莫纪宏:在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”

选择字号:   本文共阅读 211 次 更新时间:2021-12-03 22:28:11

进入专题: 全过程人民民主   民主治理机制   国家治理   社会治理  

莫纪宏  

  

   内容提要:“全过程人民民主”深刻反映了中国特色社会主义民主政治的特征,全面和系统地揭示了“人民民主”作为国家治理和社会治理重要治理机制的治理特点。基于民主作为“多数人统治”的传统民主价值,“全过程人民民主”强调了民主治理主体的普遍性和广泛性,但同时也具有民主价值本身所带有的天然的价值缺陷。为此,必须要将民主与法治、人权等价值有机结合起来,才能构建起科学的基于人民民主价值而形成的治理秩序。“全过程人民民主”中的“全过程”,真正解决了西方资本主义民主体制下过于强调选举的民主性所造成的国家权力运行的诸多环节人民“不在场”的情形,通过人民的广泛参与和有效监督,来保证基于根本政治制度——人民代表大会制度所形成的国家权力运行机制始终处于人民民主治理的框架中,从而有效地实现宪法所规定的“中华人民共和国一切权力属于人民”的人民主权和人民民主原则。而要在实践中提高“全过程人民民主”的治理效能,则必须将“全过程人民民主”治理机制纳入法治轨道,运用法治思维和法治方式来科学和有效地解决在实践“全过程人民民主”中所遇到的各种理论和实践问题。

   关键词:全过程人民民主  民主治理机制  国家治理  社会治理  民主法律化

  

   引言

   习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话(以下简称“七一”重要讲话)中强调指出,要“践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主”。显而易见,习近平总书记“七一”重要讲话把发展“全过程人民民主”视为当前和今后一段时间中国特色社会主义民主政治建设的一项重要任务。根据党的十一届三中全会提出的要使“民主制度化、法律化”的政治主张,党的十六大报告指出,“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。因此,在发展“全过程人民民主”的过程中,首要任务就是要在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”。“全过程人民民主”思想最早来源于“全过程民主”这一政治理念。“全过程民主”理念是习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察社区治理和服务情况时首次提出的,主要的政策要求是提倡在基层治理的不同环节都要贯彻民主的要求,要以人民为中心,通过加大基层治理过程中公民参与的力度,保证人民当家作主的民主权利。2021年10月13日—14日举行的中央人大工作会议上,习近平总书记在重要讲话中首次全面和系统地阐述了“全过程人民民主”的价值内涵、制度要求和具体工作措施。他指出,我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。我们要继续推进全过程人民民主建设,把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来,具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来,具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。习近平总书记关于全过程民主和发展全过程人民民主的重要论述,是对社会主义民主政治理论的重大创新,具有重要理论价值和实践意义。本文将从法律关系的逻辑构成理论出发,对承载全过程人民民主价值的法律关系的逻辑特征作全面和深入的剖析,从而从民主制度化、法律化的角度来深刻地认识全过程人民民主的主体特征、理论价值、制度表征以及实践意义,为正确地理解全过程人民民主与依法治国的关系以及在法治轨道上科学构建全过程人民民主理论和完善人民代表大会制度提供一种学术上的独特的思考路径。

   一、民主机制的治理特征

   毋庸置疑,民主是一种治理理念,并且基于这种理念在实践中形成一种相对稳定的民主治理机制。习近平总书记在中央人大工作会议上明确指出,民主是全人类的共同价值;民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民需要解决的问题的。“全过程人民民主”从词源上来分析其语义,中心词最终落在“民主”上,“全过程”和“人民”都是用来表述民主的性状的。从逻辑上来看,“全过程人民民主”属于民主价值的一种表现形态,要从理论上清晰地描述“全过程人民民主”的民主价值特征,关键是对作为中心词的“民主”理念以及基于民主理念而形成的治理机制的逻辑特征作较为科学和全面的归纳和分析。

   (一)人民民主是民主治理主体的主体性历史发展的必然产物

   民主一词来自于古希腊语“demokratia”。“demokratia”一词由“demos”和“kratos”两部分构成,“demos”相当于英语的“citizen”,意即“地区”“公民”,“kratos”相当于英语的“power”,含义是“权力”“强力”,因此,古希腊语中的“demokratia”最初的含义言指“多数人统治”或“人民的统治”,是古希腊城邦国家雅典形成的一种治理方式,解决的问题就是公共意志如何有效形成并发挥治理作用。在古希腊城邦国家雅典存在过的“民主”治理形式的主体只是人群中的特定人,即雅典城邦国家的所有公民,非公民身份的外邦人、奴隶及妇女等则不能成为“民主”治理行为的主体。这种参与民主治理的主体的局限性约束了民主治理主体的主体性发展,必然也就决定了民主作为一种治理方式发挥自身功能的有限性。

   “民主”治理机制的主体从特定人群向不特定人群的拓展肇始于资产阶级革命时期的自然法思想。卢梭等资产阶级启蒙思想家从反对封建等级特权的合理性出发,运用自然法假说,提出了世俗社会意义上的“人民主权”学说,首次将“民主”主体扩展到“人民”的范围。1789年法国的人权宣言甚至将人权主体扩展到了具有自然人特征的一般意义上的“人”(L’homme)。法国人权宣言的全称为《人权和公民权宣言》(La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789),通过扩大人权主体的范围来论证人民主权学说中的人民的广泛性和正当性。美国在1787年制定的人类历史上第一部成文宪法的序言中也强调“我们人民”的宣告,可以说,美国宪法序言中的“人民”二字真正具有了现代民主治理主体意义上的人民的内涵。

   真正在政治理论上对人民民主中“人民”的内涵给出比较清晰的群体界定的是1918年列宁起草并成为第一个社会主义性质宪法性文件的《被剥削劳动人民权利宣言》。该宣言首次将“人民”与“劳动”的基本价值特性结合起来,从否定私有制的合法性入手,把苏维埃政权的合法性基础建立在工人、农民等劳动群众这一广泛的社会群体基础之上。 中国共产党早在新民主主义革命时期,就坚持“人民民主”原则,比较清晰地划定了“人民民主”中的“人民”的群体范围。新中国成立之初,中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)规定的是“人民的权利”。《共同纲领》第一章“总纲”第4条到第8条所规定的“人民权利”和“国民义务”,充分体现了《共同纲领》内在的“意识形态”特征。其中第4条规定:“中华人民共和国人民有选举权和被选举权。”第5条规定:“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由。”在规定“人民的权利”的同时,《共同纲领》第8条规定:“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”对于上述规定的意义,周恩来在1949年9月22日所作的《人民政协共同纲领草案的特点》中作了非常详细的解释。周恩来指出:“总纲中关于人民对国家的权利与义务有很明显的规定。有一个定义须要说明,就是‘人民’与‘国民’是有分别的。‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级,以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后,使他们改造成为新人。在改变以前,他们不属于人民范围,但仍然是中国的一个国民,暂时不给他们享受人民的权利,却需要使他们遵守国民的义务。”1954年宪法第1条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”上述规定以宪法规范的形式肯定了“人民民主”的宪法地位,并将中华人民共和国国体的性质确定为“人民民主国家”。1975年宪法和1978年宪法将我国国体的性质界定为“无产阶级专政的国家”,1982年现行宪法表述为“人民民主专政的国家”。不论是“人民民主国家”,还是“无产阶级专政国家”,亦或是“人民民主专政的国家”,我国历部宪法对我国社会主义民主的主体特征的描述始终没有脱离“人民”的主体特性,只不过在不同历史时期,作为“人民民主”主体的“人民”范围略有不同。

   党的十八大以来,“人民”的主体特性得到了进一步丰富,成为中国特色社会主义民主的重要参与者、实施者和推动者。“人民”也逐渐走进国家政治生活的“中心”。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定,全面依法治国的一项基本原则就是坚持人民主体地位,要求必须保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。2020年11月16日,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调指出,当前和今后一段时间全面依法治国工作必须坚守的“十一个坚持”中的最重要的一项坚持就是“坚持以人民为中心”。习近平总书记指出:“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。”在习近平总书记“七一”重要讲话中,“人民”的主体价值更是得到了充分阐述。习近平总书记指出:“江山就是人民、人民就是江山,打江山、守江山,守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。中国共产党始终代表最广大人民根本利益,与人民休戚与共、生死相依,没有任何自己特殊的利益,从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”在中央人大工作会议上,习近平总书记强调指出,一个国家是不是民主,应该由这个国家的人民来评判,而不应该由外部少数人指手画脚来评判。从习近平总书记上述重要论断可知,“人民”作为中国特色社会主义民主政治的重要主体,是中国特色社会主义民主的重要参与者、实施者和推动者。人民作为人民民主的主体使得中国特色社会主义民主区别于任何一种形态的民主形式。

   (二)“全过程”体现了民主理念在治理功能上的价值特征

“全过程人民民主”是表述“民主”特别是“人民民主”的民主价值特征的,这里的“全过程”是限定“人民民主”发挥自身民主功能范围的“逻辑前提”与“制度条件”。“全过程”在逻辑上是一种全称性逻辑判断,对于“人民民主”存在形式和发挥作用特征的描述是“全过程”的样态。这里的“全过程”包括了特定空间内某个特定时间段内的所有人类活动,具有认识论意义上的“极限”思维的特征。习近平总书记在中央人大工作会议上用了三个“全”来阐述“全过程人民民主”中的“全过程”的价值要求,即全链条、全方位、全覆盖的民主。“全过程”从时间特性上来看可以简单地分类为起始阶段、中间过程以及终点的“全链条”特性。从空间特性来看,“全过程”可以基于“全方位、全覆盖”的特性作不同角度的分类,可以把公共意志形成、确定、执行作为一个全过程存在的空间领域,也可以把公共利益界定、保护和实现作为一个全过程存在的逻辑领域,还可以在更加微观的层次来描述全过程的形态特征,例如从公共意志和利益法律化的过程可以把全过程设定为立法、执法、司法和法律监督这几个阶段。(点击此处阅读下一页)

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