摘要：民意是国家治理的逻辑起点，也是国家治理的重要结果。社会通过民意来影响国家活动，国家也运用各种治理技术来响应和塑造民意。具体的民意是由观念、偏好或诉求等信息构成的，民意治理则是国家与社会持续互动的信息过程。根据信息单元及其规模的差异性，民意治理形成了两种差异化的信息叙事。“化整为零”的治理叙事以个体意见为中心，将人民的意见具体化为个人的诉求和意见，形成了弥散化诉求分布、自叙式个体表达、无差别全域采集、初始化直接传递和点触性被动回应等过程；“化零为整”的治理叙事以公共意见为中心，将零散的诉求转化为整合后的代表性意见，形成了集中化信号聚焦、代理式中介表达、专门性定向采集、标准化间接转译和系统性升维回应等过程。两种民意治理各有其适用场景，二者的共存互动通过治理范围的动态调适、治理负荷的精准分流、治理资源的梯度耦合和治理精度的双向强化，丰富了民意治理的实现机制，也增进了治理系统的效能和韧性，对理解国家治理现代化的内生机理具有重要意义。

韩志明，上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院教授、博士生导师；

陈洲，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生。

信息是国家治理的基础性要素，也是建构和落实国家能力的重要媒介与载体。关于国家信息能力的观点指出，对于现代国家而言，能否有效充分地收集、存储、检索和处理信息，据此形成与治理需求相匹配的强大信息能力，决定着政权的稳定程度，也影响着治理的整体韧性和长期效能。国家也一直通过不同的方式努力搜寻信息，通过挖掘各种社会活动中的信息资源，增强社会要素的清晰化程度，提升社会的可治理性。作为基础性的治理信息，各种各样的民意传递着公众的诉求和意愿，反映了人们对公共生活的特定期待，也构成了国家与社会互动的重要介质。不同的民意有不同的意见量，也对应不同的个体数量及其规模。如何根据问题性质和意见单位的大小，建立相应的民意回应机制，发展出适配的操作化技术，构成了国家治理的重要议题。

党的二十大报告指出，完善社会治理体系，必须“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。在当代国家治理中，党和政府贯彻和落实群众路线要求，建构和拓展民意生产的平台或渠道，一方面健全人大代表意见建议、政协委员社情民意等制度，另一方面发展政务热线、领导留言板、人民意见征集等实践，极大丰富了民意治理的框架及其过程。相应地，民意成为理解国家治理的重要窗口，有研究者从宏观或者结构性视角出发，分析了民意实践的思想渊源、理念设计和法治化等问题；还有研究者引入制度主义或技术治理等视角，对民意技术的变迁逻辑、权力特征、运作机制和治理功能等展开讨论，产生了很多有益的理论成果。然而，既有研究较少直接关注民意活动内在的信息特征，也对民意治理的过程及其技术适配性讨论不多，特别是对不同的民意活动逻辑缺少深度归纳和解析。

在很大程度上，政治系统就是巨大的信息系统，包含了信息主体、内容、渠道、对象和效果等要素，其中所有的活动都依赖于信息的沟通与互动。实际的民意并非自然存在的，而是通过特定治理框架选择性吸纳和呈现出来的，从而形成了不同的民意生产叙事。民意治理的机制和思路及其信息属性，不仅决定了民意的可见性边界，还规定了民意治理的基本逻辑，更关系到治理技术的选择和应用。为此，本研究从信息视角出发，结合具体的民意活动及其治理实践，考察国家治理中的民意生产叙事及其信息逻辑，分析国家在面对不同规模的意见单位时，如何形成差异化的治理机制及其适配技术，揭示国家信息能力在民意治理场域中的实现方式和展开过程，进而阐释治理韧性建构的信息逻辑及其运行机理。

国家治理中的民意及其治理机制

信息是社会的基本要素，也是国家建构和运行的重要媒介。福柯指出，权力的行使就是对稀缺性治理知识的掌握和运用，国家作为服务于权力的政治实体，就是一组物质因素和技术，将人与社会变成可理解与可治理的对象。换句话说，国家的运作就是不断生产与运用信息的过程，而围绕信息的互动构成了国家治理的基本动作。国家治理是以人民为中心的互动过程，民意活动构成了国家信息治理的重要内容。特别是，不仅社会主体试图通过意见表达等方式来影响国家活动，推动社会问题的解决，而且国家也运用不同的治理技术应对、响应和塑造民意，以影响社会主体及其活动。这些都构成了考察国家治理过程的重要切口。

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民意及其治理的信息面相

民意是国家治理的晴雨表和风向标。早在传统农业社会，国家已经发展出一系列有关民意的制度安排，比如中国就有匦函、登闻鼓和邀车驾等，允许民众围绕特定问题叩阍上诉，向政府官员乃至最高统治者表达意见、反映诉求。进入近现代以来，民意活动更加活跃，成为民主政治的重要内容。在很多思想家眼中，民意和民主是相伴而生的。比如马克思指出，“国家制度如果不再真正表现人民的意志，那它就变成有名无实的东西了”，强调了通过制度实现民意的重要性。达尔则强调，“民主国家的一个重要特征，就是政府不断地对公民的选择做出响应，公民在政治上被一视同仁”，而“公民的选择”往往就蕴含在民意当中。李普曼也认为，政治“无可避免地要被人们探究、评说和揣测”，公共事务也必然受到民意的关注和左右。

简单地说，民意就是人民的意见和愿望，对应于有关民众态度、观点、意愿和诉求的信息，小则影响着社会稳定，大则关系着政权存亡。根据既有研究，民意通常具有以下特征：一是非官方性，亨尼西指出，民意是特定人群针对相对重要的事务所表达出来的各种看法的总和，是各种社会观点和意见的集合，通常来自非官方机构或民间社会；二是外源刺激性，奥尔波特认为，民意是（一定数量的）个体在特定事件或情况的刺激下，就某个普遍性的问题表达出来的态度和意见，不仅内容丰富，而且形式多样，包括口头语言和肢体动作等；三是公共指向性，民意代表着特定群体的意愿和要求，是国家实行的大政方针和政策在一定社会成员中的悉知、理解、影响的反映，影响着公共决策变迁及其趋势。

经典的信息论认为，信息是消除不确定性的量，或者说是熵的减少。民意本质上就是特定类型的信息，能够减少社会画像的模糊性，增加治理活动的准确性。具体来看：首先，民意来自公众的观察或者体验，源于对社会事务或社会活动的感知和认识，包含着国家很难看见的个别情况，是社会状况及其问题的映射镜像；其次，作为一种“分散知识”或者民间知识，民意往往不同于标准化的官僚知识，它承载着大量个人对于公共事务的体悟、经验和思考，是个体知识的组成部分；最后，具体的民意既来自人们的认知和观念，也承载着变幻莫测的情感和情绪，还包含了各种各样的偏差或对立，生动反映出社会及其公众活动的动态变化，呈现出人们对公共事务的认知和态度，为推进和实施国家治理提供了“全息底图”。

与物质和能量不同，信息还是一种感受性关系，体现了不同主体之间的互动及其状况。具体的民意不是凭空产生的，而是在社会互动中衍生出来的，通常需要经过加工和处理后，才能转化为政策变量或治理要素。在这个过程中，各种主体以不同的方式参与意见表达过程，又相互交流碰撞形成新的观念和诉求。一方面，社会公众是民意的来源，自发或自觉地表达和交换意见，通过不同渠道陈述观点或意见，也动员相关群体参与利益表达，以期引起决策者的关注和重视；另一方面，国家是处理和回应民意的主体，基于部门的职责权限或纵向的层级压力等，分析和研判民意中的意愿或诉求，同时以话语、行动或制度等不同形式，响应和塑造民意。

民意治理是由若干前后相继的动作构成的，不同主体围绕信息的汲取、加工和利用等，形成了持续的互动过程，具体包括民意表达、采集、处理和回应等环节。其中，民意表达是社会主体通过各自的渠道和方式，呈现和表达个人的意愿和诉求，其构成了民意活动的起点；民意采集是国家主动或被动地接收民意信息，不断地将民意信息纳入国家视野、治理体系或政策议程；民意处理则是国家对民意的加工过程，包括识别、过滤、分流以及解读等动作，是对民意信号的提取、转化和利用；民意回应则是民意信息触动治理机制，国家及其代理人作出反馈和响应的动作。这个过程将各种治理要素串联起来，通过民意驱动、组织和牵引治理活动，同时也不断改变民意的内涵和形式，推动了民意的表达和回应。

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基于两种单位的民意治理叙事

国家治理是国家研判、安排和处置各类公共事务的过程，在此过程中需要识别、处理和回应民意，围绕民意及其变化开展民意治理活动，包括体察群众疾苦、倾听群众呼声、承接群众诉求以及汇聚群众智慧等内容。在不同的划分标准下，民意呈现出多元形态：从显示特征看，民意包括潜默民意和外显民意；从内容稳定性看，民意分为动态民意和静态民意；从表达方式看，民意涵盖直接民意和间接民意等等。特别是，卢梭在《社会契约论》中提出，民意可分为众意（the will of all）和公意（the general will），前者着眼于私人的利益，是个别意志的简单加总；后者则着眼于公共的利益，是指除了个别意志中正负抵消部分外的部分。

信息粒度是信息的颗粒粗细，反映信息的抽象层次和细化程度。卢梭提出的众意和公意，本质上是颗粒度分化的两种民意形态，内含着两种不同的民意活动指向。在“众意”的意义上，民意由高颗粒度的信息构成，是汇总个体意见得到的，来自社会公众最直接的体验和诉求，比如各种投诉和申诉等。因此要获得民意，直接方式是将民意分解还原为具体的个体意见，直接面向个体采集信息，最大程度地触及原始民意及其细节，保留其原汁原味的全息特征。而在“公意”的意义上，民意由低颗粒度的信息构成，是个体意见中的公共部分，源自组织化和聚合性的公共意见，往往指涉范围更大，涉及系统性和一般性的宏观议题，包括群体倡议、公共舆论、集体诉求等等，需要展开多方互动和协同，系统调动多种资源来进行回应和处置。因此要获得民意，需要经过民意机构或者民意代表加工，获得公共属性含量更高的代表性观点，从而更好地反映社会意见。

不同的民意有不同的意见量，对应于公共事务的不同治理层级，影响着治理资源的调配方式。现代社会生活节奏不断加快，社会互动更加频繁，利益关系趋向分化，民意诉求的内容更加丰富，民意活动的展开方式也更为多元。依据民意生产单位的差异，各种治理技术以不同的方式和策略处理民意信息，由此形成了两种差异化的民意治理框架。一方面是“化整为零”的民意治理框架。国家建立直接面向社会个体的直达诉求渠道，比如信访、政务热线、政务微博、政府留言板以及人民意见征集等，通过对个体化诉求开展分布式归集，构筑广泛覆盖、多点联动的感知网络。这套机制以个体为基础单元捕捉民意，将抽象的整体民意拆解、具象化为分散的意见与诉求，不可再细分的独立个体成为民意生成源头，治理体系以个体诉求为抓手，完成民意的采集、甄别、接收与回应。

另一方面是“化零为整”的民意治理框架。许多民意不是以个体表达的方式出场的，也不是经由分散的个体意见进入决策视野，而是通过制度化的代表机制，完成民意信息的挖掘、提炼与归集，将碎片化诉求有序吸纳至国家治理体系。在这种框架下，国家依托组织化的渠道实现民意聚合，比如发挥两会及其代表委员、党代会及其代表等的信息功能，借助人大代表联系群众平台、政协社情民意直报通道、党代会提案办理等，建立民意表达的中间节点或中枢系统，对分散、零碎乃至相互分歧的个人意见或诉求完成压缩、过滤、提取以及转译，经由信号编码、归纳提炼与统筹融合，最终形成覆盖面更广、代表性更强、具备普遍共识的综合民意判断。

这两种框架构成了民意治理的基本叙事，在实践中既相互区别，又相互补充。从运行逻辑来看，“化整为零”是离散型的民意治理叙事，以精准识别个人诉求为导向，依托点对点的方式直接建构扁平化的响应体系，信息传递链条比较短；而“化零为整”属于整合型的民意治理叙事，以系统性把握公共议题为目标，借助间接的组织化渠道识别社会诉求，实现碎片化意见的集中归集。而从治理功能看，二者又相互转化，比如12345热线既能处理个体投诉，也可以通过大数据分析捕捉群体性诉求；人大代表建议虽聚焦公共议题，其形成过程仍需整合碎片化民意。两种叙事共同构成了民意活动的完整体系，增强了国家治理系统的有效性和适应性。

以个体意见为中心的民意治理

人是社会活动的基本单元，也是民意信号的生产者、承载者和传播者。在“化整为零”的治理叙事下，民意是由个体单位表达出来的，国家也以个体意见为中心展开治理活动。在现代社会，信息技术的应用推动了个体意见的表达，也促进了国家与民众的直接互动。2021年，国务院办公厅印发《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，其中就指出要“进一步畅通政府与企业和群众互动渠道”，“确保企业和群众反映的问题和合理诉求及时得到处置和办理”。通过12345等政务服务热线，个体意见源源不断地涌现出来，穿透国家治理体系的层级或部门壁垒，实现国家与个人点对点的联结，形成了以个体意见为中心的民意治理过程。

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弥散化诉求分布

个体是社会活动的核心主体，也是社会关系的最小构成单元。不同个体拥有差异化的行为偏好、认知观点和利益诉求，持续开展信息生产、传递和应用行为，是民意生产的基本单元。由于个体的经历不同，其关注的事务或现象也有差异，价值立场、知识结构和专业能力存在区别，分析事实和表达诉求的能力也不一样。即使面对同样的社会事实，个体也会产生不同的心理映射，根据个人的体验、价值和认知，采集、裁剪和刻画社会事实，形成差异化或特殊性的个体意见。正如个体特征一样，社会意见也是弥散分布的，而且信息格式极不规则，具有参差、零散和随机呈现的特点。个体的差异程度，直接决定个体意见的分化程度，导致各类意见相互交织，形成纷繁多元的民意图谱。

在面向个体意见的治理活动中，国家直面海量分散的个体，尊重普通个体在民意生产中的地位和价值，也承担着及时回应、规范处置各类个体化诉求的治理责任。作为民意的源头，个体的诉求信息高度个性化，呈现形式丰富多样、内容覆盖面极广，辐射到社会生活各个领域。比如在12345热线中，公众诉求涵盖市容环境、公共设施、医疗保障、就业服务、交通管理和邻里纠纷等各类民生议题，甚至还有部分超出常规认知的特殊诉求。丰富多元的个体化民意极大拓宽了民意信息的来源渠道，延伸了社会治理问题的检索与识别边界，为治理工作精准定位问题、靶向施策提供了充足的现实依据。但由于缺乏标准化的编码和整合，个体化民意通常杂乱无章，内容相互交织嵌套，甚至相互冲突矛盾，增加了民意获取和识别的难度和压力。

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自叙式个体表达

朴素的或原始的民意是个人立场的，经由社会互动建构形成，内嵌于个体思维、观念和行为当中，体现了公众对国家公权力的利益期许和诉求指向。民意只有被表达出来，转化为可感知的或可测度的显性信息，才能成为有效的治理信号，否则就无法作用于治理实践。在社会转型的进程中，总体性的社会结构逐步裂解，社会分化不断加剧，社会分工持续细化，个体间的异质性不断增强。不同个人和群体有着不同的经济地位、生活方式和价值观念，面临差异化的遭遇和现实难题，也衍生出多种多样的诉求和意见。在这种背景下，个体的意见表达不再是单纯的行为选择，而是传递分散化利益诉求的核心途径，也成为国家获取和掌握民意的直接来源，构成了连接个体与国家的重要途径。

从信息机理来看，个体作为自身利益最直接的承载主体，掌握着治理体系无法直接获取的情境化信息，具备天然的信息禀赋优势。以个体为核心的民意治理体系破除了身份与渠道的准入门槛，使个体成为民意表达的起点。伴随数字治理技术的普及，传统民意表达的组织化壁垒被进一步消解，表达主体更具泛在性，表达形式也更加多元，比如12345热线向各类社会主体都开放来电，既包括辖区居民、社会组织和市场主体，也包括游客等外来流动人员。这种个体直接表达的直诉机制，既落实了个体的表达权利，也规避了层级传导带来的信息失真问题，最大程度保留了民意的真实性。但由于源头分散，溯源和验证成本高，个体化的民意表达难以保证信息质量，具有极大的不确定性。

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无差别全域采集

信息不是独立的客观实在，而是产生于感知主体与客观对象的交互过程，具有建构性和属人性的特征。换言之，信息就是事物相互联系和相互作用的普遍形式和表现方式。信息对事物特征的呈现程度，既取决于信息发送者的表达能力，也取决于接收者的感知能力。民意信息的生产兼具客观性基质与主观性内涵，内含主体明确的意志指向与价值诉求，必须经过采集、加工与研判后，才能形成有效的治理依据。国家是民意治理的核心主体，需要培育常态化的信息汲取能力，无差别归集纷繁杂乱的个体化民意，精准识别社会成员的偏好与诉求，据此调整组织行为与治理布局。这种后置式的信息归集与响应逻辑，决定了民意治理常常带有被动性，无法做到全知和预判。

随着社会的进步，公众的权利意识不断觉醒，个体自我表达的意愿持续增强，人们关注和参与公共事务的广度与深度不断拓展。在“化整为零”的民意治理叙事下，针对日趋活跃的社会个体，国家将全体社会成员视为潜在的民意载体，构建无差别开放的表达通道，采取全域化的民意采集策略，将所有主体都纳入民意治理的过程中。比如12345热线的服务对象覆盖自然人、法人及其他组织，受理范畴涵盖民生诉求、政务意见、人员投诉等内容。这种模式细化了民意颗粒度，拓宽了民意覆盖面，也拉近了国家与社会的治理距离，让治理者能够敏锐捕捉社会情绪、深刻理解利益差异、精准把握社会事实。当然，由于个体意见的规模庞大、分布零散，这种无差别覆盖的方式大幅增加了民意采集的工作量，推高了处理民意的组织成本。

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初始化直接传递

现代国家是高度结构化的政治实体，依托正式制度和规则完成组织建构及其运作，形成了稳定的组织化信息过程。韦伯指出，现代国家治理依托科层制及其文书系统等，建立制度化的信息机制，形成了专业化的信息汲取和处理能力。在这种机制下，国家一方面在内部各层级或部门间流转信息，生成用以指导组织及其成员行动的各项规范，比如政策文件等；另一方面面向整个社会检索信息，将分散无序的社会信息纳入科层系统，加工生成统计数据、分析图表等标准化治理知识。这个过程是高度规则化和流程化的，也是去个性化的，虽然可有效过滤信息噪音，但也排除了大量细节性或标识性的信息，降低了信息的生动感和完整性，同时拉长了信息传导链路，造成治理反馈的时滞效应。

从治理逻辑来看，国家治理是治理要素规模的关联函数，治理覆盖的事实与要素越繁杂，对信息精准度和完整性的需求也越高。在治理专业化和精细化转型中，国家不仅需要精准掌握客观社会事实的动态变化，更需要全面归集公众的诉求信息，据此提供个性化和精准化的公共服务，推动治理活动提质增效。以个体意见为中心的治理叙事重构了传统的信息传导模式：公众依托政务热线、人民意见征集、信访等通道，实现与国家治理端的快速对接，直接传递利益诉求并获取反馈；国家则通过政务窗口、线上平台、基层社区等前端主体，以面对面或键对键的方式承接个体诉求。这种国家与个体共同在场的治理场景，最大限度保留了民意的原生特征，压缩了信息流转环节和时长，有效规避了信息层级损耗与语义失真问题。

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点触性被动回应

在不同时空情境下，个体根据自身境遇提出各类诉求，持续累加成国家治理的常态化负荷。个体从其偏好或者立场出发，表达的往往是个人遭遇的难题、需要维护的个人权益和期待获取的公共服务等。受个体异质性影响，各类民意承载着差异化的利益导向与主观偏好，构筑起多元斑驳的治理底色，但最终都是个人利益或意志驱动的意见表达，构成了个人向国家主张公共服务的关键载体。从生成来源看，这些意见既可以来自个体日常生活体验，也可能源自对公共事务的系统性思考，呈现出极其多样的样态和特性。其中，有些意见经由理性权衡生成，直指个体核心利益诉求，需要国家精准研判、审慎处置；也有部分意见逻辑模糊、诉求脱离现实，甚至表现为情绪化的主观宣泄，同样需要治理主体妥善引导与回应。

面对形态繁杂的个体化民意，国家形成了点触性的被动回应方式，类似于传统的“民不举，官不究”，哪里有民意的信号亮起，就在哪里作出反馈，哪里提出了需求或问题，就在哪里给予回应。这种策略遵循“以不变应万变”的原则，追求的是效率，体现的是速度，比如接诉即办类治理创新，都追求快速精准地响应个体诉求。这种回应方式强调对民意的快速感知，尤其适合处理那些比较紧迫或者反映强烈的诉求，以减少因回应迟缓导致的不满情绪，降低公共舆论发酵或爆发的可能性。但由于个体诉求具有分散性和多样性，被动点触式回应不免具有头痛医头、脚痛医脚的特点，增加了治理动作频次，加快了治理运行节奏，容易催生求快不求好的治理偏差，影响回应的完整性和系统性。

以公共意见为中心的民意治理

从核心内涵看，民主就是人民掌权、人民统治，实现人民当家作主。严格来讲，人民是整体性或复数性的集合概念，指向社会成员的整体或者绝大多数群体。相应地，人民的意志并非外在可见的实体性存在，而是经由代表或代议机制建构形成的利益主张和政治话语。受治理规模和行政资源等现实条件约束，现实中的国家治理往往具有边界性，治理活动大多面向特定领域或部分社会主体展开，难以无差别覆盖到全体社会成员。为有效反映民意、集中民智，国家在“化零为整”的治理叙事下，依托各类正式代表主体归集个体诉求，将分散的个体化主张整合成为统一的公共意见，据此统筹规划、组织开展各类治理活动，由此形成了以公共意见为中心的民意治理过程。

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集中化信号聚焦

社会事务五花八门、错综复杂，具有差异性、交互性和多样性。在日益细化的社会分工体系下，个体深度嵌入立体化的社会合作体系中，形成了有机团结的社会形态。在这种结构下，人们一方面依托差异化的社会角色和生活阅历，基于自身体验、实践经验和主观认知来解读社会现实，生成多元化的个体观感或诉求信息；另一方面又置身共同的公共场域，持续受到他人观点和群体舆论的影响，共享部分生活场景与社会要素，形成整体性的利益联结与观念共识。具体而言，社会成员不仅在环境安全、生命健康、社会稳定和职业发展等领域拥有共性利益，也在社区治理、公共空间改造等议题上面临同质化难题。这些公共性问题催生出覆盖面大、传播范围广和相似度高的共同意见，构成了民意整合的根基。

个体意见的内容无限丰富，但也是相互交叉和重叠的，经过归集和凝练后，往往能够转化为更为精炼集约的公共意见。这些公共意见集中反映了社会成员的集体认知和共同利益，具有内容聚焦、指向明确、立场统一的特征，更容易激发人们的普遍共情和价值共鸣。在这个转化过程中，民意代表通过识别筛选这些个体诉求，整合碎片化的民意信号，提炼出特定群体的共同主张，使治理诉求更具代表性、靶向性和针对性，也更能够触发社会反响、凝聚集体行动共识。这种民意过程消解了个体化意见的离散性，形成集中统一的治理信号，为治理活动提供清晰的回应靶点，助力整体研判社会需求结构。但这种民意收敛机制也会删减个别诉求的多元细节，牺牲原生民意的信息丰富度，遮蔽少数或边缘群体的意见和需求，出现代表性偏差的问题。

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代理式中介表达

具体民意表达可能是理性权衡后的审慎发声，也可能是简单的激情反应甚至情绪宣泄，但基本目的都是希望扩大影响，获得决策者的关注和重视，直接影响治理活动。受到民意内容及其表达方式差异的影响，具体民意产生的影响力也是有区别的。在信息爆炸时代，社会信息呈现指数型增长态势，最稀缺的治理资源往往不再是信息，而是决策者的注意力。个体化的诉求和意见是多样的，也是微弱的、凌乱的和分散的，在大量信息的竞争挤压下极易被稀释，难以突破信息壁垒进入政策议程。此外，治理者的注意力容量也非常有限，为避免被汹涌的信息流裹挟覆盖，治理端必然要对民意信号进行筛选、分级和排序，优先回应重大、迫切的意见诉求，无法平等响应所有个体化意见。

现代国家普遍构建代理式的民意表达机制，依托法定代表主体、行业意见领袖等中介载体，对零散化和碎片化的个体意见进行筛选、提炼与整合，将微弱的个体声音归集为整体性的集体诉求，求取分散民意的最大公约数，整合形成复数意义的公共意见。民意代理者集中特定范围内人们的意见和建议，压缩了个别信息的绝对数量，强化民意信号的辨识度和传播度，增加了民意信息的内涵深度，提高了民意信息进入治理视野、影响决策布局的概率。比如在协商民主实践中，人民政协构成了复合型代表机制，政协委员来自各行各业，深度对接特定利益群体和界别群众，掌握一线现实问题与诉求信息，同时发挥知识储备和专业水平优势，更加精准地识别和整合诉求，最终通过提交提案和社情民意等形式，输出规模化、专业化的民意信号。

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专门性定向采集

治理互动涉及各种成本投入，既包括人财物等资源成本，也包括主体互动的信息成本。在国家与社会的互动中，社会个体以自我为中心生产和传递信息，拥有比他人更了解自身诉求和需要的信息优势。个体与国家直接对话交流信息，不仅拓展了民意的信号来源，也细化了民意的颗粒度，更丰富了民意信息的内涵。然而社会个体数量庞大，生成的信息繁杂多元，冗余度也比较高，其中还充斥着大量无效信息。比如领导接访等直面沟通的制度安排，虽然让治理端接触到原汁原味的原生民意，但时间成本高昂，常态化开展的难度极大。因此在大多数情况下，国家难以面向所有个体来采集信息，而只能适当收缩范围，将目光聚焦于代表性或典型性群体，以此获取必要或关键的民意信息。

社会中的一部分人如果比其他人能更方便地观察或识别到某些社会情况，那么就具有了相对于其他群体的信息优势。充分发挥这部分人的积极作用，往往能提升获取信息的效率，降低信息处理的成本。因此，除了面向个体的直接民意采集机制，国家也建立了定向化的专业机制，包括人大代表建议、政协委员提案、专家咨政建言等制度化途径，以获得更高维度的众意信息。这样不仅拓展了民意的广度和深度，也增加了信息结果的确定性。值得指出的是，专业的民意采集机制不仅对代表身份有着严格的限定，也对代表能力提出了更高的要求，比如在第十四届全国政协的2172名委员中，大学及以上学历的有2037名，占比达到97.8%，而且政协也通过培训来提升委员们的履职能力，其中核心就是调研和撰写提案的能力。

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标准化间接转译

信息是社会沟通的介质，深刻塑造着治理的过程及其成效。一般而言，信息的真实度和准确性越高，越能保证主体沟通的效能和效果。然而，社会沟通并非机械地收发和传递信息，而是多元主体之间的持续交互过程。高效的民意沟通，既需要信息发出方充分表达利益主张、完整陈述诉求事由，也需要信息接收方精准解码信息内容，识别其中蕴含的敏感点和关键词，作出恰当适度的治理回应。如果无法准确地读取和理解信息，即使民意真实可靠，主体间也难以达成有效沟通，极易产生认知错位、语义偏差等问题，陷入“鸡同鸭讲”“南辕北辙”的尴尬局面。由此可见，国家不仅需要及时跟进采集民意信息，更要对这些信息进行清洗、甄别和编码，消解理解偏差与沟通壁垒，强化民意治理的整体效能。

社会个体数量众多，规模庞大，立场和偏好各有差异，具体诉求五花八门，特别是在很多公共议题上，不同群体往往产生意见分歧，乃至形成对立的态度倾向。相比之下，公共意见经由民意代表加工处理而成，围绕特定议题形成相对集中的意见，代表着较大范围内各方面诉求的最大公约数。比如人大代表在提出建议前，会通过视察、专题调研、代表小组活动等方式进行调查研究，充分了解实际情况和人民群众意愿，以提出成熟的建议。在此过程中，民意代表构成了国家与社会信息交互的关键节点，通过与其他个体的接触和互动，感知和识别社会中分散的诉求和意见，同时结合专业判断和工作要求，对个别化诉求进行标准化转译，使其转化为格式规范、指向清晰的制度化民意，最终以人大建议等形式输入国家治理议程。

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系统性升维回应

公共意见来自社会，但依托民意代理人完成制度化表达，凝练了相当范围内社会成员的共性意见，反映了社会民众观点分布中的均值或者众数，具备集体性共感、共治和共享的公共属性。在制度化的民意运行体系中，民选代表反映的意见或者诉求等，一般都不是个体碎片化问题、个性化看法的简单复刻，而是对特定圈层、大范围群体共性困境与整体意愿的集中呈现，具有一般性或普遍性。比如政协委员提交提案时，一般都围绕党和国家的大政方针和中心工作，聚焦各领域的重要问题和人民群众普遍关心的问题等，而不是简单反映个人问题。这种制度约束剔除或过滤了个别化意见，消解了偏离正常共识的异常值，同时也稀释、淡化和模糊了民意的细节特征。

在民意代表的中介加工下，个体化的民意被加减乘除，完成了质性转化。生成的公共意见更多体现了制度规范和要求，也内嵌了代理人的判断、偏好和意图。相较于零散的个体诉求，整合后的意见信号辨识度更强，提升了民意进入政策议程的可能性，为响应民意提供了更加精准的靶向。这个过程推动治理认知从单点、个别的“一件事”，拓展为集群、共性的“一类事”，从而有利于聚焦社会重大问题，寻找治理方案。但与此同时，公共意见覆盖受众更广，经常关联结构性、群体性的治理矛盾，治理复杂度也更高。这就需要治理端突破碎片化回应模式，通过高位推动、制度设计、政策调整等方式，系统化升维回应民意，匹配公共意见对应的结构性治理诉求。

民意治理的差异化互动及其治理效能

良好的治理需要高效的治理技术，具体的治理技术是组织、开展和实施治理活动的操作性行动及其规则系统，是影响治理效能的关键变量。特别是处于不断加速的社会，现代国家面对着更大的治理规模，也对治理技术提出了更高要求，越来越需要通过可操作性和规范化的方式，来应对现代社会的流动性和不确定性。民意治理并非是在真空中发生的，而是通过具体的治理技术来安排和实现的。两种民意治理叙事呈现出不同的信息特征（见表1），对应着不同的信息治理逻辑，也内含着不同的技术组合，特别是在共存互动的过程中相互补充、相互配合，不仅丰富了民意治理的效果，还通过系统协同强化了国家治理的韧性。

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治理范围的动态调适

国家与社会的互动依托特定渠道展开，特别是在民意治理中，各类民意渠道是民意信号的传输载体，在覆盖范围、受理事项和承载能力上存在显著差异。不同信道适配的信息类型、传输体量与流转速度各不相同，由此形成差异化的带宽。一般而言，特定带宽的信息通道仅承接对应范畴的诉求信号，比如110警务热线专司紧急警务类诉求，超出业务边界的信号就会被拒收、过滤或分流。民意表达同样面临着信道适配与带宽约束的问题，也需要划定各自的受理范围。如果信道带宽过窄，大量群众诉求将被阻隔于治理体系之外，造成民意表达缺位、治理信息残缺；带宽过度宽松，则易引发信息过载，加重政务处置负荷。

在实践中，两种民意治理依托差异化的渠道设计，形成了功能互补的治理互动体系。一方面，“化整为零”的民意治理匹配高带宽的开放渠道，打破不同层级和部门的壁垒，不限诉求类型，实现全域诉求全覆盖，比如12345热线安排接线员来承接海量群众诉求，确保个体诉求都能进入治理视野，弥补了窄带宽渠道议题覆盖不足的短板。“化零为整”的民意治理依托层级筛选机制，萃取核心和共性议题，比如人大议案、政协提案都要经过调研论证和专业审核，剔除无效冗余信息，确保具有代表性的意见进入政策议程，有效化解信息过载和信号稀释等问题。两种叙事相互配合，形成与民意规模数量相适配的信道，推动政府和社会的高效互动，提升了治理系统应对多元民意的弹性与稳定性。

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治理负荷的精准分流

在通信科学的理论中，容量是指信道在无错误条件下能够传输的最大信息速率，直接影响信息传输的效率和可靠性，构成了评测信息处理能力的重要维度。民意通道的容量就是在单位时间内能够有效接收、处理和反馈的信息量。由于带宽、信噪比和编码效率等差异，民意通道的容量大小是有区别的，治理承载能力也是不同的。如果民意通道的容量不足，就可能导致信息传输的延迟、丢失或者错误，影响民意系统的整体性能；如果民意通道的容量过大，又可能带来较高的技术投入和运维成本，造成不必要的资源浪费。从操作层面看，民意通道的容量并非越大越好，而是要和特定制度环境、资源禀赋和治理需求相匹配，实现问题数量与资源配置的有效平衡。

从治理效能看，两种民意治理容量特性与治理负荷相互匹配，形成了差异化的负荷分流机制。“化整为零”的分布运算适配海量重复并发的个体诉求，信息容量大、承载力高，比如在一些城市，12345热线每月的诉求接收量都是数以万计的（如表2），将海量低复杂负荷从中心化运算的治理体系中分流，避免了核心治理资源被琐碎事项占用，缓释了因诉求积压引发的社会不满情绪。而“化零为整”的中心运算主要处理规模可控的公共意见，信息容量小但高度集约，比如人大代表或政协委员等代表的意见通常是少而精的（如表3），从而确保核心议题不被过度稀释或悬置，提高了单位资源的治理产出。这种差异化的治理机制平衡了治理容量与负荷的张力，提升了治理系统的韧性。

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治理资源的梯度耦合

社会无时无刻不在生产信息，叠加形成了各种各样的意见和诉求。然而，民意信息并不都是有序的和规则的，也不都是有治理价值的，需要经过筛选、整理、提纯和分析等处理后，才能转化为可用的治理资源。在这个过程中，运算能力影响着信息处理的效率，决定着国家是否能够以及如何来应对和响应民意。这里的运算能力关键是民意处理的能力，不仅包括信息运算的强度，即民意处理部门单位时间内并行处理的民意信息数量，比如热线工单数量；也包括信息运算的层次，即民意运算的权力层级及其权威性，比如更高层级部门的介入程度；还包括信息处理的精度，即能否从复杂环境中精准判定和识别紧急或重要的问题，确保颗粒度很小的民意也不被遗漏、扭曲或抹除。

两种民意治理代表着不同的运算能级，根据民意辐射范围与复杂程度，形成了相互补充的资源配置体系，实现了治理资源的高效配置。“化整为零”的分布运算依托标准化流程与轻量化工具，以较低的资源投入快速处理和回应海量诉求；“化零为整”的中心运算则集中优质资源，针对重大议题开展深度调研、方案论证与跨部门协作，确保核心资源向关键领域倾斜。这种梯度适配避免了治理资源的平均用力，防止基层因资源不足而导致诉求积压，也避免高层资源被琐碎事务过度消耗，从而最大程度释放治理资源的价值。此外，双轨运算还能够根据民意热点变化实时优化资源配置，如突发公共事件引发的集中诉求可快速切换至中心化运算统筹，常规诉求则保持分布运算的高效流转，提升了治理资源配置的灵活性和效率。

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治理精度的双向强化

实际的信息既不是物质，也不是能量，而是经由信号承载或携带的内容。在民意治理中，信息系统传输信号能力的强弱，直接关系着信息互动的结果及其效能。不过，信号输送能力并不是信号的固有属性，而是在信息处理过程中表现出来的，既包括信息的抗衰变能力，即信息系统减少信号损耗的能力，对应信号的完整性程度；也包括信息的抗干扰能力，即信息系统避免其他信号干扰的能力，反映信号的稳定性程度。一般而言，抗衰变和抗干扰的程度越高，信息传送的能力越强，流畅性越高，也越能有效防止民意的衰减、扭曲或变形。当然，民意过程也需要主动调控信号强弱，从而对社会或者治理者产生有效影响。

在“化整为零”的民意治理中，国家通过政务热线等快速响应技术，最大限度保留个体诉求的原始信息，提升信号的抗衰变性能，避免诉求被遗漏、扭曲。依托这种点对点的精准对接机制，细碎的意见可直达处置端，提升了个体诉求的回应效率，提高了精细化治理水平，也强化了民众对治理的感知度和获得感。而在“化零为整”的民意治理中，治理系统通过多层筛选机制吸纳各方意见，过滤片面的、受情绪化干扰的信息，提升民意信号的稳定性与合法性，同时整合碎片化诉求，提炼形成体系化的政策参考，确保组织注意力紧扣核心议题。两种治理协同互补，依据民意信号特征匹配传导渠道，构建起微观精准响应和宏观精准施策的双向强化机制，推动治理精度从单点精准向系统精准的优化升级，提升了民意治理的整体效能。

小结与进一步思考

民主是现代政治文明的标志，也是国家治理现代化的重要内容。推进全过程人民民主建设，就要“把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”。民意是由社会成员的意见和诉求等构成的，表达和呈现出个人或群体的偏好、利益和期望，就是人民群众对美好生活向往的直接表达。技术意义上的民主就是以民意为中心的政治算术，其中或者是应对和响应个体化的民意，或者是将个别民意整合成公共意见。要深入理解和落实民主治理，必须聚焦真实而多样的民意，精准刻画民意的形态及其特性，揭示不同的民意生产路径及其适配技术，回答国家治理是如何建构多元化的民意治理机制的。

民意源自社会生活及其变化，既附着于个人的内心之上，也体现在人们的日常活动当中。古往今来的无数事实表明，民意看似虚幻飘渺，也难以精确测量，但总是能释放出影响社会活动的强大能量，甚至改变历史的进程和方向。在既有的认知中，人们要么将民意视为影响政权兴亡的关键力量，强调其超越具体物质因素的强大威力，要么将民意看作毫无理性可言的群体情绪，可以任意加以操控和诱导。这些观点部分是合理的，但又是片面的。民意是带有意向性的社会信号，其中既有对客观事实的直接映射，也有对社会事物的主观建构，是影响治理活动的重要变量。民意的形式复杂多样，民意的影响是捉摸不定的，但民意生产又是有规律的，需要细致而精准的分析。

民意的本质是信息，零星散落在社会的各个角落，若隐若现，漂浮不定，随意流动，既可能在传播中瞬间发酵和放大，也可能在迭代中自然消解、悄然退场。随着数字技术的发展及其应用，社会运行节奏加快，社会互动更加频繁，国家信息能力不断提升，信息的生成及其流动也呈现出加速趋势。一方面，社会分化持续加深，公众对公共事务的意见愈发多元，要求回应的期待越来越高；另一方面，国家也需要获取更多的信息，以便能够看见、看清和读懂社会，精准高效地实现管理和服务。在社会与国家的双向互动中，民意活动越来越活跃，催生出各种各样的治理技术。基于生产主体和聚合逻辑的差异，现有的民意活动形成了两种治理范式，对应建构了“化整为零”和“化零为整”两种信息叙事，也内含着不同的民意治理机制及其技术组合。

这两种治理叙事都是信息交互的过程，反映了不同民意活动的单元尺度、表现形态及其治理过程。不同类型的民意需要不同的处理技术和方法，不同的处理技术也反向形塑民意的生成、传导和演化，二者相互作用、互为因果。个体意见和公共意见作为两种基本的民意形态，成为理解国家治理信息过程的重要切口，衍生出两种不同属性和运行线程的信息治理机制。当然，两种民意治理机制也并非非此即彼、泾渭分明的，而是呈现双向融合的关系，比如一些地方尝试将政协社情民意系统与12345热线对接起来，推动两类民意治理活动的深度联动。值得指出的是，民意治理必须要避免陷入“无技术不治理”的陷阱，警惕信息不对称带来的弊病。这既需要总结两种民意生产过程的共性，也要看到民意处理过程中的差异性。

在现代社会，国家治理能力取决于对社会精准画像的能力，也就是根据实际需要，获取、处理和运用各种信息，降低治理的不确定性，增进治理的清晰度和精准度。两种民意治理虽然在信息特征上存在差异，但却发挥了相互补充的治理功能，也内含着国家治理的韧性命题。首先是治理的可及性问题，国家治理的核心是有效回应社会需求，因而需要畅通信息通道，让各类信息快速传递至治理体系，确保治理端精准感知社会动态，为增强治理韧性筑牢信息基础。其次是治理的覆盖性问题，国家治理涉及各类大小事务和公共议题，需要不同类型的信息支撑，必须打破信息采集、处理和运用的选择性偏差，实现对各类信息的全方位覆盖，确保国家治理的精准性。最后是治理的适配性问题，技术影响信息资源的利用效率，关键在于根据信息属性，精准匹配合适的方法和工具，实现价值最大化，为治理韧性注入不竭动力。

此外，民意治理的差异化叙事也反映了政治范式的内在张力。个体主义认为，对某种区别并且独立于参与社会选择的个人之独立利益的“公共利益”的追求，只能是理想主义的，甚至是不现实的。就此而言，附着在个体中的意志粒子都具有不可约简的本体地位，是不容抹杀和忽略的。而在公共的取向下，个体的影响力只有在集体中才能得到充分体现，正如阿尔蒙德指出的，“公民如果同那些赞同他们立场的人联合在一起，那么他们在影响和控制方面所进行的努力通常就会更加有效”。因此，凝聚态的公共意见构成了改变国家行动的意志力量，具有无可比拟的影响力优势。两种叙事的张力提醒着人们，国家治理是平衡的艺术，既要警惕以公共之名对个体价值的消解，也要时刻注意过度的个体自由对公共理性的侵蚀。这些也是有待继续挖掘的研究命题。

文章来源：《学术界》2026年第6期，注释从略。