任剑涛:势成骑虎: 现代国家施政的双曲线

选择字号:   本文共阅读 7300 次 更新时间:2024-01-30 10:46

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任剑涛 (进入专栏)  

 

就国家施政的艰难状态而言,面对利维坦这样的超强国家机器,势成骑虎似乎是一个比较形象的状描。一国施政的艰难,犹如逆水行舟,不进则退。这就是所谓国家施政双曲线的意思:对于任何一个国家来说,它要么行走在比较顺畅的、令人期待的上行线上;要么运行于呈现艰难曲折、让人失望的下行曲线。上行曲线,呈现为国家的良性发展势头;下行轨迹,表现为国家的衰退状态。在一个比较现代化的视野中,人们会发现,实现现代化的发达国家总是少数,而难以实现现代化的落后国家与转型国家是如此众多。就国别看,英国是唯一的原生性现代化国家,堪称国家上行的典范。就工业化看,英国是全球范围内第一个从农业国上行而进至工业化的国家,美国、德国、日本则是第二批工业化国家,尔后还有一批国家也跻身这一队伍。在当今世界,国家的上行性发展,就是一个争取实现现代化的过程。这一态势,不断给人们展现不同国家的上行与下行两条曲线。其间,奏响多少国家凯歌,又浮现多少国家悲歌,这促使人们追问国家上行或下行的深层缘由。

一、 双曲线

现代国家有两个重要的阈值:一是被称作利维坦的庞然大物国家,要么支配一切,要么被彻底颠覆,这是就国家存废而言的阈值;二是在既不能吞噬一切、又不会被颠覆的国家安全阈限内,寻求国家的上行性发展,防止国家的下行性衰变,这是就国家运行状态而论的。所谓国家施政的双曲线,就是在后一阈值上呈现的国家的两种基本运行状态。国家施政双曲线即顺畅发展的上行线与发展受阻的下行线,是任何一个国家发展都可能呈现的态势。一个国家施政的双曲线,上行有上行的动力,下行有下行的原因。但上行不是线性的,它会因为一些必然或偶然因素的作用而出现逆转;相应地,下行也不是长久的,总会由于一些偶然的机缘引发国运的转变。很显然,描述与分析现代国家施政究竟会处于上行还是下行的曲线上,有助于理解并把握国家的施政与发展要领。

可以断言,任何一个国家施政中出现的下行曲线,都是这个国家的人民所不愿意看到的局面。这不是基于公民善良的假设,也不是基于当政者是为人民谋福利的假设,而是基于美好生活意愿的断言。因为身处一个国家之中,任谁都不愿意处于国家下行的逆境:人民生活艰辛,官员被人痛恨,社会风雨飘摇。因此,人们不愿意处于国家逆境之中,是因民生与官声所致。与此相仿,人民与官员都乐意国家处在上行的顺境之中。原因也很简单:民众对官方的满意度高,而国家权力的权威性程度足够,社会发展顺畅。从这两个角度看,国家的顺逆处境,不取决于善恶的假设,而取决于国家权力与社会公众的意愿、决断与努力。

国家运行之所以出现双曲线,既与人民与官方的意愿、决断与努力相关,当然也就与国家制度的建构方式直接联系在一起。如果说前者是国家运行上下行状态的主观条件的话,那么后者就是国家运行态势的客观支撑。一般而言,现代国家的基本结构必须满足三个前提条件,它才有望免于下行,寻求上行。免于下行,是国家开启上行线的前提条件,因为一个国家一旦处在下行态势中,就很难设想它的顺畅发展;寻求上行,是防止下行的有效保障,因为只有处在不进则退的上行轨道上,一个国家才足以防止下滑态势的出现。这三个条件之一是政治的非专断化。这里没有设定政治价值上的民主化前提。因为政治的非专断化,强调的只是国家权力的相对分散与制衡,这样才能保证国家权力不至于陷入一权独大、无法制约的困境。世界上成功建构规范民主政体的国家并不多,但陷入专权的却不少。但比较而言,世界上大多数国家都处在振兴不足、衰颓不显的中间状态,也是国家基本正常运行的保底状态。它让国家至少能够发挥对内供给和平秩序、对外抵御敌人入侵的底线作用。但如果一个国家的领导人陷入癫狂的极权状态,就会将国家引向万劫不复的危险境地:对内无法保障臣民安全,对外无法形成有力的国家交往能力。随举一例可知这种国家危急状态:乌干达专断总统阿明实施暴政,结果国家动荡,民不聊生。这些国家缺少杜绝政治专断的体制,因此注定将国家推向一个显著下行的危险地步。

这三个条件之二是社会公众具有良好的品性。社会公众的品行善恶,是一个国家施政的社会氛围优劣的表现。可以说,一个社会完全趋善或彻底趋恶皆不可能。社会公众总是在扬善抑恶的状态中进行伦理道德决断的,“随大流”常常是公众道德判断的常态。因此,关键是如何让公众保持善性而辨认并拒斥恶习。一个社会如果确立向善的道德风气,那么为恶的意愿就会下降。相反的情况是,如果道德认同出了问题,人们便愿意随附那些具有恶意的看法与效仿那些趋恶的做法。一个社会大多数成员愿意诉诸自主、自治与自律道德,而不是寄生于社会与国家,那么这个国家就会有一种上行的社会驱动力;如果缺乏这种动力,只是一味谋求社会与国家惠赐的福利,这个国家就必然处于下行的轨道。这正是孟德斯鸠在《法意》中高度看重国家治理的民情基础的原因。人们可以循此理解当今南美洲诸国民众在一种仇恨资本、渴望天降财富的民情中显著衰颓的现实。这是从国家的社会土壤视角得出的结论,而不是从官权角度居高临下责备公众素质不高的理由。

这三个条件之三是社会公众与国家权力之间能够积极地互动。在国家权力与社会公众的互动机制上,存在积极和消极、良性和恶性两类互动类型。权力与社会的互动,是社会契约先于政府契约,政府契约必须尊重社会契约所决定的状态。就前两种互动类型讲,国家与社会的积极互动,就是一种双方都乐意促进对方、成就对方的状态;消极互动则是彼此冷漠猜忌、相互拆台。就后两种互动类型而言,国家与社会的良性互动,是一个彼此善待、相互协同的状态;恶性互动,则是一个相互敌视、彼此消解的状态。在一个国家施政的上行状态中,国家权力与社会公众的互动一定是积极的、善意的。一旦国家施政处在下行状态时,公众对政府的要求便非常严格,政府对公众的要求也非常苛刻,双方冷漠相待,缺乏必要互动,造成双向的隔阂。所谓双向隔阂,是指政府不知道公众想要什么,而认定公众情绪充满抱怨和不满,因而指责公众基本素质太低,不符合国家善政良治的需要。反之亦然。公众也认定国家权力充满私心,公权私用。因此造成公众对国家权力的敌视。这就必然将国家推向下行状态,以至于让国家丧失存在的理由,或者陷入名存实亡的隐形崩溃,或者瞬间崩溃。典型例子如苏联后期官民冷对、官权嚣张、互不信任、缺乏互动,以至国家的崩盘绝不在意料之外。

国家权力与社会公众的互动状态,需要保持在国家施政上行线与下行线不至于大幅度波动的基本衡定水平线上。这既是权力规范作为,公众理性相待,权力与公众积极互动的要求,也是国家可持续发展的必要前提。如果权力不负责任,贪污腐化,社会公众也只想获取,不愿付出,那么,国家施政就会处于一个人们不期望却又无可奈何的下行轨道。而当社会与政府积极、善性互动的时候,政府的权威得到公众的积极认可,因此施政顺畅、政绩显著;与此相应,公众积极向上、主动作为。这就是一种前述的相互成就局面。对任何一个现代国家来讲,国家施政的上行之难和下行之易是悖谬而在的现象。上行之艰难,是因为一个国家的施政要同时满足上述三个条件,确实非常困难。除长期的制度积累、政策业绩以及社会心理的平和外,国家施政的每一个当下性举措的连续有效,也是一种关键因素;而下行之容易是因为国家权力的掉以轻心、颟顸自负与公众的懒于付出、着紧所得,是很容易出现的施政现象。国家施政的上行之难,难于上青天;国家施政的下行之易,易如反掌。这从当今世界230多个国家和地区仅30多个国家实现了现代化而成为发达国家,其余200来个国家和地区都挣扎在国家发展进退失据的境况里,可以得到强有力的印证。

一个现代国家施政保持上行确实是很困难的事情。除前面所列的三个主要条件以外,它还需要一些辅助性条件。其一,国家保有长期的和平。例如,英国自17世纪以来长期称雄世界,与它保有数百年的本土和平环境具有密切关系。再如,20世纪上半叶开始称雄世界的美国,除开19世纪短暂的南北战争,本土几乎没有发生过战争。国家保有长期的和平对其处在上行曲线的影响,大致有二:一者,它可以帮助国家积累发展成果,不至于因战争失去发展果实;二者,它可以促使国家理性成长,让国家在可接受的试错中找到一条可持续发展的适宜道路。一个国家若长期或不断卷入战争状态,它就很难保有支持发展的成就积累与寻求发展的理性资源。上下行两者的分叉而行,就此展现在人们面前。一战、二战时期的德国,20世纪上半叶的日本,与相同时期的美国相比,会留人以深刻的差异性印象。

其二,国家有一个大战略以保证国家的持续发展。所谓大战略,在时间尺度上以百年计,在空间尺度上以全球地缘政治计。一个国家如果仅有数年、数十年时间尺度的战略眼光,而且仅盯住自己一国范围来做战略规划,那么它很难长期保持发展态势,让国家处在一个长时段的发展上行线上。英美长期称雄世界,不仅在于国家可以相对妥善处理当下事务,而且因为立宪政制的确立,使国家权力被严格规范起来,并让国家保有一种尊重社会创造力的政治状态,社会与国家的长期健康互动成为可能。这是英美在国家间竞争过程中战胜仅据当下处境随意调整战略布局的那部分国家的关键原因。

国家的大战略确立在制宪时刻。建国之际,当然是制宪的最佳时刻。但后续的国家绵延,在没有建构宪制的情况下,制宪时刻也会偶发地出现;在建构了宪制基本结构的情况下,也会不断出现优化宪制的时刻。这些都是制宪时刻的显现方式。这里的制宪,不单指制定宪法文件,更主要的是指依宪行政。制宪既要规范国家权力,保证国家长治久安;又要促使人民对宪制国家的认同,建立起同胞友爱。前者是国家与人民关系的战略定位,后者是人民成员间关系的战略规划。以此两者,一个国家长期发展的战略才具有法治保障与社会土壤,这个国家的长期发展才能积厚成器。国家大战略的有效确立之功,首推建国领袖集团。像华盛顿一代政治领袖人物,不单将国家从英国殖民者手里独立出来,而且以宪制的确立为美国奠定了百年以上、全球范围的国家大战略。而像杰弗逊、汉密尔顿、麦迪逊、杰伊那样的政治家兼思想家角色,不仅为国家确立宪制,而且对之进行了系统阐释,将国家大战略的思想宗旨推广到整个社会。所谓现代国家的主流模式即英美模式据此建立。相反,像德国(二战前)、日本(二战前)这些国家,试图依靠国家军事化以谋求称霸世界,却都以当下的利益之争为治国要务,对国家真正足以称雄世界的大战略条件泯然无知,结果建构现代国家的前路都一波三折,无法兑现其“雄伟”目标。

其三,要确立国家的行动哲学。这是清晰辨认国家施政的上行之难和下行之易所必须的。所谓国家的行动哲学,是指一个国家在权力方面与公众方面,究竟选取观念哲学还是行动哲学的问题:如果选取观念哲学,则整个国家沉浸在观念的游戏之中,无视国家的实际事务,对观念争执趋之若鹜,这会将国家带向全面务虚的意识形态化境地;假如选取行动哲学,则整个国家努力处置建国的重大事务,务实而不务虚。其间最需要处理好且最为重要的国家事务,就是建立宪制。建立宪制,也可能陷于观念哲学,即长期争论立宪与行宪究竟有无必要、是否属于本国政治传统、是否会削弱国家能力,这样的观念争论会明显耽误国家的宪制进程。在现代建国的进程中,德国是最善于将国家行动哲学转换为观念哲学的:无论是德国古典哲学对当时德国国家处境的哲学化处置,还是魏玛时期与后魏玛反思时期对立宪失败的理论争执,都提醒人们注意宪制建国的德国观念陷阱。这就远远不如美国建国初期行动哲学所促成的伟大成果:开国领袖们(founding fathers)一旦意识到邦联体制的国家危机,便果断启动立宪进程并成功制宪,从而为国家两百多年的上行发展提供了根本保证。可见,一个国家绝不能把国家的发展空洞化、抽象化、玄学化,否则国家前景堪忧。

二、 下行轨迹

国家施政既然涣然分流为上行线与下行线,而且,上行与下行的关键呈现为驯服国家权力与聚集治国资源,那么,让国家施政一直沿循上行线展开,有何难哉?确实,从现代国家施政的既成成败事实来看,推动国家施政沿循上行线的展开,在政治认知层面,并无秘密和艰深,道理简单明了。只要扼住制宪与聚智两个关键,国家的施政就可以克服任何困难,走上善政良治的上行轨道。可是,在当今世界,为什么处在上行线上的国家并不多,而处在下行线上的国家却不少呢?可见,要为国家施政确立宪制,也就是确立根本规则,并不是一件容易的事情;同时,要聚集一个国家的公众力量,且促其同心协力追求善治目标,也不是一件容易的事情。

如前所述,治国如驯虎。驯虎之难,就是因为一国权势集团与社会公众意欲驯服的这只猛兽,让我们处在一种欲罢不能的窘态:既然人们必须面对利维坦这样的国家巨兽,那么注定无法轻易从老虎身上一跃而下。但骑在虎上,又没有安全感。这种艰难性,在如今处于一国治理艰难过程中的人们,都有深刻体会:如综合实力最强的美国,同样在经受极化政治的考验;而俄罗斯这样有称雄世界雄心的国家,则在地缘政治驱动的战争中备受折磨;委内瑞拉这种曾经的高收入国家,如今则在低收入的困境中挣扎。这是因为,驯服国家权力不是一劳永逸的事情,而聚集建国资源、把握建国契机也不是一蹴而就之事。一个国家试图保证国家施政一直处在上行轨道,必须一直保持驯服国家权力的高度警惕性,否则国家权力就会脱离法治轨道,将国家推向下行轨道。国家不仅会陷入动荡与战乱,而且会丧失运行目标,掉进争吵不休的意识形态陷阱,终致国家的衰颓或消亡。这就是国家施政上行之难与下行之易的根本原因。

现代国家施政之所以容易滑入下行轨道,总体原因是限权失败与聚智失策。国家施政下行的主因,是国家权力缺乏约束导致责任不清,进而导致无人对国家负责。正是由于国家权力方面的这些知行缺陷,才必然导致其行为过程中动机与效果的脱节,引发国家的失治局面,并最终导致国家的失败与崩溃。一个本来被寄予厚望的聪明睿智的现代国家,却令人失望地向世人呈现一幅失去智慧的低能状态。而国家施政的下行表现,在权力方面的作为上,具有不同方式与程度的表现。对此进行描述,可以发现国家施政转而上行的前提条件。为此,有必要对其进行分类描述和分析。只要沿循国家施政逐渐探底的下行线追根溯源,就可能促使国家施政触底反弹,步入上行轨道。

国家施政沿着下行轨道蜕变的基本形式有哪些呢?依据经验事实进行分类,国家施政的下行类型大致可以区分为五种。

第一是懒政。这从字面意思就可以理解。懒政,即在施政上表现得非常懒惰。在现代国家中,为什么会出现懒政?基本原因有两个。其一,现代国家建立起了稳定的科层制,不同层级的行政官员依法各司其职、各负其责。这本是一个落实科层责任,避免责任流失的制度安排。但科层制的弊端之一就是相互推诿,上下级之间相互认为某一责任不该自己承担,而应该由别人担负。于是,责任就在不同的科层之间和人员之间流来转去,难以落实。可见,懒政是现代科层制度的一个附带结果。这不能归咎于任何层级的任一人员,因为促人勤勉的科层制度遇上好逸恶劳的人性,就相当于人为之善遇上本性之恶,制度安排是难敌人类本性的。因此,懒政成为现代社会官僚病当中最令人痛恨的现象之一。其二,懒政不仅与科层制度的施政设计相关,也与奖勤罚懒的制度跟进不足相连。奖勤罚懒的效用依赖于工作绩效的精确衡定。但行政科层制并不是一种可以完全量化岗位责任的制度安排。在国家权力的施政过程中,除开那些紧急事务的处置效应可以及时、显著地呈现,大多数施政的措施都不能即刻收效。施政的高效与低效、获誉与嗤议、奖励或惩罚,就此失去可靠凭借。因此,普遍的懒政也就属于国家权力施政中的常态。这从人们广为诟病的“官僚病”上可以得到印证。

第二是庸政。平庸的施政,也是源自官僚制度的一种病症。之所以现代国家的施政常常是平庸而不是卓越的,就是因为掌握政治权力资源的人群,也就是选举政治中的政客(politicians),总是期待一种自己握权而交由执行者即官僚(bureaucrats)发挥由政客控局的“灵巧的工具”的作用:帮助政客“解决政策选择上的复杂问题,并出色地执行政客制定的政策”,即便政客同意官僚参与决策,也只能扮演从属性的角色。即使在非选举政治中,政客与官僚的区分没有这么明确的界限,但流动性的政治官员对相对稳定的公务人员,也会采取同样的姿态。这使得那些在施政中发挥经常性作用的人群,见识平庸,行为守成,在机构中缺乏组织能力,处理事务又缺乏工作技巧。他们所处理的施政事务,要么是分发文件,要么是传达指令;他们的日常工作状态,要么是转手任务,要么是谈天说地。这就使得国家权力的施政必然陷入一种自负的、低效的平庸状态。

在政治生活中,追求卓越仅仅是少数人可以实现的人生目标。安于平庸,是掌握公职的绝大多数人员的一种生命常态。这与现代国家已经建构起稳定的制度机制具有密切关系。国家不再给人以广阔的作为空间,让人们去发挥他们对制度建构的奇幻想象。这就减少了国家施政中大起大落的不稳定性,而增加了现代国家独有的秩序感与稳定性。就此而言,政治成为一种职业,国家施政或行政管理不过是一种职业行为。在民主政治的实践中,这样的状态已经成为常态,很难接受致力打破这一定势的政客与官僚的冲动性尝试;在非民主却保持稳定的体制中,同样会保持一种重稳定性甚于求变动性的体制特性,因此也会形成一种惯常化的施政机制。一旦人们受一种常态化机制的支配,就会对工作完全缺乏新鲜感,陷入一种机械性重复工作的疲态。于是,公职人员就会养成敷衍塞责的惯习:不求创新,但求守成;不求变化,但求稳定;不求有功,但求无过;不求奖励,但求免罚。因此让国家施政陷入无可挽救的平庸态势。

第三是乱政。现代国家施政中所必然出现的长期懒政与庸政,一定会导致大量需要解决而未能解决的遗留问题。这些遗留问题,在社会进程没有遭遇结构性难题的情况下,不会对国家施政造成太大负面影响。一旦社会遭遇难以忍受的重大难题,国家施政资源匮缺,亟需以创新性政策来应对危机的特殊情况,国家施政过程中就很可能出现应急性的政策举措。于是,人们会认为,政府政策创新是引导社会走出困境的上佳之策。政府的创新政策主要体现为推动社会经济增长的产业政策。而依靠产业政策推动社会经济发展的国家,一定是发展型国家。所谓发展型国家,指的就是一国官方集聚举国力量,尤其是企业力量来强有力地推动经济增长。在经济学理论上,这即是市场失灵、政府救济的主张。这一主张认为,仅靠自由市场是无法实现创新和经济增长的,政府在创新与经济增长中发挥着不可或缺的积极作用。在国家施政实践上,则以日本、韩国这类发展型国家的“成功”来印证政府对经济增长与创新所具有的巨大促进作用。然而,在非规范政治的状态下,即便一个国家的权力当局倾尽心力谋求发展,也很难取得日本与韩国那样的发展成就。这是两种具有鲜明对比效果的发展型国家,“在亚非拉的大多数边缘国家里,政府作为一个重要和活跃的经济行为者(economic actor)进行着各种模式的经济干预。在一些发展中国家里,政府的经济角色与快速工业转型和促进平等联系在一起。在另一些发展中国家里,情况正好相反,政府与官僚们将自己社会的经济资源窃为己有,不但没有激发经济增长,而且还帮助财富向不事生产的精英(unproductive elites)转移”。可见,所谓发展型国家并不能成为政府强行介入经济活动的适当命名。

一般而言,在国家施政中旨在矫正市场失灵的政府产业政策或市场干预,常常会走向另一个极端,也就是政府失败。“市场失灵产生了对政府干预的需求,但政府干预同样存在着政府失灵的可能性”。政府必然失灵或失败的深层原因,就在于政府只是一个授权而为的有限权力建制,而不是无所不能的超能组织。当政府处在紧急状态中,亟于证明自己的存在价值与政策效能,会从组织使命与人员行动上倾力投入,以使危机局面有所改观。在这种情景中,政府的施政决断常常就会应对失策,导致乱政。

第四是恶政。恶政是指施政者以排他的自信和自负,而采取的不容商议的、依靠强力推动的施政方式。恶政恶在哪里?一是恶在施政的风格上,即决策专断。二是恶在以国家暴力机器作为施政的保证。这不是说在具体施政时一定使用暴力,但暴力是随时可以出场的;这也不是说仅仅依靠暴力解决问题,而是说最终都会依靠暴力解决问题。三是恶在只顾维护国家权力尤其是个别人的决策权力,而对其他权利尤其民生权利不管不顾。从形式上看,恶政是一种威权人物独断专行的政治形式。在这种国家施政方式中,即便是本可以获得特权的官员集团,也只是施政的工具。而大众更是这种施政方式中的绝对手段。规范的现代国家所强调的“人是目的,而不是手段”被彻底遮蔽,除开极个别威权人物保有人的尊严外,所有人无一例外地成为工具或手段。这本是古代国家的一大特点,但处在现代的国家,也不时有国家蜕变为将人当工具的古代国家。可以说,恶政是一种无视人民的生命财产与自由,只顾国家宏大目标的施政形式。

第五是暴政。暴政与恶政具有重要差异:后者以不容商议、不惜性命为特征,前者则以暴力开道、专事杀戮为特点。暴政有两种形态,一是古代暴政,主要体现为暴君的恣意妄为、滥杀无辜;二是现代暴政,主要体现为渗透到社会每个角落的暴力专政,它仍然保有一个暴君主宰的政治体制特点,但以其工业化的动员机制,而成为一种典型的现代施政现象。现代暴政与专制体制相辅相成。但暴政并不是专制体制的必然产物,因为专制体制的掌权者可能实行乱政、恶政,但并不必然实施暴政。实施暴政的专制体制,主要是因为最高掌权者本人的性格暴戾、作风专断、决策独裁。它最具典型性的个案,就是纳粹时期的德国施政。暴政研究的“主题不是独裁制度,而是独裁者——一个人的个人权力”,希特勒的权力与纳粹的历史高度一致、内在嵌合,但由他启动了德国纳粹化的进程,不仅在国内开启了经济军事化模式,而且建立了服务于其个人目标的高度组织化的纳粹党。并以此确立了敌我分明的内政方略以及为了自己的大德意志理想而确立了侵略性的外交政策。但是,不宜把这种暴政与个人人格混为一谈,希特勒的个人生活颇有节制。暴政是一种全面启动国家机器来实现独裁者理想的现代机制。国家施政的下行线退行到暴政的地步,已经完全突破了社会政治的底线。这也是人们在社会、政治中划分理性有所能也有所不能的界限的重要性的体现。

三、 何以下行

叙述现代国家施政的上行线是令人鼓舞的,而叙述现代国家施政的下行线则是令人悲观的。在某种意义上,一部人类政治史,现代国家真正上行的施政成就,一者确实是值得人类骄傲并值得不同政治体模仿;二者那些上行国家一旦不慎,也会陷入衰颓的窘境,使其作为人类前行的灯塔效应大大降低。但真正值得所有政体高度警惕的是,在不进则退的国家施政处境中,如何把握住国家施政上行的制度根本,并在长期的施政过程中稳定地落实下去而毫不松懈。这对处于政治规范的与非规范的争权夺利处境中的人类来讲,殊非易事。原因很简单:人类那些足以约束和控制其恶性发展的规则与制度,是经由无数惨痛的教训才得以人为建构起来的。稍有不慎,人类就会重蹈覆辙。可以说,国家施政的上行线让人知晓国家施政的愿景和目标,而国家施政的下行线则促使人们明白国家施政的拒斥性状态。因此,探明国家施政何以上行的原因固然重要,因为它可以帮助人们认识清楚保持国家活力与发展的种种条件与艰难困苦,但同时应明白,国家上行是一国公众的众所期待,而非唾手可得的国家发展成果。而深究国家施政下行的原因,则对国家兜住施政的底线,不至于让国家滑向不可挽救的悲剧境地有着决定性作用。兜底上行,是国家施政双曲线的一个促人警醒的交集点。

在国家施政的上行与下行之间,存在两个需要解释的悖反现象。一是国家的上行与下行结果,都是看似必然的偶然结果。对于任何一个国家来讲,国家施政的上行与下行,在构成事实上,都是必然的。因为一个国家是处在上行或下行线上,人们通过国家间的比较,是很容易判断的。对一个极为封闭的国家来讲,它可能对该国公众掩盖其国家施政严重下行的事实,但对国际社会而言,这种掩盖是无效的。对于国家施政上行与下行的可能走向来讲,无论是上行线上的国家、还是下行线上的国家,它都不是必然的结果。这不仅是从国家施政上下行曲线的可交集、可转变上来讲的,也是从国家施政总是在避免危机、寻求发展的不断试错方面而言的,还是就国家施政在特定时空中是否能有效聚集当下的资源而论的。可以肯定的是,史上从来不存在一个一直上行或下行的国家,国家强盛很容易让当权者与社会公众对施政的微妙性掉以轻心,结果因此断送国家的大好前程。国家衰败、暴政横行,会让权力自身缺乏必要的安全感和利益满足,因此谋变;而同时也让社会公众生无可恋,因此求新。现代国家施政总是在这种可变性中寻求国家的存在与发展的,也是在这样的处境中防止下行、寻求上行的。同理,一个国家的施政总会面对危机,处理不当就会滑向下行轨道,如果继续不当政策,就会持续下滑,从懒政堕入暴政,陷入政府解体或国家崩溃的危机状态。因此,对任何一个国家来讲,必须具备危机处理的能力,才可望谋求国家的辉煌业绩。

二是国家施政的上行与下行,也是看似线性的非线性状态。如前所述,国家的上行、下行或停滞,决定于国家基本结构是否稳定。从现代国家建构史来看,保证国家稳定运行的基本结构就是宪制结构。一个稳定地运行于宪制结构中的国家是可以持续发展至少是长时段发展的国家。从世界现代化史的视角看,英国之所以从18到20世纪上半叶稳定地影响甚至塑造世界秩序,就是因为它从13世纪以来步履坚定地行走在宪制的国家治理轨道上。美国之所以在建国不到100年的时间内迅速强大,在二战后至今称霸世界,也是因为像自己曾经的宗主国那样,建立了稳定的宪制结构。但是不是一个国家建构了宪制框架,就自然运行于这一制度框架中,一切问题都因此迎刃而解呢?显然不是。宪制确立,只是解决了国家基本结构的搭建,也还需要后续的政治行动来自觉维续;宪制的运行,因其遍及国家公权领域与社会私权领域,需要施政者与社会公众的积极互动,需要双方在社会变迁与公权演进的交叠变化过程中不断改进合作方式,这是一个极为复杂、微妙的国家建设过程。从表象上看,英国、美国几乎是线性运行于宪制平台上的上行性国家。但从实际状况看,无论是英国还是美国,上行都不是一帆风顺的。相反,英国迅速强大以后,在内政上,左派右派斗争;在外交上,则有英德、英俄、英美之争,由此国家发展道路充满曲折。而美国在200余年的历史上,不仅在建国之初就有政体上的共和主义与自由主义之争,在经济发展进路也有以农立国与以工立国之辩;而且在国家崛起为世界强国的情况下,也出现了市场主导还是政府主导的政策波动,近期也在自由主义与保守主义的争辩中艰难择定国家前路。至于目前看似处在国家施政上行线上的一些国家,如欧洲的德国、亚洲的日本与韩国,更是经历了漫长的国家曲折发展过程。可见,那些看似强盛的发达国家,呈现的乃是一条看似线性实则非线性的国家施政道路。

保持国家施政的上行实属不易,但让国家施政滑向下行线却轻而易举;支持国家施政上行的主要条件显而易见,但杜绝国家施政下行的主要方略则暧昧不明。相比而言,如何兜住国家施政下行的底,是保证国家上行的前提条件。分析国家保持上行、防止下行的条件,可以有三条线索:一条线索当然是直接有利于支持国家施政上行的条件,这如前述,不再重复。另一条线索则是直接有益于防止国家施政下行的条件,前面同样有所提及。再一条线索是国家施政上下行线的交错点上的转捩,是另一个需要重视的分析线索。因为把握住这个转捩点,是理解国家如何保其上行、防止下行的交错点。无论是国家施政处在上行或下行曲线上,既可能促进国家施政上行,同时又可能造成国家施政下行的交叠性问题,首推国家结构的问题。就此而言,国家建构的重要性甚于国家建设,这涉及为国家施政避免下行而保证上行的稳定框架搭建问题。建构这个稳定的框架,可以发挥两个作用:从正面作用来看,它可以让国家施政有一个稳定的制度空间;从负面作用来讲,它可以让国家施政保有试错的制度余地。就此而言,一个国家施政何以会处在下行线上的提问,会将国家基本结构是否健全的问题推向最前端,促使人们审慎以待。从世界现代化史来看,国家成也基本结构,败也基本结构。一国之成,在于宪制这一基本结构保证了国家施政的行之有致;一国之败,在于宪制这一结构尚未成型或根本无从落地,让国家无法规范地运行于宪治的状态中。这就是一个国家施政是否下行的决定性分野。控制国家,也就此成为现代国家治国理政、保持发展的重中之重。

循此思路,可以求解国家施政何以下行的基本原因。首先,国家施政下行的最根本原因,就是没有兜住依宪治国的底。国家的宪制体系建构以及国家施政的依宪行政,是国家施政沿循上行线,也就是国内政治稳定有序,保持一定程度的经济增长,在社会变迁中保有灵活调适的能力,让国家具有内部凝聚力和外部认同感的决定性条件。从这方面讲,发挥宪制的积极功能当然是重要的。但更为重要的是,要藉此使一个国家具有一种防止国家衰颓与溃败,即国家施政下行的容错能力。对一个国家的施政来讲,容错能力是保证其不至于堕入崩盘危局的必要条件。容错能力越强,国家施政下滑的可能性就越低;即便是处在下滑线上,也不会如前一部分所揭示的那样,不断从懒政、庸政向乱政、恶政与暴政的方向堕变。国家施政的容错能力,有三个支点:一是国家容许冲突功能的必要发挥但不能让国家崩溃;二是要坚定捍卫国家发展的基本取向但欢迎适时的变革;三是要在辨认国家敌友的同时更为注重为国家营造一个友好的国际环境。

其次,现代国家的施政基本取向应当以聚合而不是离散各种社会政治力量为目的。这就是“和为贵”的取向。这可以说是对一个经济学原则的扩展性表达。从经济领域看,现代社会运行的亚当·斯密原则即分工合作原则,是经济可以迅速发展的社会机制。在分工社会中,分工不等于分离,职业分化不等于分裂,合作是分工的必然需求。否则,就会瓦解社会和同样建立在这一原则基础上的国家。因此,分工可以有重要与次要的差异,但没有可有可无的区别和高低贵贱的分等。这进一步意味着社会分工体系中的各种工作之间的相互联系,彼此需要。在国家施政领域中,权势集团与普通公众,也只是一种分工差异,而不是高低贵贱之分,因此彼此都需要明白相互间的合作必要性与重要性。在现代国家中,社会的向上流动机会显著增加,因此,权势集团既不是世袭的,也不是固化的,而是流动的。这就更加显著地增加了政治社会的平等性。因此,国家成员间的彼此尊重和相互合作,成为施政的基本需要。所谓以和为贵的意思,在此就得到了清晰的呈现。

再次,对一个现代国家来说,施政的上下行分野的主体条件,重在公职人员的素质而非国民的素质。固然,从国家施政的长期上行的主体寄托来看,公职人员与普通民众的素质都是重要的。但在两者之间进行比较,前者的重要性高于后者的重要性。这不是基于国家施政的精英主义立场的主张,而是基于国家权力示范社会公众的社会学原理:国家的掌权者行使着有优厚资源支持的公权力,他们的身份显赫,具有很强的曝光率,可以利用公共资源实现某种个人雄心,这不是仅有政治平权的国家普通成员所可以期望的事情。因此,对他们提出较高甚至是很高的素质要求以及公共理性和公共责任要求,就具有天然的合理性。这就需要在国家施政、尤其是施政不当时,不能轻易责备社会公众的素质不高。在某种意义上,社会公众的素质是模仿权势集团而表现出来的情形。即便社会领域中公众自身素质确实有提高的余地,在论及国家施政成败的时候,也不能将之归咎于公众素质不高所致。原因很简单,社会公众一般情况下并不掌握决定国家施政状况的资源。这正是像阿西莫格鲁和罗宾逊在比较国家成败时指出的,国家失败基本上是因为精英集团合谋求利,因此形成了一种榨取式的发展模式所注定的结果。“广纳型的经济制度,容许并鼓励绝大多数人民参与经济活动,发展才能和技术,让个人做他们想要的选择。要成为广纳的经济制度必须具备安全的私有财产、公正的法律制度,并且提供公共服务让所有人可以在公平的规则下交易和缔结合约;经济制度也必须允许新企业跨入,并让人们自由选择职业”。而榨取型的经济制度正好与此相反。与广纳型经济制度相一致的政治制度,不同于少数、甚至是极少数人或人群控制国家权力、发布法律条规,它“在社会中广泛分配权力,并使权力受到节制,……在这种制度下,政治权力并非只授予单一个人或狭窄的群体,而是取决于一个涵盖广泛的联盟或多个群体”。在以和为贵的国家施政宗旨中,国家只能采取精英与社会公众共谋、共享的包容式发展模式,才有望将国家引向一个向上发展的方向。就此而言,一个国家的施政是上行还是下行,与其说决定于社会公众的素质高低,不如说决定于公职人员的素质优劣。

四、 治国如骑虎

现代国家一开始就被设定为利维坦式猛兽。由于它被赋予了至高无上的主权,具有支配臣民的巨大能力,因此,国家成员只有两种可选的命运:要么不屈服国家的压力,起而驯服国家,从而让国家皈依伏法,为人民利益服务;要么臣服于国家,将人民的生命、财产与自由交由国家管控,任由国家权力按其意志作为。前者将国家与人民的关系导向规范化的一端,这就是一个从霍布斯的强大国家向洛克的规范化国家演进的状态。后者将国家与人民的关系引向非规范的一端,国家统治者以教化民众为基本任务,以人民对国家的臣服为目的。如前所述,前者将国家施政推向向上的轨道,后者则将国家引到下行的路上。原因很简单,前者规范国家权力意志,杜绝了国家权力的唯意志主义泛滥,从而让国家有序地运转于法治的轨道上,故向上运行是理性可期的;而后者放纵国家权力,并鼓励国家权力朝唯意志主义的方向发展,终致国家权力不可制约地随意作为,国家朝向下行方向恶性颓变,也是意料之中的事情。可见,一个国家如果试图得到良好治理,便需要全力以赴驯服国家,才能杜绝国家施政的下行危险。如此,便能理解治国如骑虎的说法。

即便人们以治国如骑虎的警惕心态来对待国家权力,也需要明白驯服国家并不是一蹴而就的事情。因为人们对国家权力稍有松懈,它即刻就会嚣张放肆起来。这样的政治存在,不仅需要人们随时随地高度警觉,还需要采取真正有效的制约国家权力的措施。但是,这不是容易做到的事情:从人类政治史演进的视角看,千百年来人类一直处在既痛恨同家权力又对之无可奈何的状态。直到17世纪后期,英国人才在人类政治史上第一次系统地驯服了国家权力。由此可见驯服国家之艰难:从国家施政的起伏过程来看,即便是曾经被有效驯服了的国家权力,也会因人们的松懈而再次失控,吞噬赋权于它的人民权利。国家真是一头随时可能侵害人民权利的怪兽、巨兽。但从古至今人们设想的无政府、反权力进路,并未降临过人间。人们不得不在勉力应对国家权力的积极与消极作用的前提条件下,被迫接受国家权力是一个“必要的恶”(a necessary evil)的理念。这真是一个人类难以理解的政治之谜:既需要国家权力,但权力总是无法按照预期发挥作用;厌恶权力,但又必须驯服权力而别无选择。

理解这一状态,可以骑虎难下的古典来进入。史载,东晋成帝时,大臣温峤组织了一支联军去讨伐叛乱之徒。在战争初期,联军节节失利,粮食几乎用光。恰当此时,主帅陶侃怨气横生,他对温峤抱怨,征战动员的时候,据称一切都已安排妥当,如今交战不久,军粮就供应不上,看来只有撤军一途。面对陶侃的不满,温峤对他讲,“自古成监,师克在和。光武之济昆阳,曹公之拔官渡,以寡敌众,杖义故也。峻、约小竖,为海内所患,今日之举,决在一战。峻勇而无谋,藉骄胜之势,自谓无前,今挑之战,可一鼓而擒也。奈何舍垂立之功,设进退之计!且天子幽逼,社稷危殆,四海臣子,肝脑涂地,峤等与公并受国恩,是致命之日。事若克济,则臣主同祚;如其不捷,身虽灰灭,不足以谢责于先帝。今之事势,义无旋踵,骑猛兽,安可中下哉!公若违众独反,人心必沮。沮众败事,义旗将回指于公矣”。这段话有三个值得注意的意涵:一是在战争中需要将帅兵士齐心协力,只要仗义而战,骄兵必败、哀兵必胜。二是在战争胜败之际要做出准确判断,不能功败垂成,否则国家首脑会被囚禁,江山社稷陷入危局,天下臣民生命受到威胁。在承受国命之际,需要君臣同心协力、勇敢作为,胜败皆有荣耀。三是在战争胜败没有结局的情况下,从道义上讲是不能退缩的。这就像骑在猛兽身上一样,不达驯兽的目的,中途怎么可能安全地从猛兽身上下来?若想半途下来,猛兽则会反噬自己。这既是对骑虎难下的原意凸显,也是对治国如骑虎的有益启迪。

以霍布斯对现代国家的利维坦定性,可知现代国家确实是一头难以驯服的怪兽、巨兽。这不仅是因为它具有像人一样的精巧结构,而且是因为作为“人造的人”,它具有自我复制和自我扩张的本性,自具让人臣服的强大力量。面对利维坦,人们不去驯服它,它就要吞噬人。它们之间的关系就是这样简单的一个对置性关系。就利维坦所呈现的本性而言,它需要绝对的尊崇。对此,霍布斯明确指出,一个以力取得或以契约获得巨大权力的国家,乃是每一个人“承认这个人或这个集体,并放弃我管理自己的权利,把它授予这人或这个集体,但条件是你也把自己的权利拿出来授予他,并以同样的方式承认他的一切行为。这一点办到之后,象这样统一在一个人格之中的一群人就称为国家,在拉丁文中称为城邦。这就是伟大的利维坦(Leviathan)的诞生,一一用更尊敬的方式来说,这就是活的上帝的诞生;我们在永生不朽的上帝之下所获得的和平和安全保障就是从它那里得来的。因为根据国家中每一个人授权,他就能运用托付给他的权力与力量,通过其威慑组织大家的意志,对内谋求和平,对外互相帮助抗御外敌。国家的本质就存在于他身上。用一个定义来说,这就是一大群人相互订立信约、每人都对它的行为授权,以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”,“承当这一人格的人就称为主权者,并被说成是具有主权,其余的每一个人都是它的臣民”。在现代建国的霍布斯时刻,国家是一个足够强大的政治实体,强大到它足以为了自身的存续,让一切成员臣服于它。如果将现代国家暂时停顿在霍布斯时刻,那么,驯服国家并使其心甘情愿地为成员服务,便是无从与无法设想的事情:无从设想,是因为这个问题根本无从浮现,在主权者被授权以后,他就获得了以他自己的方式管治臣民的权力,哪还有主权者服务于臣民的可能?无法设想,是因为国家之所以无法心甘情愿为臣民服务,是因为臣民把权力交付给国家或主权者后,臣民服从国家意志便是合乎逻辑的事,而不存在国家为臣民服务的义务,一旦要求国家为臣民服务,那就是要求国家臣服于臣民意志,这就将国家与臣民的关系倒置了。

霍布斯的“国家”显然是一个不成熟的现代国家。说它是现代国家,是因为它建立在个人主义与契约主义的基础上,这对古代国家来说是不可想象的事情;说它是不成熟的现代国家,是因为依约建立起来的国家权力体系,并不承担服从国民意志或立法机构的义务,并且有着绝对自主的权力意志与行为方式。一个规范的现代国家,只能是洛克式的国家:国家权力不像霍布斯设定的那样是目的性的,而只能是为臣民服务的工具性存在。“我认为政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利;而这一切都只是为了公众福利”。但从霍布斯式的目的性国家及其施政模式,转变到洛克式的工具性国家及其施政模式,并不是一个国家的自动转变结果。相反,实现这种转变,乃是一个艰难的驯服国家的过程,也就是一个克尽举国之力以求规范国家、寻求繁荣昌盛与社会良序化运行的艰难过程。这是一个现代国家艰难上行的过程,是国家结构性、良性化蜕变的过程。所谓结构化蜕变,是指国家不能以垄断一切权力的方式存在,让它有足够强大的力量来对付社会成员。国家权力必须进行分割制衡——在洛克那里,是立法、行政与外交的分立;在孟德斯鸠那里,是立法、行政与司法的分立。这就是以权力制约权力的现代国家规范化安排。在国家已经受制于成员的生命、财产与自由的权利限制的情况下,进而在社会公众自身组织起来且以社会限制国家权力的机制中,国家权力受到严格限制与规范,不存在广泛的任意作为空间,而只能戴着镣铐跳舞,即以有限的国家权力服务于公众的利益。所谓良性化的转变,就是长期朝恶性对待臣民方向发展的国家权力,因为周密的权力限制或规范机制,逐渐成为社会成员服务的善性权力。但这样的转变绝不是唾手可得的。因为若无举国成员、包括掌管或准备掌管国家权力的成员们坚持不懈地促使国家朝向规范权力方向转变的韧性努力,国家是不可能自主、自动地依规行事的。如果人们对国家权力的规范尝试稍有懈怠,国家权力就会如脱缰野马,挣脱控制,疾速朝向非规范的方向倒退。这正是国家施政的上行曲线远比国家施政的下行曲线更容易掉头而行的原因之所在。这不正是人类政治生活的一种骑虎难下的政治处境吗?

国家施政的上行线之所以轻易地就扭头直下,并且恶化式的运行于国家施政的下行线上,显现为一条从懒政始、到暴政终的可怕颓变曲线,原因就在于,骑在虎上的政治社会人群,一者很难坚韧地行进在促使国家上行的制度建构与维系的政治事业进路上,人们习惯上会认为,在现代民主政体的框架搭建起来以后,有一部宪法约束或规范国家权力,就一劳永逸地解决了控制权力的难题。殊不知对国家权力的控制,需要扼制的两个端点都不是轻而易举就可以竟功的事情:从上行端口看,扼住国家权力咽喉促其上进,稍有不当就会令其窒息或缺乏生机,这就需要以高超的政治智慧与持续的政治试错,以保持国家权力服从规范的同时具有活力。这是一个持续性的活动过程,相伴现代国家权力运行的始终,极需要人类的政治耐心与行为韧性以保持国家施政的上行。而这恰恰是人类政治生活中所稀缺的东西。从下行端口看,一方面,需要扼制国家权力命脉阻止其恶性发展;另一方面,人类普遍的慵性很难遏制看起来没有紧急风险的懒政和庸政。因此,在政治惯性的持久作用下,人们也就会习惯国家施政的懒政与庸政,岂不知这种施政习性遭遇重大事件或结构转变的挑战时,会转变为更加恶性的下行施政方式。可见,人类一旦骑上国家这只猛虎,就只能指望有了超国家之后才能跃下虎背,否则必须一直努力驯虎。二者权势集群与普通公众都很难不受欲望与诱惑的引导,陷入放纵的生活,因此会对国家施政这类似乎远离自己日常生活的大事漠不关心。于是,纵容国家易,管控国家难:国家施政很容易掉入治理失能的陷阱——像古罗马那样,统治者迎合公众纸醉金迷的生活欲求,以斗兽场这样的空间建构与娱乐形式,让民众纵情声色、消磨斗志、娱乐至死,结果国家也就只能以苟延残喘的方式勉强地存活。苏联在勃列日涅夫时期以大家对国家大事不闻不问,且以不断的无功授勋瓦解权力意志,以低端福利消解公众不满,结果导致苏联的施政陷入日益失能的境地。三者,很难在国家施政上行线上认清维持国家发展的必要性与重要性,却容易堕入鼓励国家权力大胆动作来为公众谋取福利的权力崇拜陷阱。对一个现代国家来讲,民众并未从根本、全局上改变其基本品性,他们仍然划分为极少数的杜鹃啼血者、一小撮的极端谋利者和“沉默的大多数”。因此,国家施政这类公共事务,并不是激发社会公众共同关心的事情。少数人关于国家施政这类公共事务的想法与做法,很难获得公众反响。他们期待的是国家恩赐给他们不劳而获的果实,认为公共事务自有人替大众操心。结果就是国家趁机操弄权力,自我放纵。一旦三股力量形成合力,国家施政就很难避免下行线而朝恶化的方向持续下坠。

一个规范化的现代国家,具有一种激发人的斗志、积极向上的驱动力。在民众面对自己与社会关系的时候,只要社会的良序不被颠覆,它就会朝向善性主导的方向发展,社会也就会处在积极向上的氛围之中,并且它也就自然会需求和激励一个规范化的国家运行状态。在民众转而面对自己与国家关系的时候,只要民众不像古代国家中人那样惯性地被动屈从于国家权力,那么国家的施政就会出现理性驯服国家权力的意欲。如果民众身处国家施政上行时期,却不愿意持续努力,以保持国家发展的良好势头,那么,国家施政的急转直下就在意料之中;如果国家施政处在下行的起始点上,民众则缺乏对公共事务的关切,听之任之,不愿意竭力阻止下行趋势,那么国家施政逐渐、甚至是非常迅速地就会沿循懒政、庸政、乱政、恶政、暴政的路径趋于恶化。就民众必须面对国家这个“必要的恶”,无从摆脱政治社会的生活方式来讲,民众也必须清楚地认识到,面对国家的骑虎、驯虎和杀虎三种可能性,是需要审慎以待的重大公共事务。骑虎的唯一出路就是驯虎。因为屈从虎威,就会被虎吃食;反过来杀虎,则意味着让国家陷入丛林状态,即霍布斯所说的“每一个人对每个人的战争”。现代国家之所以需要立约建国,就是因为要避免每一个人对每一个人的战争状态,避免依约建立的政治社会重回丛林状态。因而民众面对国家施政的唯一选择是什么呢?是使国家持续上行、规避下行。而保证国家施政的持续上行,乃是现代公民逃不掉的宿命,民众必须驯服这头猛兽。这是一个无以撼动的结论。

本文原载于《四川大学学报(哲学社会科学版)》(2023年第6期),注释及参考文献从略。

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