害发生时间倒序），第三级为间接损失与精神损害赔偿，第四级为惩罚性赔偿（可部分纳入专项基金）。在具体操作中，执行法院应当依据损害评估报告，逐级核定各级赔偿金额，在上一级赔偿需求未足额清偿前，不得向下一级分配赔偿金，确保最紧迫的损害得到优先、充分的救济。二是，建立执行信息公开机制，定期公布赔偿金分配和使用情况，接受社会监督，提高执行透明度。具体而言，执行法院应通过官方平台按季度发布赔偿金到账、拨付及剩余情况的专项报告，同时向全体受害人推送个案执行进度，保障当事人的知情权与监督权。三是，建立长效修复机制，通过制度建设、技术改进、管理优化等方式，从根本上解决公共利益与公民权利受损问题，防止类似问题再次发生。为此，应引入定期回访评估制度，由执行法院会同相关职能部门，对受害人的实际修复状况开展跟踪回访，并将典型案件的执行经验转化为制度规范，推动形成“个案救济—制度完善—源头预防”的良性闭环。
其中，Pi：第i个受害人获偿金额；Vi：个体损害评估值；D：总赔偿金额；α：紧迫系数（0.8-1.2）；β：时间衰减因子（0.05/月）；ti：索赔延迟月数。
第五，构建应对数字时代新型检察公益诉讼公民权利与公共利益协同保护机制。针对数字时代新型公益侵害，建议构建技术调查官制度、算法透明度审查机制、数据治理协同机制、赔偿问题协商解决机制等加以应对。一是，聘请技术专家担任调查官，协助检察机关分析复杂技术问题。技术调查官可以是计算机、网络安全、数据科学等领域的专家，通过其专业知识，帮助检察机关发现和分析数字领域的侵害行为。二是，建立算法评估标准，要求平台企业提供算法说明文件。检察机关可以通过算法审查，发现算法中可能存在的歧视性、侵害性内容，推动平台企业优化算法，保障公民权益。三是，构建检察机关与网信、市场监管等部门的协同工作机制，形成数据治理合力，共同监督平台企业整改。推动制定互联网平台数据安全责任清单，明确平台在数据安全、个人信息保护方面的责任，建立长效监管机制。四是，对个人信息的侵害通过协商方式形成赔偿方案。可以组织平台企业、受害用户代表、行业协会等多方参与协商，达成包括技术整改、赔偿方案、长效机制在内的综合解决方案。
五、结 语
检察公益诉讼虽然是我国的制度创新，也取得了巨大的成就，但依然需要解决一个理论难题和一个现实问题。理论难题是检察机关作为国家机关提起诉讼，难免面临着私人诉讼“国家化”的困惑。包括我国在内的世界各国的民事和行政诉讼，一般均由个人或组织等私人主体提出诉讼，来体现民事和行政争议的主体平等性。检察机关加入其中一方，或者成为一方诉讼主体，均会打破原有的平衡。现实问题则是检察公益诉讼的动力机制问题，或者说如何使制度创业成功的问题。公益诉讼不是运动式治理，需要检察机关长期办案，以及大量的案件线索。如果检察机关只是依靠自身寻找案件线索，会导致积极作为的检察机关办理的案件较多，而消极不作为的检察机关可能没有太多动力办案。目前检察机关进行公益诉讼的主要动力机制来源于政治压力，当政治压力高时，检察机关可能会办理较多数量的公益诉讼案件，但政治压力一旦减少，检察公益诉讼的动力就会缺乏。
制度创业理论关注制度变革的动力机制，强调制度创业者在制度变革中的主动性和创造性。在检察公益诉讼中，检察机关作为制度创业者，通过资源调动、规则创新、社会互动等方式推动制度变革。从制度创业的角度看，检察公益诉讼的发展体现了检察机关在制度变革中的主动性和创造性。检察机关通过资源调动（整合内部资源、争取外部支持），规则创新（探索诉讼规则、完善工作机制），社会互动（与法院、行政机关、社会组织的协作）等方式，推动了检察公益诉讼制度的建立与完善。
通过制度变革，检察机关在公益诉讼中实现社会公共利益和公民权利的协同保护，让处于不利地位的公民和组织参与到检察公益诉讼之中，可以很好地解决相关问题。首先，公民和组织参与检察公益诉讼，既彰显了公共利益维护中的公众参与原则，也有助于消解公益诉讼“国家化” 的担忧，体现公益诉讼“私人诉讼”的底色。其次，现实中能够对公共利益造成较大损害而又难以对其追责的往往是较为强势的行政机关、企业组织等，检察机关与处于不利地位的一方共同进行公益诉讼，可以让正义的天平更加平衡，也可以保护弱势群体的权利。最后，公民参与检察公益诉讼，为检察公益诉讼提供了动力机制。如果通过检察公益诉讼可以保护自己的权利，公民就有积极性参与其中，并且提供公益诉讼的线索；同时，公民为了自己的权利也会督促检察机关积极进行公益诉讼，也就推动了检察公益诉讼的发展。
原文刊发于《学术界》2026年第3期
