内容提要：理论界对于检察公益诉讼中检察院程序地位的认识，一直存在分歧。原告说、公益诉讼人说、行政和民事公诉人说、双重身份说仅聚焦法院审理阶段检察院的程序地位，难以保持检察院程序地位在各个程序阶段的统一，不能契合检察制度运行逻辑。检察制度运作历史表明，法律监督职权支撑法律监督机关的宪法性质，法律监督机关是主要履行法律监督职权的国家机关。检察公益诉讼是法律监督职权的新实施方式，检察院在检察公益诉讼中的程序地位是法律监督机关。检察公益诉讼各程序阶段目的和参与主体存在差异，这决定了检察院法律监督机关程序地位的复杂性。法律监督机关在诉前程序中应当秉承行政处理优先原则，同时确保履职刚性；在诉讼程序结束后应当监督法院审判权运作是否合法；在执行程序中应当监督法院和有强制执行权的政府积极执行生效的公益诉讼法律文书。
关键词：检察公益诉讼 行政公益诉讼 民事公益诉讼 法律监督 程序地位
一、问题的提出
检察院在检察公益诉讼中的程序地位既是一个诉讼制度问题，又关涉检察制度的创新性发展。对这一问题的认识将直接决定检察院在立案范围、程序启动、调查核实等制度中权力或权利的运作方向。既有研究普遍从诉讼程序运行视角出发，对法院审理检察公益诉讼案件时检察院的程序地位予以重点关注，但始终未达成共识。《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释[2018]6号，以下称《两高解释》）第４条明确检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，呈现出依附于传统诉讼法理论的认知特点。检察公益诉讼包括三个程序阶段，仅从诉讼程序运行视角出发，难以阐明检察院在诉前、执行程序中的身份。2025年10月28日《检察公益诉讼法（草案）》（以下称《草案》）的公布，标志着检察公益诉讼法治化建设进程加快，但《草案》并未明确检察院程序地位这一充满争议的问题。有鉴于此，本文首先梳理和评价法院审理检察公益诉讼案件时关于检察院程序地位的五种认识，在此前提下，以检察制度运作为视角，论证法律监督职权支撑法律监督机关的宪法性质，法律监督机关是主要履行法律监督职权的国家机关。而后，从政策分析和法理解析的双重维度出发，论证检察公益诉讼是检察院法律监督职权的新实现方式，并由此得出检察公益诉讼中检察院法律监督机关的程序地位的认识。最后，根据检察公益诉讼三个程序阶段的设置目的和参与主体，在国家权力运行规律的基础上，阐释诉前、诉讼和执行程序中法律监督机关的具体体现。
二、检察院程序地位分离式解释的检讨
法院受理检察公益诉讼案件后，关于检察院的程序地位，目前存在原告说、公益诉讼人说、行政和民事公诉人说、法律监督机关说、双重身份说等认识分歧。原告说、公益诉讼人说、行政和民事公诉人说、双重身份说仅聚焦于诉讼程序中检察院的程序地位，这种分离式解释难以明确检察院在诉前、执行程序中的身份定位。法律监督机关说能够统一诠释检察院在各个程序阶段的程序地位，但目前该说存在论证上的缺陷，其成立需要补强性说明。
（一）既有学说的核心主张与内在逻辑
其一，原告说。该说认为检察院应以原告身份提起公益诉讼，主要有四点理由：第一，检察院在诉讼中的具体行为表现，符合原告特征。检察院作为检察公益诉讼程序的一方当事人，拥有提起诉讼、变更或者增加诉讼请求等诉讼权利，同时也需要承担相应的诉讼义务；第二，诉讼结构是两造对立的，检察院以原告身份提起公益诉讼，能保持攻防双方平等对抗，法院居中裁判的诉讼结构，平衡诉审关系；第三，基于诉讼担当理论，法律明文规定检察院在公益诉讼中取代实体权利的归属者成为形式上的原告；第四，其他适格主体也能提起公益诉讼，原告称谓能协调、平衡检察院和其他适格主体的关系。
其二，公益诉讼人说。该说认为检察院应以公益诉讼人的身份提起公益诉讼，主要有三点论据：第一，检察院提起公益诉讼的目的是保护公共利益，自身不存在诉的利益，是程序当事人；第二，检察院依据诉讼担当原理成为诉讼主体，和诉讼结果没有直接的利害关系；第三，对公益诉讼人程序地位的认识是基于检察院在《宪法》和《人民检察院组织法》上法律监督机关和司法机关的双重定位、检察权的行政属性和司法属性、检察公益诉讼是独立的诉讼类型等综合考量后得出的。这一观点得到最高人民法院和最高人民检察院（以下称“两高”）的认可，《两高解释》第4条规定检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼。但是检察院在诉讼权利和诉讼义务方面，除法律和司法解释另有规定外，实际上比照的是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中的原告。
其三，行政和民事公诉人说。该说认为检察院在公益诉讼中的身份应是行政和民事公诉人，主要包括三点依据：第一，在域外国家，检察院是公共利益的代表，在刑事、民事、行政领域享有广泛的诉权。我国检察院同样是公共利益的代表，公诉权应当能够扩展到民事和行政领域；第二，检察院行使的各项职权都是法律监督职能的具体表现，检察院提起的公益诉讼是公诉的一种，是公诉职能在公益诉讼领域的体现；第三，检察院在公益诉讼中代表国家启动公益诉讼程序，通过督促政府依法履职或私主体修补受损公益，保证国家法律正确统一实施，是一种典型的客观之诉。
其四，法律监督机关说。该说认为检察院在公益诉讼中的身份应是法律监督机关，主要有两点理由：第一，《宪法》对检察院任务分工的规定，决定了检察院在检察公益诉讼中应当以法律监督机关的程序地位行使检察权；第二，检察院以法律监督机关身份开展公益诉讼，符合《宪法》规定检察院作为国家法律监督机关，对公民、社团组织、国家机关是否遵守法律实行法律监督的基本要求。
其五，双重身份说。该说认为检察院在公益诉讼中应同时拥有原告和法律监督机关的程序地位，主要有三点根据：第一，作为《宪法》确立的法律监督机关，检察院在公益诉讼中的程序地位不能仅是原告，还应当具有法律监督机关的身份，以便对法院审判活动予以监督；第二，检察院的双重身份既能更好地保障当事人地位的平衡，又能促使检察院发挥积极的能动作用；第三，检察院原告和法律监督者的身份不具有高于一般原告的诉讼地位和特权，不会破坏平等的诉讼结构。
（二）检察院程序地位统一解释的必要性
检察院在检察公益诉讼中的程序地位不仅体现在诉讼程序阶段，还表现在诉前、执行程序阶段。然而，原告说、公益诉讼人说、行政和民事公诉人说、双重身份说，均聚焦于检察院在诉讼程序中的程序地位，这种分离式解释难以阐释检察院在诉前、执行程序中的身份，更无法确保检察院的程序地位在三个程序阶段的统一性。如何创立或择取合适的学说，完整诠释检察院在检察公益诉讼三个程序阶段的程序地位，并保持程序地位的一致性，是解决检察公益诉讼中检察院程序地位认知分歧的关键。法律监督机关说为统一解释检察公益诉讼中检察院的程序地位提供了可能。
原告说立足于法院审判职能行使和诉讼程序构造基本原理，认为检察院在检察公益诉讼中享有、承担原告的诉讼权利和诉讼义务。该说强调当事人诉讼地位的平等性，消解检察院公权力对法院审判独立性和公正性的影响，从诉讼程序运行视角看具有解释力。但该说仅能明确检察院在诉讼程序中的原告地位，无法合理解释检察院在诉前、执行程序中的身份。公益诉讼人说认为检察院是公共利益的代表，基于诉讼担当原理提起公益诉讼，与诉讼结果没有直接的利害关系。虽有观点提出，公益诉讼人的程序地位契合检察院的双重定位、检察权的双重属性和独立的检察公益诉讼形态，并阐释检察院在诉前、诉讼程序中的具体表现。然而，《宪法》和《人民检察院组织法》不存在司法机关和司法权的规范表达，无法得出检察院具有双重定位和检察权具有双重属性的认识，所以不能以此为依据推导出检察院公益诉讼人的程序地位。总体上看，该说重在论证检察院在诉讼程序中的地位，难以解释检察院在诉前、执行程序中的身份。行政和民事公诉人说以域外检察院诉权配置、法律监督职能表现形式和客观诉讼为理论依据，追求检察院在诉讼阶段的完备的公诉权。双重身份说试图融合原告说和法律监督机关说的优点，在保持诉讼结构平衡和法院审判职能正常运作的同时，确保检察院法律监督职能的实现。这两种学说均聚焦于界定检察院在诉讼程序中的身份，未能充分关注检察院在诉前、执行程序中的程序地位。
相较而言，既有的法律监督机关说不仅能明确检察院在诉讼程序中的程序地位，而且能将检察院在诉前、执行程序中的身份同样确定为法律监督机关。本文认为这一观点是可取的。但是持法律监督机关说的主张，存在论证上的瑕疵。其一，未能从检察制度运作视角出发，论证法律监督机关和检察公益诉讼是否同时存在且有相互对应的逻辑关系，即《宪法》上法律监督机关的性质定位能否直接体现在检察公益诉讼中；其二，缺乏从国家权力运作逻辑角度诠释检察院在诉前程序和执行程序中作为法律监督机关的具体表现。同时，未能充分阐明在诉讼程序进行时，法律监督机关的程序地位是否会引发诉讼结构失衡和干涉法院行使审判权的问题。
三、检察院法律监督机关程序地位的证成
我国法律监督机关和法律监督职权的发展历程表明，二者的逻辑关系并非法律监督机关决定配置各项法律监督职权，而是法律监督职权支撑法律监督机关的宪法性质，法律监督机关是主要履行法律监督职权的国家机关。换言之，检察院法律监督机关的宪法性质，无法直接体现在检察公益诉讼中。若想论证法律监督机关的身份在检察公益诉讼中成立，必须论述检察公益诉讼是法律监督职权的实施方式，继而推导出检察公益诉讼中检察院的程序地位是法律监督机关。中央政策和法理解析共同表明，检察公益诉讼是法律监督职权的新实施样态，检察院在检察公益诉讼中的程序地位是法律监督机关。
（一）法律监督机关和法律监督职权的关系原理
法律监督机关和法律监督（职权）是我国独有的法学概念。从历史上法律监督机关和法律监督职权的初始规定和演进脉络出发，能够诠释两者的关系原理。
第一，法律监督职权支撑法律监督机关的性质。法律监督和法律监督机关是新中国成立初期立法界和理论界对苏联检察制度研究后得出的认识，并逐步凝练为中国自主法学概念。苏联立法没有明确检察院的性质，但规定了多项检察院职权。苏联检察院的职权主要包括一般监督和调查、侦查、审判、监所监督等司法监督。其中，一般监督是苏联检察制度的特色与核心。苏联检察院的各项检察职权，主要聚焦于监督国家机关及其公职人员、社会主体以及公民对法律的执行与遵守情况。我国立法者和理论家基于对苏联检察院职权的观察和认识，逐步改变新中国成立初期将“检察”定位为检察院性质和职权的做法。1950年1月，李六如在其编写的《检察制度纲要》中，首次将法律监督这一概念引入法学领域。按照他的理解，苏联检察院主要是政府的监督机关。一方面是司法监督，另一方面则是一般监督。苏联检察院的主要任务，“其最重要最广泛部分，则是在于法律监督”。1950年6月最高人民检察署出版的《各国检察制度纲要》，将苏联检察院性质表述修改为“主要是政府的法律监督机关”。在同年8月的全国司法会议上，李六如报告了《人民检察任务及工作报告大纲》，报告指出苏联检察院的职权是法律监督，法律监督包括一般监督和司法监督。至此，我国逐步接受法律监督和法律监督机关的概念。深受苏联法制影响的我国，在1954年以法律监督为理论基础制定了第一部《人民检察院组织法》。
上述检察制度历史发展表明，检察院法律监督机关的性质，以法律监督职权为支撑，对此可以从两方面加以理解。一方面，建国初期检察院拥有多项法律监督职权，成为实质意义上的“法律监督机关”。1954年《宪法》第81条和《人民检察院组织法》第3条、第4条规定了中央和地方检察院的各项职权。尽管1954年《宪法》和《人民检察院组织法》未直接使用“法律监督机关”的立法表述，但通过赋予检察院一般监督、侦查监督、审判监督、监所监督等法律监督职权，同时确立垂直领导体制，我国检察院在肃反斗争、刑事案件、审查批捕、审判监督、一般监督和处理人民申诉等方面，开展了卓有成效的工作；另一方面，当检察院难以有效行使各项法律监督职权时，“法律监督机关”逐步萎靡甚至一度消亡。1957年后，检察院的业务活动遭受重创，其工作人员亦被下放到基层或农村进行“锻炼”。检察院因难以有效行使各项法律监督职权，更多表现为一个政治机关。1975年《宪法》第25条第1款规定“检察机关的职权由各级公安机关行使”，失去法律监督职权的“法律监督机关”从《宪法》上直接消失了。
第二，法律监督机关主要是履行法律监督职权的国家机关。改革开放后，社会主义法制逐步重建，检察制度也重焕生机。在1979年《人民检察院组织法》的立法过程中，存在将检察院性质定位为检察机关和法律监督机关的争议，这一争议的实质是20世纪50年代批判检察院法律监督职权运行消极影响的延续。对此，最高人民检察院认为历史上法律监督职权起伏破坏了社会主义法制，应当重新肯定检察院的法律监督性质。这一坚持得到全国人大认可。但在如何实施法律监督的制度构造层面，废除一般监督后的1979年《人民检察院组织法》，除规定部分刑事司法监督外,没有给出更明确的答案。1979年法律监督机关的性质定位更多是政治意义上的宣誓，其法律内涵和内在机理并不清晰，以至于在1982年10月制宪期间，基于精简机构改革的规划，发生了检察院存废的争议。其中支持检察院独立存在的最主要理由包括检察院独立于政府的发展历史和法律监督职权的有效运作。高层紧急讨论后决定保留检察院，不将其与司法部合并。制宪期间有关检察院存废的争论，深化了检察院法律监督机关的性质定位。
这个时期的法律监督职权被限定于部分刑事司法范畴，缺少其他领域法律监督职权的检察院难言是一个真正的法律监督机关。随着社会经济的蓬勃发展和社会主义法律制度的不断完善，检察院的法律监督职权从最初的部分刑事司法监督，逐步拓展至民事诉讼监督、行政诉讼监督、刑事诉讼监督和公益诉讼监督等多个领域。虽然检察院因国家监察制度改革失去了传统的职务犯罪侦查权，法律监督职权维度有所变化，但是2018年《宪法》并未改变检察院法律监督机关的宪法性质，其定位依然稳固坚实。
自1979年《人民检察院组织法》颁布后，检察院的各项职权经历了变化，尤其是党的十八大以来，司法体制改革和国家监察体制改革给检察院职权带来影响，这些变化和影响集中体现在2018年修订的《人民检察院组织法》第20—23条。对于《人民检察院组织法》第20—23条规定的各项职权，有学者持法律监督一元论的见解，认为各项职权均体现法律监督特性；另有学者持非法律监督一元论的看法，认为检察院的各项职权中，有的蕴含极强的法律监督属性，有的具有其他权力属性。本文认为，两种主张分别是法律监督之形式说和实质说的体现，即法律监督一元论以检察院的宪法性质为标准，认为凡是检察院行使的职权都是法律监督职权；非法律监督一元论以检察职能活动是否具有法律监督特点作为界定法律监督职权的依据。我国国家权力的横向分工,没有采取西方国家立法、行政和司法三权分立的模式，而是在国家权力集中统一的基础上，主要围绕国家职能和任务的实现，在各个横向的国家机关之间分配权力。我国国家机关的性质和职权活动不存在完全对应的逻辑关系，法律监督形式说有陷入西方国家机关和国家权力相对应的思维桎梏的危险。以法律监督实质说确定法律监督机关和法律监督职权的关系，符合我国国家机关和国家权力配置的实际情况。按照这一分类标准，《人民检察院组织法》第20条第１项至第７项（检察院的各项法律监督职权）、第21条（检察院行使法律监督职权的措施和方式）和第22条（最高人民检察院的死刑复核监督权和核准追诉权）,集中体现了检察院各项职权的法律监督属性。《人民检察院组织法》第23条规定的最高人民检察院可以制定司法解释和发布指导性案例，无论是具有法律约束力的司法解释，还是具有“指导效力”或事实上的拘束力的指导性案例，均不为法律监督职权所包含。检察院作为法律监督机关，依法享有各项职权，其中法律监督职权居于核心和主导地位，但并非检察院绝对或唯一的职权类型。检察院还承担制定司法解释和发布指导性案例等非法律监督职权，这些共同构成了其全面的职权范围。
（二）法律监督职权支撑检察院法律监督机关的程序地位
从中央政策设立检察公益诉讼目的、法理诠释检察公益诉讼实质性拓展法律监督职权运行场域的角度来看，检察公益诉讼是检察制度发展到新阶段的产物，是法律监督职权的新实施形式，检察院在检察公益诉讼中的程序地位是法律监督机关。
第一，检察公益诉讼是党中央决策部署和推动开展的，检察院通过行使法律监督职权维护国家法制统一的法律制度。2012年修改的《民事诉讼法》和2014年修改的《行政诉讼法》，没有规定检察公益诉讼制度。检察公益诉讼的历史性机遇，源自党中央的决定。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。检察院通过督促政府依法履职和探索提起公益诉讼，进而保护公共利益和维护国家法制统一，其履行的职责应当是法律监督职责。经过两年试点，2017年检察公益诉讼成为一项法律制度后，检察院通过行使法律监督职权，在法定案件范围的基础上，不断拓展新的公益保护领域。检察院的积极探索得到党中央的认可。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在“加强对法律实施的监督”中要求“拓展公益诉讼案件范围”。司法实践积累大量宝贵经验，也对检察公益诉讼规范化运行提出新要求。“两高”通过单独或联合出台、修订司法解释的方式，为开展检察公益诉讼提供规范支持。这些举措同样得到党中央的肯定。2022年10月16日党的二十大报告提出“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度”。检察院运用法律监督职权不断推进检察公益诉讼，完善公益治理体系，促进检察公益诉讼立法建设。这些成就获得党中央的重视。在检察公益诉讼立法不断推进和即将正式出台的背景下，2025年10月23日党的二十届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，指出“强化检察监督加强公益诉讼”。这意味着检察公益诉讼将迎来新的发展机遇。
党中央对检察公益诉讼的十年决策部署和持续推动，贯穿了检察院法律监督职权运行之探索、拓展、完善和强化四个阶段，充分表明检察公益诉讼是检察院运用法律监督职权保护公共利益、维护国家法制统一的法律制度。检察院行使公益诉讼权，目的是对政府违法行使职权、不作为以及私主体违法行为进行监督。检察院的公益诉讼职责是维护国家法治和公共利益的需要，是法律监督的应有之义。检察院在检察公益诉讼中，不仅有提起公益诉讼的法律监督职权，还依法享有诉讼监督职权和执行监督职权。检察院完整的法律监督职权，有力支撑检察院以法律监督机关的身份，在检察公益诉讼中保护公共利益和监督法律正确实施。
第二，检察公益诉讼是法律监督职权之执法监督和守法监督运作的新场域。理论界和实务界对检察院在行政公益诉讼中，通过执法监督督促政府依法履职已经形成共识。但是对于检察院开展民事公益诉讼，还存在权利行使和权力运作的认识分歧。产生这一认识矛盾的原因是法律监督职权的区分准则和具体类型尚未统一，所以难以直接将检察院开展民事公益诉讼归入法律监督职权范畴。如何设置科学的分类标准，周延包含各种类型的法律监督职权，一直存有争议。过去检察院的法律监督职权主要集中于刑事诉讼范畴，理论界也偏重于从刑事诉讼视角划分法律监督职权类型，提出了“二分说”和“三分说”等观点。最高人民检察院提出四大检察和十大业务后，以法律监督职权的作用领域为划分依据成为一种新趋向，即将法律监督职权区分为刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督和公益诉讼监督。法律监督是检察院依据《宪法》和法律对其他国家机关所实行的监督，本质体现的是检察权对其他国家权力的制约。法律监督内容包括立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督、监所监督和公益诉讼监督等。这种新区别标准的缺陷是过于偏重监督公权力主体，而缺少对非公权力主体的关注。即按照上述分类标准，难以将检察院提起民事公益诉讼、支持起诉、督促起诉等社会治理活动纳入检察院法律监督职权范畴。
本文认为，在法律监督职权不断变化的情况下，法律监督职权的分类标准不仅要契合法律监督职权的法律监督属性，还应当考量法律监督职权的未来发展面向。若以监督对象是否行使公权力为划分依据，结合《宪法》《人民检察院组织法》和三大诉讼法可以发现，法律监督职权一是为达成公权力制约而对执法机关及其工作人员实行执法监督；二是为实现社会治理而开展相应的守法监督。法律监督职权作为一项程序权，通常情况下无权对实体法律问题进行最终的处理和判断。法律监督目标需要借助有权解决实体法律问题的主体才能实现，所以法律监督的主要对象是公权力主体。仅对公权力主体实施法律监督无法保障法律秩序的完整统一，《宪法》《人民检察院组织法》和三大诉讼法的规范表明检察院的法律监督职权还包括对私主体的直接监督。这种以达成社会治理为追求的法律监督是守法监督。以监督对象是否行使公权力为法律监督职权的划分标准，可将执法监督类型和守法监督类型的法律监督职权均包含在内，并为未来法律监督职权变动提供解释空间。
按照这一区分标准，检察公益诉讼在一定程度上拓展了执法监督和守法监督的运行范围，其中行政公益诉讼改变了检察院在行政诉讼中通过对法院实施诉讼监督继而间接监督政府的不利局面，实现了检察院对政府的直接监督。检察院提起民事公益诉讼表明在涉及公益的社会治理问题上，检察院有权对私主体实行守法监督。检察公益诉讼实现了检察院向公益保护领域的拓展，强化了对公益保护领域的监督，为检察院以法律监督机关的程序地位实施检察公益诉讼提供了有力支撑。
四、检察院的法律监督机关地位在各程序阶段中的体现
《草案》未从整体上规定检察院在检察公益诉讼中法律监督机关的程序地位，该程序地位仅在部分规则中有所体现，因此有必要对其进行系统阐释。检察公益诉讼由三个程序阶段构成，分别是诉前、诉讼和执行程序阶段。三个程序阶段设置目的和参加主体存在差异，尤其是有权处理公益事项主体的不同，决定了法律监督机关程序地位样态的复杂性。
（一）诉前程序阶段
根据《行政诉讼法》第25条第4款、《民事诉讼法》第58条第2款和《草案》第三章（第13—30条）的规定，检察院提起行政公益诉讼和民事公益诉讼前，需要履行法定的诉前程序。诉前程序是由检察院主导的程序。从国家权力行使的角度来看，作为法律监督机关，检察院承担着监督其他国家权力运行是否合法以及私主体行为是否合法的职责，其主要作用是弥补我国国家权力集中统一而引发的权力制约不足。因此，法律监督机关在诉前程序中，一方面要注重职权和职责的统一性，遵循“立法—执行—监督”的国家权力运行逻辑；另一方面要契合《宪法》层面的有限监督原则，即监督者要尊重被监督对象的核心职权，不谋求和行使否决权意义上的法律监督职权。后者体现在诉前程序中是指法律监督机关介入危害或损害公共利益的事项时，在监督限度上应当注重法律监督职权的运作边界，不能逾越权力分工要求，侵害行政权的运行，对此已有较为充实的论述。本文在此重点讨论前一个方面的问题。
第一，行政执法先于检察公益诉讼立案。我国《宪法》第85条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第2条第3款规定政府是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关，拥有广泛的公共事务管理职权。其他国家机关也有执行国家权力机关制定的法律和公共政策的职责，却未被规定为国家权力机关的执行机关。因此，在保护公共利益的问题上，政府是第一责任主体。当政府对私主体危害或损害公益的违法行为加以处理时，检察院无论发出检察建议督促政府依法履职，还是提起民事公益诉讼，都会引发不同公益保护程序的功能重叠。《草案》对此未有规定，本文认为应当增加相应条款以明确检察公益诉讼在行政执法之后开展。
第二，行政公益诉讼立案相较于民事公益诉讼立案具有优先性。行政公益诉讼旨在督促政府依法履职，本质上仍是政府直接保护公共利益，相较而言民事公益诉讼是法院直接保护公益的制度。行政公益诉讼和民事公益诉讼的关系顺位，体现政府和法院在公共事务管理上的主次地位。公共事务管理的主导者是政府，法院只是补充者。这不仅源于《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的政府公共事务管理权，而且基于政府在公共事务管理上拥有的组织、人员、程序、专业和效率优势。检察院行使执法监督职权和守法监督职权，应当切合公共事务管理之行政优先、法院补位的顺位要求。当危害或损害公共利益的行为未得到纠正，公共利益受到危害或损害，检察院应当优先考虑立案行政公益诉讼。当行政公益诉讼客观上无法开展或实施效果不佳时，方可立案民事公益诉讼。《草案》第14条第2款规定行政公益诉讼立案优先于民事公益诉讼立案，是值得赞同的。
第三，当符合提起检察公益诉讼的情形出现时，检察院应当强制启动检察公益诉讼程序。法律监督机关的程序地位表明检察院开展公益诉讼的职责来源依据是《人民检察院组织法》第20条。法律监督职权作为一项强制性的程序权，当出现启动检察公益诉讼程序的法定情形时，检察院必须启动，不能选择性发动或不发动相应程序。与行政公益诉讼强制启动不同的是，《民事诉讼法》第58条第2款规定出现检察院提起民事公益诉讼的情形时，检察院可以选择启动。对此，《草案》第27条第2款将该启动模式修改为强制性启动，是值得肯定的。但是《草案》第28条规定检察院在提起英烈民事公益诉讼的问题上，是“可以”而不是“应当”，难与检察院守法监督职权运行逻辑相匹配，在立法时应当考虑对此加以修改。
（二）诉讼程序阶段
检察公益诉讼程序由行使审判权的法院主导，始于法院受理案件，终于法院依法作出裁判。依据国家权力运作规律，审判权运行时，法律监督机关无权监督法院和被告；审判权行使结束后，法律监督机关可依法实施监督。
第一，检察院在诉讼程序进行中无权监督法院审判权的运行和被告的诉讼行为。以原告说为代表的观点十分强调检察院不能干扰法院行使审判权和突破诉讼结构的平等性，这是有道理的。在诉讼程序进行中，法律监督机关的程序地位同样决定了检察院不能对法院和被告实施监督。首先，检察院的法律监督机关身份不能妨碍法院行使审判权。从国家权力运行的过程来看，我国国家权力遵循的是“立法—执行—监督”的运作规律，这表明检察院法律监督职权的运转，必须在审判权运行完毕之后才能进行，否则会干扰审判权的运作；其次，在诉讼程序运行阶段，处理案件的主体是法院，检察院作为法律监督机关无权对被告施加监督。倘若检察院对被告实行监督，则无异于代行法院的审判权，显然这违反了《宪法》规定的非让渡型横向国家权力运行的排他原则，即审判权的行使受到不当干扰。对此，或有观点会质疑，在诉讼程序进行阶段，检察院的程序地位实际上等同于原告。本文不同意这种观点，法律监督机关的程序地位表明法律监督职权的运作应当遵从国家权力的运行规则。因审判权正在行使，故法律监督机关在该阶段不能运作法律监督职权。当审判权运行完毕后，法律监督职权即有运转空间，原告说会剥夺法院审判权运行完毕后法律监督职权的运作可能。
第二，法院审判权运行完毕后，检察院有权对法院实行诉讼监督。一审法院和二审法院审判权行使结束后，其审判权运作合法与否，理应纳入检察院的诉讼监督范畴，否则会引发审判权脱离法律监督的风险。《草案》第39条、第42条和第43条共同构成了检察院对法院的诉讼监督。有学者认为检察院通过上诉或抗诉都能启动公益诉讼二审程序，且均不必然改变一审裁判结果，从实际效果看二者区别不大。这种认识有一定合理性。但从法治意义上看，上诉和抗诉有显著差异。提起上诉是国家赋予当事人的一项诉讼权利，表示的是当事人对一审裁判不服。提出二审抗诉是检察院诉讼监督职权的具体表现形式，表明检察院对确有错误的一审未生效公益诉讼裁判实行诉讼监督。为凸显诉讼监督的法治意义，二审抗诉在行使条件、行使程序等方面应当有一定限制，不得随意发动。检察院通过二审抗诉启动二审程序是一种通常的诉讼监督，经由再审抗诉启动审判监督程序是一种特殊的诉讼监督。按照《草案》第43条的规定，检察院参照《民事诉讼法》第219条和《行政诉讼法》第93条启动审判监督程序的方式包括检察建议和抗诉。需要注意的是，为保障审判监督程序能够顺利发动，检察院会倾向于选择抗诉这一手段。因此立法可考虑取消检察建议，只赋予检察院以抗诉手段启动审判监督程序。
（三）执行程序阶段
执行程序由法院主导运行。与诉前程序和诉讼程序聚焦于悬而未决的公益纠纷相比，执行程序不存在公益保护事实和法律层面的争议，执行程序中各参与主体的唯一目的是如何执行已经生效的公益诉讼法律文书。生效法律文书的公益性，决定了执行程序中各参与主体行为的特殊性和检察院执行监督的独特性。
以是否行使公权力为划分依据，执行程序中的参与主体可以区分为国家机关和私主体。与一般的法律关系主体不同，公共利益法律关系主体具有复杂性和多维性的特征。国家的起源是为了实现解决私人纷争和保护公益的目的，国家是现代社会最主要的增进和维护公共利益的主体；私主体使用国家和其他组织、个体提供的公共设施和公共物品，是公共利益的主要享用者，也负有保护公共利益的义务。因此，在保护公共利益的问题上，国家有保护职责，私主体有保护义务。
根据国家法人说的观点，统治权归属于国家，国家机关代表国家行使统治权的意志表示。在公共利益的问题上，政府、法院和检察院都有通过行使职权保护公共利益的职责。对于发生法律效力的公益诉讼法律文书，政府和私主体有履行义务。法院作为检察公益诉讼案件的审判主体，有确保其作出的生效公益诉讼法律文书得到落实的职责。《草案》第44条规定当事人应当依法及时履行发生法律效力且有可执行内容的判决、裁定、调解书，是有道理的。在当事人拒绝履行或者未全面履行时，法院应当移送执行生效公益诉讼法律文书，而不是《草案》第44条规定的可以移送。同时，从检察院的视角来看，作为法律监督机关，检察院在执行程序中应当是生效公益诉讼法律文书的监督主体，而非《草案》第44条规定的——当事人拒绝履行或者未全面履行时，提请法院执行的主体。
检察院作为执行程序中的监督保障者，当拥有强制执行权的政府未主动执行生效的行政公益诉讼法律文书时，应当及时发出检察建议督促其主动执行。如果政府无视或者拒绝检察院的检察建议，检察院应当及时通知法院采取相应措施，建议法院督促政府积极执行。倘若政府不积极执行，根据《草案》第45条的规定，法院可以依据《行政诉讼法》第96条的规定，对政府及相关责任人实施必要的惩戒措施。检察院“可以向监察机关或者该行政机关的上级主管机关通报，或者予以公告”。当政府对生效的行政公益诉讼法律文书没有强制执行权时，此时负责实施执行的主体是法院。如果这类法律文书未能得到有效执行，检察院应当对法院提出检察建议，督促其主动采取执行措施。当私主体在生效的民事公益诉讼法律文书确定的履行期限内，拒绝履行或者怠于履行时，检察院应当向法院制发检察建议，督促法院依据《草案》第48条的规定，通过“委托具有专业资质的机构等第三方履行，由被执行人支付相关费用”等方式付诸执行。《草案》应当明确检察院在执行程序中法律监督机关的程序地位，赋予其执行监督职权以监督有强制执行权的政府和法院，并优化相关规则。
结语
本文在梳理和阐释检察公益诉讼中关于检察院程序地位的五种认识的基础上，检视了原告说、公益诉讼人说、双重身份说、行政和民事公诉人说等分离式解释路径的不足。在法律监督机关和法律监督职权关系原理的基础上，通过证明检察公益诉讼是法律监督职权的新实施方式，补强论证法律监督机关说统一界定检察院程序地位的优势，并分别阐释检察院在诉前、诉讼和执行程序中法律监督机关的具象形态。这启示我们：第一，转换既有偏重诉讼程序运行视角解释检察公益诉讼争议问题的视角局限，检察制度运行视角能够为争议问题提供新的解释空间。检察公益诉讼是一项实践先行，规范和理论相对后置的法律制度，其突出特点是诉讼和非诉相结合。若坚持以诉讼程序运行为中心的传统诉讼法研究视角，来探究检察公益诉讼问题的解释方案，就可能存在忽视诉讼程序之外的问题，并引发分离式解释的倾向。检察制度运行视角为统一阐明检察公益诉讼中的争议性问题提供新的可能。第二，厘清检察院在部分检察公益诉讼制度中权力或权利模糊不清的运作方向，为构建权力属性的法律规范提供有力支持。长期以来，检察公益诉讼中检察院的部分法律行为存在属性不明的情况。例如，检察院启动公益诉讼程序是一项权利还是一项职权，检察院调查核实证据是权利属性还是权力属性，都存在分歧。本文通过论证检察公益诉讼是检察院法律监督职权的新实现方式，表明检察院在拓展立案案件范围的方向和边界，调查核实权的行使、保障和规制等问题上，均应当契合法律监督职权的运行要求。第三，破除检察院作为公共利益代表全面保护公共利益的认知误区，为检察院作为法律监督机关恪守保护公共利益之监督者身份奠定基础。由于检察公益诉讼中检察院的程序地位一直处于模糊不清的状态，致使检察院在部分法律制度中表现为法律监督机关，在一些问题上却发挥着与政府类似的行政管理效果，在局部实体事项上成为与法院相似的最终判断主体。检察公益诉讼中检察院为法律监督机关的定位，为检察院卸下作为公共利益代表全面保护公益的重担，甚至逾越国家机关的任务分工提供了可能。检察院以法律监督机关的程序地位开展检察公益诉讼，在赋予其行使法律监督职权的同时，也明确了法律监督职权的运作边界，即法律监督职权的运行必须遵循国家权力的运作逻辑。因此，立法者在创设或者优化部分检察公益诉讼制度时，只要遵守包括法律监督职权在内的国家权力的运行规律，相关规则的构建将契合法律监督职权的行使要求，亦不会对其他国家权力的运作和私人权益的保障造成制约和损害。
来源：《当代法学》2026年第3期（第181—192页）
