摘 要：我国检察公益诉讼制度，是在理论储备尚不充分、制度规范尚不完备的背景下创设的具有中国特色的公益司法保护机制。该制度充分彰显了从实践中总结经验的立场，在法律渊源（法源）、法律效力、法律适用等层面开展了富有成效的规范探索与创新，为司法改革各阶段提供了坚实有效的制度支撑。在系统梳理最高人民检察院发布的检察公益诉讼指导性案例，并深入分析其在办案类型、办案原则、办案管辖、办案范围等方面形成的实践经验与规范供给基础上，建议检察公益诉讼专门立法充分吸纳源自司法实践的成熟规则，增设关于行政公益诉讼与民事公益诉讼一并提起及审理、刑事附带民事公益诉讼受案范围与管辖等特殊规范内容，进一步强化专门立法对司法权的规范与规制力度。
关键词：检察公益诉讼；检察指导性案例；检察公益诉讼立法
2023年，第十四届全国人民代表大会常务委员会启动检察公益诉讼专门立法，标志着我国检察公益诉讼的司法创新进入规范定型与法治约束新阶段。检察公益诉讼机制是突破传统“三大实体法”（民法、刑法、行政法）、“三大诉讼法”（民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法）框架的新型诉讼制度，其制度革新与法理价值难以通过传统法理学中的还原论或类比思维予以简单阐释和认知。习近平总书记指出：“我们推进各项工作，根本的还是要靠实践出真知。”为此，构建检察公益诉讼规范体系，必须妥善吸纳实践中生成与提炼的大量规则，充分汲取实践所创规则的合理内核，实现科学完备的法律规范、逻辑自洽的司法实践与自主成熟的理论研究之间的良性互动、协同发展。
一、检察公益诉讼指导性案例的规范意义
公益诉讼并非我国原生的概念与制度，但检察公益诉讼制度尤其是检察行政公益诉讼与刑事附带民事公益诉讼，属于我国自主创设的制度形态。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”然而，该制度创立后的较长一段时间内，相关法律规范与司法文件仅涉及制度运行的基本要素或阶段性规律，体系化、整体性的规范始终未能建立，远不能满足实践需求。在缺乏专门性、系统性立法的前提下，在实践探索中形成的规律性做法，为我国检察公益诉讼发展提供了最直接、最基础的规范支撑。司法实践已成为我国检察公益诉讼制度发展完善的重要动力与规范来源，但司法实践的边界并不清晰明确，亟须对其进行理性、系统地梳理与确认。最高人民法院、最高人民检察院发布的检察公益诉讼指导性案例，集中体现了司法实践探索规范理论的内涵与特征。
然而，最高人民法院与最高人民检察院发布指导性案例在目标、性质、流程等方面存在显著差异，二者所发挥的规范功能也宜分别予以研究和分析。从现有研究成果来看，当前关于指导性案例的研究多聚焦于最高人民法院发布的指导性案例，这一现象体现了以审判为中心的司法观念与理论导向。但从实践层面而言，检察机关在公益诉讼中的推动作用较为突出。专门研究检察机关在公益诉讼案件中的地位与作用，能够更精准地把握检察公益诉讼指导性案例的规范探索价值。因此，下文将结合实践经验与理论观点，从法源、效力与适用层面对最高人民检察院检察公益诉讼指导性案例的规范意义展开分析。
（一）法源层面
从法源意义来看，检察公益诉讼指导性案例是检察机关内部办案的主要参考，且在制度发展不同阶段发挥了多方面积极作用。2010年，最高人民法院、最高人民检察院分别发布了关于案例指导工作的相关规定，正式建立案例指导制度，此后学界与实务界围绕指导性案例的法律渊源属性展开了广泛讨论。总体来说，尽管具体界定存在差异，但学界和实务界的主流观点均未否定其法律渊源属性。例如，有学者将指导性案例视为拘束力弱于制定法、司法解释的法律渊源，这与德国等大陆法系国家判例“事实上的拘束力”的通说相契合，也契合我国指导性案例“类法源”的学界通说定位。2018年修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》第23条第2款明确规定：“最高人民检察院可以发布指导性案例。”同年修订的《中华人民共和国人民法院组织法》第18条第2款亦作出对应规定，明确最高人民法院可以发布指导性案例。与“类法源”的通说不同，有学者认为，这两部组织法的修订意味着立法机关的明确赋权，此后指导性案例便与司法解释具有同等法律地位，即属于低于法律法规的正式法律渊源。
最高人民法院、最高人民检察院开展公益诉讼改革的时间起点存在差异。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立系统完整的生态文明制度体系”。此后，最高人民法院为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，作出单独设立环境资源审判庭的重大决策。2015年1月，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）发布，该司法解释明确了环境司法与环境行政执法的衔接机制，协调了环境民事公益诉讼与私益诉讼的关系，并确立了社会组织提起环境民事公益诉讼的特殊规则。
最高人民检察院办理检察公益诉讼案件的实践探索，早于最高人民法院环境资源审判庭的建立。但最高人民检察院正式开展检察机关提起公益诉讼试点工作，始于2015年7月1日全国人大常委会的授权，试点范围涵盖生态环境和资源保护、国有资产保护等领域，试点期限为两年。因此，在最高人民法院环境资源审判庭成立后的“两年改革试点期间”，检察机关提起公益诉讼案件的数量大幅提升，截至2017年7月1日“两大诉讼法”（《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》，以下分别简称《民事诉讼法》《行政诉讼法》）增设“检察公益诉讼条款”时，最高人民法院环境资源审判庭审理的检察公益诉讼案件占比高达4/5。由于缺乏系统、专门的立法支撑，一段时间内，指导性案例实际发挥着法律渊源的作用——通过公益诉讼司法实践探索规范性做法，再以指导性案例、典型案例的形式固化经验，不断丰富办案类型等方面的办案规则。有学者基于规范多元主义的观念指出：“指导性案例作为当代中国的一种法源类型，不仅在理论上成立，而且也具备重要的现实意义以及相当程度的可行性。”由此可见，指导性案例在检察公益诉讼领域切实发挥了现实意义中法律渊源的作用。
检察公益诉讼指导性案例对司法审判活动的“范导”作用，并无直接法律依据，其规范效力主要基于检察公益诉讼的核心目标和我国的司法制度条件，将司法实践探索形成的规律视为“共识法源”，引导办案机关及办案人员按照案例确立的逻辑开展工作。通过案例引导，使成熟办案经验形成共识，转化为新的办案规则与思维范式。有研究基于效力法源与认知法源的区分提出，应当将指导性案例定位为内容取向的认知法源，分情况将其作为裁判理由或裁判依据，允许法官在符合条件且承担相应论证责任的前提下“背离”成文法。尽管该观点主要针对审判领域的指导性案例提出，但同样契合检察指导性案例的实际。在检察公益诉讼立法及法律体系不断完善的阶段，指导性案例中成熟的机制与规则，理应被吸纳到专门立法之中，成为检察公益诉讼规范体系的重要组成部分，这也是发挥指导性案例“类法源”补充功能、统一法律适用的必然要求。
（二）效力层面
检察公益诉讼的客观诉讼属性，决定了其诉讼规则与既有“三大诉讼法”存在显著区别。因此，尽管检察公益诉讼司法活动不得违背现行法律体系的基本规范，但仍可在立法空白或者规范冲突领域探索创设新的规则。检察公益诉讼规则大多源于司法实践的探索与提炼，但学界对上述规则的效力尚存争议；具体到指导性案例要旨的效力问题，同样存在不同认识。需要特别说明的是，此类学术分歧主要围绕最高人民法院指导性案例展开，针对最高人民检察院指导性案例的讨论相对有限。
一方面，大部分研究都承认指导性案例应当具有法律效力。有研究从制发主体角度提出“拟制案例”说，并据此区分指导性案例与参考案例的效力。指导性案例作为由最高人民法院审判委员会讨论决定的“拟制案例”，可被视为最高人民法院审判委员会裁判的案件；参考案例则被拟制为最高人民法院审判业务部门裁判的案件。依此逻辑，检察指导性案例也应具有类似司法解释的效力，且基于我国检察体制特征，其效力更为现实与直接。正如有学者所指出的，我国指导性案例的筛选机制由各级人民法院及最高人民法院相关审判业务单位逐级“层报”形成，是法院组织机构科层制的产物。从审判属性来看，科层制的指导性案例生成机制存在若干潜在问题。按照我国宪制结构，上下级法院之间是监督与被监督的关系，而指导性案例制度则呈现出层级领导特征，即源自基层人民法院裁判的指导性案例，亦可拘束中级及以上人民法院的裁判活动。与之不同，上下级检察机关之间本身就是领导与被领导关系，检察指导性案例的筛选、发布和适用完全遵循检察机关上下级领导体制。最高人民检察院发布的指导性案例具有直接且明确的垂直效力，其指导性与拘束力较为突出。在检察公益诉讼基本规范尚未体系化的阶段，检察公益诉讼指导性案例通过总结办案实践形成的具有规范内涵的要旨与指导精神，对各级检察机关办案工作无疑发挥着实实在在的直接规范效力。
另一方面，检察公益诉讼指导性案例的效力具有多层次、多形态特征。有研究基于“权威理论”认为，指导性案例的效力呈现三阶结构：作为价值拘束力的应然效力；由最高国家权力机关行使规范性权威所生成的、作为裁判依据或裁判理由意义上的法定效力；由最高国家司法机关行使最高国家权力机关授权而形成的、仅可作为裁判理由引述且负有偏离时报批与论证义务的实践效力。这种多阶结构较好地反映了指导性案例的效力复杂性，但其与检察工作的逻辑和流程并不完全契合。由于检察公益诉讼本身就是具有明显价值取向的制度创新，相关指导性案例亦具有突出的价值拘束力，这在检察公益诉讼试点阶段和制度正式运行初期表现得尤为明显。彼时，理论界和实务界对检察公益诉讼存在诸多误解与抵触，相关案例所展现出的公益保护实效，无疑具有非常明显的价值引导和共识凝聚功能。
从法定效力来看，检察指导性案例的表现形态与人民法院指导性案例存在较大差异。根据2019年修订的《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》（以下简称《检察案例指导规定》），指导性案例的法定效力主要体现为两个方面：一是各级人民检察院办理类似案件时对指导性案例“应当参照”；二是承办检察官在检察委员会审议案件时，应当报告是否有类似指导性案例并说明参照情况。结合检察公益诉讼指导性案例的实践来看，这种“参照”是全方位、专项化开展的，并不局限于以“引述”方式开展“释法说理”。例如，大量检察公益诉讼指导性案例在被确立为指导性案例之前，不少地区已存在相关办案实践，只有最具代表性、典型性的类案，或基于特定实践需要，才被上升为指导性案例。因此，从指导性案例公布形式与案例要旨来看，其所附法律文书未必十分完备，释法说理也未必充分，但从公益司法保护实效和办案节点来看，则具有高度的实效性与针对性。
从遵循报批程序和强化后续论证的角度来看，检察公益诉讼指导性案例的指导意义贯穿办案全流程，涵盖案件事实认定、证据收集与运用、法律适用与创新、政策把握与导向、办案方法与策略，以及检察机关履职担当和办案效果等各个环节。因此，对最高人民法院、最高人民检察院发布的指导性案例，不能仅聚焦于裁判依据与案例要旨两个维度，还应结合上述功能展开研究。这也从另一方面说明，如果对指导性案例的研究仅停留在2019年《检察案例指导规定》所要求的参照义务和报告义务层面，则明显弱化、矮化了检察公益诉讼指导性案例的功能与价值。事实上，在相关法律规范供给缺乏的背景下，办案人员高度依赖检察指导性案例所提炼的办案规律与办案程序。即便办案机关对指导性案例突破传统法理的动因和意义理解有限，通常也不会主动背离其指引与约束。
（三）适用层面
检察公益诉讼指导性案例的规范建构价值还体现在法律适用层面。行政诉讼、民事诉讼审查的是行政行为的合法性与民事行为的自愿性，实则也要求司法机关自身遵循法治原则。检察公益诉讼指导性案例发挥了填补公益保护立法空白或漏洞、化解行政执法与司法适用之间内在冲突等作用。因此，指导性案例的要旨和指导意义通常被作为规则予以适用。然而，现有关于指导性案例要旨适用的研究成果，往往仅聚焦于人民法院裁判过程中的法律适用问题，即关注法律适用中说理或依据的充分性与明确性等问题。显然，检察机关办案中的法律适用规则与法院的法律适用规则存在明显差异。
有研究指出，检察指导性案例具有法律适用、司法管理及社会治理（含普法教育）三类功能。检察公益诉讼领域指导性案例要旨在平衡三大功能方面的作用，其规范成熟度显著高于已颁布的法律或单行立法。检察公益诉讼制度本身即为弥补“三大实体法”“三大诉讼法”在公益保护方面的缺失与不足而创设，因此，办案过程本身就是新规范的生成过程。
然而，自2010年最高人民检察院发布《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》（已失效）起，仅将检察指导性案例的效力定位为“可参照”，而非“必须参照”。与2010年《最高人民法院关于案例指导工作的规定》将案例指导制度的初衷明确为“统一法律适用，提高审判质量”不同，2010年《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》并未明确制度目的。2015年，最高人民检察院修订该规定，明确要求“充分发挥指导性案例规范司法办案的作用，促进检察机关严格公正司法，保障法律统一正确实施”，但仍未规定“必须参照”指导性案例。直至2019年再次修订时，才将检察指导性案例的效力重新定位为“应当参照”，即2019年《检察案例指导规定》将检察案例指导制度的目标确立为“发挥指导性案例对检察办案工作的示范引领作用，促进检察机关严格公正司法，保障法律统一正确实施”。
关于指导性案例如何适用的问题，部分研究将“援引”作为检察指导性案例得以“适用”并产生应用效果的体现；有研究甚至认为，检察指导性案例的援引情况会影响援引主体的适用积极性。但“参照”并不限于“援引”，亦即不能将“参照”等同于“援引”。
检察指导性案例应当符合四个方面条件：案件处理结果已经发生法律效力；办案程序符合法律规定；在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方面对办理类似案件具有指导意义；能够体现检察机关职能作用，取得良好政治效果、法律效果和社会效果。其中，“指导意义”无疑是“参照”的主要对象。指导意义所包含的事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等内容，并非均适宜在法律文书中直接载明。
根据2019年《检察案例指导规定》第15条的规定，“参照”主要体现在两个方面：一是各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件，可以引述相关指导性案例进行释法说理，但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接依据；二是各级人民检察院检察委员会审议案件时，承办检察官应当报告有无类似指导性案例，并说明参照适用情况。“可以引述”的表述，实际上充分考虑了检察工作的特殊性。
进一步而言，作为检察指导性案例条件之一的“能够体现检察机关职能作用，取得良好政治效果、法律效果和社会效果”，虽然难以直接作为释法说理内容，却充分体现了检察机关作为“法律监督机关”的定位。可见，在适用检察公益诉讼指导性案例时，不能仅局限于裁判说理与规范依据层面，还需要深入研读“基本案情”“诉前程序”“诉讼情况”及“指导意义”，做到举一反三。
然而，2019年《检察案例指导规定》第15条的规定，并未体现检察公益诉讼指导性案例在填补立法空白、化解立法冲突或执法冲突方面的功能。在检察公益诉讼领域，因长期缺乏体系化法律依据，且办理相关案件需要检察机关充分发挥法律监督机关的积极性与主动性，对指导性案例的“参照”应更为全面和深入。同时，由于法律规范供给不足，此种参照也难以集中于法律适用层面，而更多体现为对指导性案例所蕴含的职责担当与办案效果的理解，从政策把握、办案方法等层面予以参照和遵循。
综上所述，无论从法源、效力还是适用层面而言，我国检察公益诉讼指导性案例均具有显著的规范探索价值。必须明确的是，规范的实践探索并非司法造法，更不构成对我国人民代表大会制度与司法制度的突破；相反，此类探索与创生，正是在我国宪制框架与司法体制范围内开展的规范性活动。通过检察公益诉讼指导性案例开展规范探索，既是在相关立法阙如的背景下推进司法改革的必然选择，也是我国司法制度创新的必由之路。在相关专门立法启动后，对实践中探索形成的规范进行系统梳理与理性反思，不仅是检察公益诉讼规范从自发形成走向自觉建构的过程，更彰显了成熟立法对司法理性的充分尊重。
二、检察公益诉讼指导性案例的阶段特征
最高人民法院、最高人民检察院发布公益诉讼指导性案例的目的、规律与阶段存在较大差异。二者差异的核心根源，在于最高人民法院、最高人民检察院在公益诉讼制度中的法定职能定位、办案规则供给体系存在本质区别：最高人民法院作为国家审判机关，在公益诉讼中履行居中裁判职能，可通过司法解释、个案批复、生效裁判统一法律适用标准，规则供给渠道多元且效力层级明确，对指导性案例的规则补充需求相对有限；最高人民检察院作为国家法律监督机关，公益诉讼是其核心诉讼职能与法定监督方式，覆盖诉前程序、提起诉讼、诉讼监督全流程，相关办案规范长期面临专门立法供给不足、审判端司法解释无法完全覆盖检察履职全环节的困境，对指导性案例的规则补充需求更为迫切。例如，最高人民法院较少发布行政公益诉讼指导性案例，而最高人民检察院发布的刑事附带民事公益诉讼指导性案例数量较少（截至2026年1月仅2件）；尽管最高人民法院办理公益诉讼案件的时间早于最高人民检察院，其发布公益诉讼指导性案例的时间却晚于最高人民检察院。可见，最高人民检察院相较于最高人民法院，更需要通过指导性案例弥补立法供给的不足。此外，最高人民检察院发布指导性案例的阶段呈现出明显规律性，其往往基于政策导向、法治保障与实践需求出台相应指导性案例。本文主要以最高人民检察院发布的公益诉讼指导性案例为研究对象进行阐释。自2017年1月首次发布检察行政公益诉讼指导性案例起，截至2026年1月29日，最高人民检察院共发布检察公益诉讼指导性案例15批47件。根据检察公益诉讼制度创立与发展的阶段性特征，本文将指导性案例的发布历程划分为三个阶段。
第一阶段为试点期间的2017年1月（以最高人民检察院发布第一批检察公益诉讼指导性案例为起点）至2021年7月1日《人民检察院公益诉讼办案规则》（高检发释字〔2021〕2号，以下简称《办案规则》）施行前。无论是在试点阶段，还是“两大诉讼法”增设检察公益诉讼条款之后，支撑检察公益诉讼制度有效运行的基础规范均严重不足。在此期间，最高人民检察院在第八批、第十三批、第十六批、第二十三批、第二十六批指导性案例中共发布检察公益诉讼指导性案例13件，填补了规范体系的部分空白，发挥了事实上的法源指引功能（见表1和表2）。
这一阶段的指导性案例为各级检察机关提供了事实范导与价值导向，缓解了在试点阶段、“两大诉讼法”修改后，以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号）、《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》等法律及司法文件规范供给不足的困境。这一阶段大部分案件均进入诉讼程序，因此案例要旨归纳形成了具体的诉讼规则。此类范导式案例要旨目标明确，既填补了规范漏洞，又丰富了办案规范。该批指导性案例的部分要旨，后被2021年7月1日起施行的《办案规则》吸纳，部分已基本不再适用，部分规则甚至与《办案规则》的规定存在冲突，如《办案规则》未吸纳检例第32号的核心要旨。
第二阶段是指2021年7月1日之后至2022年10月中国共产党第二十次全国代表大会（以下简称党的二十大）明确提出“完善公益诉讼制度”之前。这一阶段，最高人民检察院在第二十九批、第三十四批、第三十五批、第三十七批指导性案例中，针对检察公益诉讼核心规则探索共发布16件检察公益诉讼指导性案例。该阶段案例主要聚焦检察公益诉讼与其他机制的衔接关系，对受案领域、判决类型、抗诉程序的适用情形作出了细致探索（见表3）。此阶段的指导性案例要旨直接成为重要办案依据，明确拓展了授权范围，创新了判决类型，使相关创新机制具备了直接的办案参照效力。
第三阶段为2022年10月党的二十大召开之后至2026年3月。这一阶段，最高人民检察院在第四十三批、第四十六批、第五十批、第五十四批、第五十七批、第六十二批指导性案例中共发布18件检察公益诉讼指导性案例。尽管2022年10月党的二十大报告明确提出“完善公益诉讼制度”，且2023年9月公布的《十四届全国人大常委会立法规划》已将检察公益诉讼法列入第一类项目，但此阶段的检察公益诉讼指导性案例，核心侧重并非围绕专门立法开展体系化的制度创设与前瞻性立法铺垫，而是聚焦单行法新增检察公益诉讼条款的落地适用，以及新领域案件办案规则的具象化探索。司法实践主要围绕单行法制定或修改增设的“检察公益诉讼条款”，持续探索新领域公益诉讼案件办理路径（见表4）。换言之，指导性案例为新领域办案提供了可直接适用的规则。例如，这一阶段司法机关积极探索、拓展了转供电领域收费监管等新的办案领域。此外，该阶段指导性案例还在办案模式、办案方法、程序机制等方面开展了大量实践探索。
三、检察公益诉讼指导性案例的特殊规范供给
客观而言，检察公益诉讼制度构建在某种程度上较好践行了“实践第一”的理念。这不仅因为检察公益诉讼本身即立足实践立场的制度创新，更缘于传统诉讼法理论难以满足其发展需要。在专门立法启动之前，最高人民检察院通过检察公益诉讼指导性案例所探索和供给的规范，主要集中于以下几个方面。
（一）特殊的办案类型规范
1.行政公益诉讼与民事公益诉讼一并提起、一并审理机制
《行政诉讼法》第61条规定了人民法院在审理行政案件时可以一并审理民事争议的机制。检察公益诉讼能否适用该条规定，由最高人民法院、最高人民检察院发布的指导性案例予以明确。最高人民法院指导性案例第136号与最高人民检察院检例第29号均为吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境公益诉讼案。该案确立了检察机关可依据《行政诉讼法》第61条第1款一并提起行政公益诉讼与民事公益诉讼且合并审理的规则，核心要求是两项公益诉讼之诉均符合法定起诉条件，且已分别完整履行行政公益诉讼与民事公益诉讼各自的法定诉前程序；其本质是两个相互独立的关联之诉的合并审理，与“行政公益诉讼附带民事公益诉讼”存在本质区别。该案办理之后，最高人民检察院明确禁止办理行政公益诉讼附带民事公益诉讼案件，禁止的核心是将民事公益诉讼作为行政公益诉讼的依附性附带之诉、省略民事公益诉讼法定诉前程序的办案模式，其核心理由是该附带模式难以清晰区分民事行为与行政行为的先后顺序，且存在两大诉讼起诉期限及审理期限无法协调等问题。
这一理由难以成立。在生态环境与食品药品安全领域，我国相关法律设置了该领域广泛适用的行政许可，其系民事行为开展的前提，因此违法行政行为是民事侵权行为的先决或前提行为，行政许可效力先定并无争议。该领域不存在《行政诉讼法》第61条所规定的征收、征用、裁决、登记等行为中民事行为与行政行为效力先定难以准确厘清的争议。检例第29号所确立的一并提起与一并审理机制，已经充分证明一并提起与审理的效率性与可行性。
2.在法定授权的公益诉讼领域内办理刑事附带民事公益诉讼机制
学界通说认为，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第101条为刑事附带民事公益诉讼机制提供了基础法律依据，相关适用规则由最高人民检察院发布的检例第86 号、检例第232号指导性案例细化明确。司法实践中，刑事附带民事公益诉讼的受案范围，已对《刑事诉讼法》第101条规定的传统附带民事诉讼范围作出了拓展适用。例如，在检例第232号张某方、李某香故意损毁文物案中，二被告人因迷信在名山上涂写文字可改变运势，在全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物上随意涂画，其行为既触犯刑法规定的故意损毁文物罪，亦应承担民事赔偿责任。上述两案均将全部侵权损失纳入诉讼请求范围，而不限于国有财产或者集体财产。
（二）特殊的办案原则规范
1.成本效益原则
检察机关保护公共利益应当遵循成本效益原则，这一原则在检例第50号中得以确立。该案中，长沙某房地产开发有限公司案涉建设项目用地位于饮用水水源二级保护区范围内，长沙县环境保护局明知该公司第四期项目环境影响评价未依法报批通过，仍在建设工程规划许可证申请表上盖章认可。2016年8月29日，湖南省长沙县行政执法局对该房地产公司作出行政处罚决定，责令停止第四期项目建设，并处10万元罚款；该公司缴纳罚款后仍未停止建设。检察机关与长沙县行政执法局等三机关及长沙县人民政府反复协调沟通，测算纠正违法行为的成本。最终，长沙县人民政府采取取水口上移、调整饮用水水源地保护区范围等补救措施，检察机关未就相关行政机关违法行为提起行政公益诉讼，最大限度降低公益保护行动对小区众多业主合法权益与生活稳定的影响。本案坚持私人利益与公共利益同等保护，遵循信赖利益保护原则，采取最小程度减损非侵权主体合法权益、实现最佳办案效果的诉前治理模式。
2.最大限度保护公共利益原则
在指导性案例中，无论是办理刑事案件后再办理行政（民事）公益诉讼案件，还是办理刑事附带民事公益诉讼后再办理行政公益诉讼案件，抑或优先办理生态环境损害赔偿诉讼案件，均秉持同一违法行为构成犯罪，不影响被告人同时承担民事侵权责任和行政违法责任的立场。该观点的依据为最大限度保护公共利益原则。例如，检例第86号明确提出，检察机关代表国家提起民事公益诉讼不同于一般民事调解，在民事公益诉讼调解中应当保障公共利益最大化实现。在被告愿意积极赔偿的情况下，检察机关应当结合生态修复需要，综合评估被告财务状况、预期收入情况、赔偿意愿等因素，积极运用现金赔偿、替代性修复等方式，既落实责任承担，又确保受损环境得到修复。在实施替代性修复时，应当对替代性修复项目进行评估论证，项目既要有利于生态环境恢复，又要具有公益性，同时还应当获得人民检察院、人民法院和社会公众的认可。
在检例第141号跨行政区划未成年人网络保护公益诉讼案件中，检察机关将该原则延伸为最大限度保护未成年人权益原则，在受害人所在地办理民事公益诉讼案件后，又将案件移送至网络企业注册地检察机关办理行政公益诉讼案件，从根源上破解APP侵害未成年人隐私的技术问题。“一案三查”与“一案两办”办案模式，充分体现了最大限度保护未成年人权益原则。
（三）扩大受案领域的规范
《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《检察公益诉讼法（草案）》）第3条将检察公益诉讼受案范围限定于15个领域，但在草案公布前，检察公益诉讼实践中的受案范围早已超出法定授权领域，至少涵盖公用事业、公共卫生等领域。例如，检例第186号即涉及公用事业领域公益保护问题。该案明确，转供电主体违规收取电费、未执行国家电费结算优惠政策，致使国家电费降价红利未能足额传导至不特定多数终端用户，非法侵占国家政策红利补贴，消解国家为企业减负的政策效果，侵害国家利益和社会公共利益，检察机关可以依法开展公益诉讼。办案部门按照“多收电费等于应当减免的费用，等于国家政策红利，等于国有财产支出”的认定思路，将其归入国有财产保护领域。但是，电力收费既不属于自然资源类国有财产，也不属于国防资产等专属国家所有的特殊资产；法律规定属于国家所有的文物或者铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等依法属于国家所有的基础设施，并不包含国库支出资金。此外，电力收费亦不属于国家机关直接支配的国有财产、国家举办的事业单位依法直接支配的国有财产及国家出资企业中国家所有的权益；且多收取的费用并未直接进入国库，也未直接从国库收入中扣除。因此，将其归入国有财产保护领域，说理稍显不足。但检例第186号开拓公用事业领域、以检察行政公益诉讼诉前程序推动行政执法的办案成效，值得肯定。
检例第89号黑龙江省检察机关督促治理二次供水安全公益诉讼案中，二次供水不安全、不卫生问题不属于食品药品安全领域，而属于公共卫生领域。该案于2018年办理，当时法律及相关规定尚未将公共卫生明确纳入公益诉讼受案范围。直至2020年9月最高人民检察院公益诉讼检察厅印发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，才确认“公共卫生”属于公益诉讼新领域案件。该指导意见要求“准确把握新领域案件的重点范围”，强调“突出办理全国人大及其常委会明确要求的新领域案件。认真贯彻落实《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》批准的下一阶段工作安排中明确提出的‘积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件’，紧紧围绕全国人大常委会立法工作计划、监督工作计划，重点办理拟出台、修订的法律或者执法检查涉及的新领域案件，主动回应、不断满足人民群众美好生活需要”。该案2020年12月被评为最高人民检察院第二十三批指导性案例。
检例第113号河南省人民检察院郑州铁路运输分院督促整治违建塘坝危害高铁运营安全行政公益诉讼案，属于交通安全领域，于2018年办理。虽然交通安全可归入安全生产领域，但直至2021年6月10日第三次修订《中华人民共和国安全生产法》时，才增设安全生产领域公益诉讼条款。因此，该案在办理时实际创设了新的公益诉讼领域，并于2021年8月被公布为指导性案例。
（四）特殊的管辖规则规范
在行政诉讼地域管辖规则方面，传统管辖规则遵循原告就被告原则，而指导性案例创设了损害结果地管辖规则。在生态环境领域，受邻避效应影响，具有地域管辖权的行政机关、检察机关未必能够发现环境污染问题，唯有损害结果地的行政机关、检察机关具备开展环境执法与环境司法的动力。最高人民法院、最高人民检察院先后将睢宁县环境保护局监管失职公益诉讼案发布为指导性案例。检例第112号要旨指出：“对犯罪行为造成的持续污染，检察机关可综合运用刑事检察和公益诉讼检察职能，对损害国家利益和社会公共利益的情形进行全方位监督。公安机关调查取证完成后，犯罪嫌疑人无力处置污染物，行政机关又不履行代处置义务的，检察机关应当督促其依法履职。”最高人民法院指导性案例第216号要旨则对《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）第55条作出扩大解释，确立了危险废物储存地管辖规则。2016年修正的《固体废物污染环境防治法》第55条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”该条中的“所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门”，并不必然包含跨区域运输、储存所在地的环境保护部门。在刑事案件办理过程中，睢宁县环境保护局将清理出的油泥及油泥污染物130余吨转运至一停车场内，该行为并非终局处理，而属于临时处置行为。睢宁县环境保护局主张，涉案油泥产生单位不在其辖区内，其不具有代为处置的法定职责。指导性案例第216号要旨对第55条的行政执法管辖规则予以扩大解释，即“危险废物污染环境且污染者不能处置的，危险废物所在地的生态环境主管部门应履行组织代为处置的法定职责，处置费用依法由污染者承担”。
与《办案规则》的规定不同，指导性案例确立了检察机关与行政机关同级对应管辖原则，以及特殊情况下适用的提级管辖规则。例如，在检例第163号山西省检察机关督促整治某矿企非法开采行政公益诉讼案中，检察机关确立与行政机关同级对应管辖原则，由大同市两级检察机关针对花岗岩矿、萤石矿、黏土砖矿企业破坏生态环境和自然资源的违法行为，向负有监督管理职责的相应行政机关发出检察建议。针对山西省自然资源厅为A煤业公司、B煤业公司等5家涉案煤矿企业颁发采矿许可证的行为，由山西省人民检察院向山西省自然资源厅发出行政公益诉讼诉前检察建议。但在以乡镇人民政府为被告的案件中，检察机关无法贯彻同级对应管辖原则，检例第115号贵州省榕江县人民检察院督促保护传统村落行政公益诉讼案即采取了提级管辖原则。在检例第185号中，某市财政局以“退还保证金”为名，违法向某置业公司拨付国有土地出让金2.9亿余元。检察建议回复期满后，该财政局仍未依法履职。检察机关未适用提一级管辖规则，而是采取三级联动一体管辖规则，由省、市、区三级检察院共同监督某市财政局的追缴工作，最终实现全部诉讼请求。
（五）将涉物的行政行为和事实行为纳入监督对象
在检例第63号湖北省天门市人民检察院诉拖市镇政府不依法履行职责行政公益诉讼案中，检察机关将涉物行政行为纳入行政公益诉讼受案范围。《德国联邦行政程序法》中的行政处分包括涉及物的公法性质调整、公众对该物使用权限的设定等相关内容，因此对物的公法行为亦属于行政程序与行政诉讼的受案范围。然而，我国《行政诉讼法》并无此类规定，我国行政行为概念并不包括对物的行政行为。
在检例第63号中，检察机关跟进调查时发现，整改后的垃圾填埋场表层覆土不足1米，覆土之下仍存有大量垃圾；经委托检测，拖市镇垃圾填埋场周边地下水样中铬、铅超标严重，渗滤液中含有重金属、氨氮、磷等污染物。天门市人民检察院将建设垃圾处理场的乡镇人民政府作为被告提起行政公益诉讼，而非起诉对乡镇人民政府建设行为负有环境监管职责的县级人民政府生态环境主管部门。乡镇人民政府对垃圾填埋场的建设行为并非传统行政监管行为，我国现行法律法规并未明确该类行为属于公法行为，但相关法规明确规定乡镇人民政府负有公物建设义务。例如，《村庄和集镇规划建设管理条例》第6条规定：“国务院建设行政主管部门主管全国的村庄、集镇规划建设管理工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。”
尽管农村违法建设垃圾填埋场可能涉及规划、环保、国土、城建、基层人民政府等多个行政监管部门，但本案中基层人民政府未主动向县级主管部门报送材料，且在生活垃圾处理场规划建设中发挥主导作用，依据现有规定难以认定其他行政机关存在违法履职或不作为情形。检察机关在本案中直接监督乡镇人民政府，系对涉物行政行为的监督。无论是《行政诉讼法》还是行政法理论，均未将涉物行政行为纳入受案范围，而指导性案例确立了先例，此种监督方式也更符合效率原则。
我国《行政诉讼法》未将事实行为纳入监督范围，但指导性案例明确检察机关可对事实行为实施监督。在检例第162号吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案中，德惠市朝阳乡辖区内松花江两岸堤防之间的荒地形成两处大规模垃圾堆放场，至2017年已存在十余年。该垃圾堆放场占地面积大，未采取防渗漏、防扬散及无害化处理措施，常年散发刺鼻气味，危及松花江水质安全与行洪安全。德惠市人民检察院向德惠市水利局制发检察建议，督促其依法履行河道管理职责，对擅自倾倒、堆放垃圾的行为予以处罚并恢复河道原状。德惠市水利局收到检察建议后，对现场进行勘查并调取垃圾堆放位置平面图，确认两处垃圾堆放场均位于松花江两岸堤防之间，影响流域水体与河道行洪安全，属于松花江河道管理范围，遂派员督导并责令朝阳乡人民政府及时组织清理。
检察机关对乡镇人民政府的清理行为跟进调查时发现，垃圾堆放场边缘陆续出现新增垃圾，相关主体在未采取防渗漏等无害化处理措施的情况下，雇用人员、机械以沙土掩埋垃圾，环境污染仍未得到有效整治，公共利益持续受损。该行为属于水利部门监管之后的辅助执行行为，检察机关对此类事实行为开展监督，明显扩大了行政公益诉讼的监督对象。
四、检察公益诉讼立法的完善重点
检察公益诉讼制度属于新范式诉讼机制，相关立法质量对公益保护法治实效至关重要。创新立法固然需要借鉴传统立法理论，但检察公益诉讼对传统诉讼规范多有修正，不能直接照搬现有诉讼法规定。相反，立法应当吸纳案例尤其是指导性案例中的成熟规则，这有助于实现法典稳定性与案例灵活性的统一，切实提升法典适用的实际效果。对照上述三个阶段指导性案例的要旨，检例第51号的要旨已被《检察公益诉讼法（草案）》第28条吸纳；检例第113号、第114号、第115号、第142号、第143号、第145号所拓展的安全生产、未成年人保护等领域，可归入《检察公益诉讼法（草案）》第3条规定的受案范围；但当前《检察公益诉讼法（草案）》第8条至第12条规定的管辖规则，并未列明检例第32号、第141号、第163号、第164号、第166号、第218号所探索的特殊管辖规则，且《检察公益诉讼法（草案）》未对特殊管辖规则作出系统性规定。鉴于上述分析，应当及时、明确地将指导性案例中已形成共识的规则，纳入体系化、整体性的检察公益诉讼规范体系之中。
（一）应明确行政公益诉讼与民事公益诉讼一并审理模式
目前，《行政诉讼法》《民事诉讼法》均未对行政公益诉讼与民事公益诉讼一并提起的起诉、审理期限作出明确规定。若检察机关提起行政公益诉讼附带民事公益诉讼，人民法院应当单独适用《行政诉讼法》规定的6个月起诉期限，还是《民事诉讼法》规定的3年起诉期限？在法定受案范围内，民事侵权行为系由行政许可行为直接造成，故提起行政公益诉讼附带民事公益诉讼时，可将针对行政许可行为提起的行政公益诉讼起诉期限延长至3年，以便在附带民事公益诉讼中一并解决行政许可行为的合法性与效力问题。
针对一并审理时审限不足的问题，立法可明确行政公益诉讼与民事公益诉讼一并审理的一审审限为12个月，即按两大诉讼一审审限相加确定；同时可规定简易程序的适用审限，即将《行政诉讼法》规定的简易程序审限45日与《民事诉讼法》规定的简易程序审限3个月合并计算。
针对实践中民事法官不熟悉行政法、行政法官不熟悉民法，却需一并审理两类法律关系的困境，《中华人民共和国人民陪审员法》第16条已提供解决路径，即依据《民事诉讼法》《行政诉讼法》提起的公益诉讼案件，应由七人合议庭审理。立法可明确规定附带审理的案件应当采用七人合议庭。
目前，即便人民检察院一并提起行政公益诉讼与民事公益诉讼，人民法院一并审理后也只能分别作出行政判决书与民事判决书，尚无单独的行政公益诉讼附带民事公益诉讼判决书、裁定书等法律文书样式。为解决此问题，可由专门规范单列行政公益诉讼与民事公益诉讼一并起诉与审理的诉讼类型，推动人民法院相应调整诉讼文书样式与办案系统。
关于行政公益诉讼附带民事公益诉讼的管辖问题，因专门规范将民事公益诉讼、行政公益诉讼分别划归中级人民法院（设区的市级、州人民检察院及检察分院）与基层人民法院（基层人民检察院）管辖，若需一并审理，必须适用指定管辖规则。然而，若指定管辖规则未要求人民法院与人民检察院同步对应指定管辖，将导致提起诉讼的人民检察院管辖规则与受理案件的人民法院管辖规则相冲突。因此，专门规范宜对此类诉讼类型规定专门的管辖规则，或者确立对应性的指定管辖、提级管辖规则。
（二）应明确刑事附带民事公益诉讼等相关模式及办理条件
在专门规范中应明确规定，“在本法授权的公益诉讼办案领域内，因犯罪行为造成国家利益或者社会公共利益损害的，优先由检察机关附带提起民事公益诉讼”，以规范并理顺《刑事诉讼法》与《民事诉讼法》《行政诉讼法》之间的衔接关系。专门规范应明确，行政罚款、刑事罚金与惩罚性赔偿可依法予以衔接、吸纳。参照检例第111号、第218号、第253号、第254号的要旨，明确三类诉讼之间的关联机制，并明确及时保护公共利益原则与最大限度保护公共利益原则的适用规则。因此，专门立法还需建立行政公益诉讼、刑事诉讼、民事公益诉讼管辖规则的协调机制，并将损害发生地的公益诉讼特殊管辖规则融入“三大诉讼法”体系。
（三）应明确检察公益诉讼与监督机制的关系
中央环保督察在推动地方落实环境保护责任、解决突出环境问题方面成效显著。实践中，中央环保督察为检察公益诉讼提供了丰富的案件线索。但根据指导性案例精神，检察民事公益诉讼应处于生态环境损害赔偿诉讼的补充地位。专门规范应明确中央环保督察与检察公益诉讼之间的转化、衔接机制，可明确规定：在中央环保督察等国家层面监督机制无法有效发挥作用时，再将相关案件线索移送检察机关，由检察机关办理民事公益诉讼或行政公益诉讼案件。同时需限定，在刑事领域发现的相关案件线索，不宜再移送生态环境部门办理生态环境损害赔偿诉讼案件。
在与行政处罚、行政执法监督的衔接问题上，专门规范应明确规定，检察公益诉讼应遵循最大限度保护公共利益原则与成本效益原则，即只有在行政执法、执法监督无法有效发挥作用时，才由检察机关办理公益诉讼案件；但不禁止行政执法与检察公益诉讼机制同步运行，也不禁止后者发挥补充执法的作用。此外，建议明确规定，检察机关办理的行政公益诉讼案件，应将检察意见抄送行政机关内部的执法监督机构，实现公益诉讼检察监督与行政执法监督的双向衔接、协同发力。
（四）应明确公益诉讼的特殊管辖规则
行政公益诉讼的管辖原则为违法行为发生地管辖，刑事诉讼的管辖原则为犯罪行为发生地管辖，两大诉讼的管辖规则具有一定相似性。但民事公益诉讼的管辖地较为多元，若要协调刑事附带民事公益诉讼与行政公益诉讼附带民事公益诉讼的管辖衔接，应将三大诉讼的管辖规则统一至行为发生地或损害结果地，以实现法检机关管辖权的统摄效果。因此，在检察公益诉讼专门规范中，应增加以下内容：“人民法院依法行使公益诉讼案件的审理和裁判职权。违法行为发生地、公益损害发生地的人民检察院有权办理公益诉讼案件，并向同级人民法院提起诉讼。受理公益诉讼案件的人民法院，获得对后续提起的、具有相同诉因和诉讼标的之全部案件的管辖权。”
检例第166号要旨明确规定，对于跨两个以上省级、市级或者县级行政区划的生态环境公益损害，共同的上级人民检察院可以直接立案。从该规则来看，跨区域公益诉讼案件采取提级管辖原则。但该检例未明确以下内容：跨两个省级行政区划的案件，是否由最高人民法院、最高人民检察院管辖？同省内跨两个市级（或县级）行政区划的案件，是否由高级人民法院（中级人民法院）、省级人民检察院（分院、州、市人民检察院）管辖？跨不同省级范围内两个市、两个县级行政区划的案件，是否由两个省级人民检察院和高级人民法院共同指导管辖的具体规则？建议在专门规范中，明确最高人民检察院、省级人民检察院的管辖规则，并确保其管辖规则与同级人民法院的管辖规则相对应、相衔接。
（五）应调整受案范围的列举方式
参照检例第89号、第98号、第186号、第171号、第204号的要旨精神，检察公益诉讼专门规范可考虑将公共卫生、公用事业设施建设及公用事业单位收费、互联网侵权等领域纳入受案范围。结合指导性案例的要旨内容，专门规范不宜仅简单列举受案范围，还需将受案范围与管辖规则、监督对象、办案模式、办案路径等内容一一对应。对于不属于法定受案范围的案件，检察机关不得直接提起公益诉讼，但可通过制发检察建议等方式督促行政机关履职。
除此之外，检察公益诉讼专门规范在制定过程中，还需对指导性案例中关于判决适用条件、证明责任分配等相关内容进行系统整理与吸纳。同时，最高人民法院指导性案例要旨中所包含的创新内容，也需进行系统性反思，经充分理论论证后，尽量吸纳至专门规范体系之中，以全面规范和约束司法权的行使。
五、结语
习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”检察公益诉讼立法是习近平法治思想引领司法创新的标志性成果。该专门立法应在具体性、干预性与修正性上彰显前瞻性与引领性。专门规范的精确性，很大程度上建立在最高人民法院、最高人民检察院的最大共识及最小社会成本基础之上；而具体规范与一般规范，分别处于立法权规制司法权之“阿基米德支点”的两端。专门规范中具体性条款越多，越靠近“阿基米德支点”的近端，能够以较少条文覆盖更广的司法空白；反之，若规范精度不足或一般规范过多，则越处于远端，立法对司法的引领性与规范性相应减弱。在检察行政公益诉讼中，当事人均为国家机关，立法机关如何通过专门立法实现对各国家机关的有效监督，既是检验我国人大监督机制成效的“晴雨表”，也是实现立法预期、引领实践发展的“风向标”。
