内容提要：进入新时代，中央提出全过程人民民主重大理念并通过中央人大工作会议作出重要部署，为地方人大工作注入了强劲动力。各地人大积极行动，形成了一大批民主实践成果。本文聚焦新时代地方人大民主实践主题，运用制度分析和发展(IAD)的拓展性分析框架，系统分析地方人大民主实践的外部变量、行为策略与实践效能。通过对A市人大全过程人民民主实践的案例研究发现：在中央最新民主发展理念、人大地域条件与基础设施、多元治理主体政治需求和制度规范环境等外部变量交织形成的复合动力机制驱动下，地方人大各行为主体在多元政治情景舞台中，通过政治主动、合作分工、支持联动、激活代表等方式开展横纵向主体间政治互动，最终形成了实现民意整合、产出增量制度、提升治理成效的整体性实践效能。
关键词：地方人大/ 民主实践/ 全过程人民民主/ 人民代表大会制度/
作者简介：刘伟，武汉大学政治与公共管理学院教授；翁伟波，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。
原文出处：《当代世界社会主义问题》(济南)2026年第1期 第35-46页
标题注释：研究阐释党的二十大精神国家社会科学基金重大项目“全过程人民民主的治理效能与实现路径研究”(23ZDA066)。
党的十八大以来，人大工作发生深刻变革，呈现出新的发展局面。国家治理体系和治理能力现代化深入推进，多元政治主体深度互动，逐渐形成民主治理的新格局，人大工作重要性越发凸显。中央提出全过程人民民主重大理念，明确将人民代表大会制度作为实现全过程人民民主的重要制度载体，赋予各级人大新的时代使命，为地方人大民主实践创造新的政治契机。首次中央人大工作会议的召开，为新时代加强和改进人大工作指明方向，推动人大工作实现跨越式发展。社会情境的变化和中央民主发展话语交织，对地方人大工作产生直接作用，成为影响各级人大民主实践的关键变量。各地方人大积极行动，探索出了一批崭新民主实践成果。本文以A市人大全过程人民民主实践为案例，尝试探寻新时代地方人大开展民主实践的动力机制是什么？各行动主体采取何种策略实现动力的转化？最终实现了怎样的实践成效？通过对这些问题的探讨，系统探究新时代地方人大民主实践的过程机制和运行逻辑，更好地呈现中国民主的制度优势和实践效能。
一、文献回顾与分析框架
(一)文献回顾
人民代表大会制度是实现人民当家作主的重要制度载体和核心实践平台，各级人大围绕践行人民民主、实现人民当家作主的目标，开展了广泛的实践探索，积累了丰富的经验。聚焦地方人大民主实践的过程，在不同时空维度下，学界的研究呈现出多元分析视角。
1.组织—关系视角。在对早期的地方人大民主实践的研究中，欧博文认为，初创时期的中国地方人大，由于政治影响力有限，需要在代表素质、人员水平、机构设置、规章制度完善等方面加强自身组织建设，这是开展民主实践的前提①。为此，地方人大常常以模糊纵向的边界和强化横向的边界的方式，采取“嵌入”策略，扮演同级党委和政府的“帮助者”和“支持者”的角色，实现工作能力的实质性提升②。人大同党委、政府、两院的联系程度、频次、方式以及“嵌入”这些机构工作流程的深度，成为权衡地方人大民主实践能力的重要标志③。近些年来的案例研究表明，地方人大民主实践的方式正从“嵌入”“竞争”进入“规范”“专业”的新阶段④。从组织—关系视角透视不同时期地方人大制度自身的成长过程和发展策略，是衡量民主实践能力的重要参照。
2.结构—功能视角。随着地方人大政治影响力的提升，学者们开始关注地方人大在立法、监督等功能方面作用的发挥。在立法领域，人大通过与政府、社会力量等多主体互动，实现了立法功能扩张、立法程序完善和立法能力的提升⑤。在监督领域，专题询问等新兴监督方式成为新时代各层级人大监督的特色和亮点⑥，显示出地方人大监督能力稳步提高。地方人大在立法、监督领域能力的不断增强，显示出人大民主实践的内容不断深化。
3.利益—行动视角。一些学者将研究目光集中在地方人大民主实践的重要参与主体——人大代表身上。欧博文认为中国地方的人大代表一方面代表国家宣传和执行政策，同时也有一部分人在积极反映民众诉求⑦。赵英男的研究发现，在兼职代表制下，地方人大代表不再将自己视为国家代理人，而是把自己视为特定领域或群体的利益代表，为其所在地区、职业和社会阶层发声⑧。
既有研究视角从不同的维度为我们呈现了不同时空下地方人大民主实践的场景，组织—关系视角明确了地方人大与党委、政府的基本关系判断，但忽视了这一关系的动态变化。结构—功能视角呈现了不同时期地方人大功能的发挥程度，但仍聚焦立法监督领域，忽略了其他功能的发展。利益—行动视角勾勒出了人大代表在民主实践中扮演的角色，却对人大及其常委会和人大机构组成人员的行为模式缺乏关注。此外，尽管之前的研究指出地方人大民主实践是一个中央基于法律和制度的设计和调适、权力的分层运作和特定层级的地方人大在当地特定社会经济背景下能动性的过程⑨，但是，在新时代情境下，随着地方人大制度运行趋于成熟稳定，多种外部变量动态变化，触发了地方人大各主体新的行动。多元主体下民主与治理的深度融合和中央创新性民主发展话语等已成为影响地方人大民主实践的关键变量，并直接形塑了地方人大的行动策略选择，进而决定了其民主实践的深度与广度。同时，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体的政治定位，将人民代表大会制度与全过程人民民主直接联系起来，为地方人大民主实践提供了重要的政治契机。地方人大如何将这些政治契机转化为具体的政治实践，其动力机制与转化路径仍有待深入探讨。基于以上研究现状判断，本文从政治过程的动态视角出发，以A市全过程人民民主实践为例，系统考察新时代地方人大民主实践的动力机制、行为策略和实践效能，以期深入揭示新时代地方人大民主实践的内在运行机理。
(二)分析框架及其适应性修正
新时代地方人大民主实践可以看作是制度与政策过程的有机互动，这一过程既涉及政治环境、制度规则等复杂的外部变量因素，又涵盖作为能动者的各行动主体及其行动方式等内部要素，需要构建一个包容性的分析框架。制度分析和发展框架(Institutional Analysis and Development IAD)由埃利诺·奥斯特罗姆提出，该框架由外部变量、行动舞台、评价结果三个主要部分组成，旨在通过一系列与制度相关的要素分析各种变量之间的关系和作用方式(如图1所示)。行动舞台包括行动情景和行动者两个部分，是制度分析和发展框架的分析焦点。行动情景由行动者数量、职位、潜在结果、对选择的控制、可获取的信息、报酬等变量组成，是行动者开展行动的微观场域。行动者是行动舞台中的第一要素，不仅包括个人，还包括政党、政府、企业、社会等行动者。行动者在一定行动情景下通过互动产生相应的结果，并形成一套相应的评价标准对结果进行评判。评判的标准既包括经济效率、分配公平、责任性、一般道德标准和适用性等经济社会因素。制度分析和发展框架的外部变量由生物物质属性、共同体属性特征和规范行动者关系的规则三部分组成，是影响行动者开展行动的宏观场域，三者共同构成行动舞台的结构，从而对行动、互动和结果产生影响⑩。
图1 制度分析和发展框架(11)
制度分析和发展框架为解析地方人大民主实践提供了适配性分析工具，它既包含新时代地方人大民主实践的多元外部变量，又能发掘地方人大内部各行动主体的互动方式与行为策略，直观呈现各主体在宏微观场域中的互动过程，进而形成对民主实践结果的客观评估。将制度分析和发展框架应用于地方人大民主实践过程分析时，需要根据中国政治情景的具体特征对其进行适应性修正。本文在既有框架的基础上，构建了一个拓展性分析框架(如图2所示)。
图2 地方人大民主实践的制度分析和发展框架(12)
1.新时代地方人大民主实践的外部变量
制度分析和发展框架提供了分析影响行动舞台的三大变量，但它仍缺乏将政治经济和话语背景等政治性因素纳入外部变量的考察(13)。“全过程人民民主”这一政治性话语为新时代地方人大民主实践明确了方向，形成推动地方人大民主实践的根本政治动力。因此，只有将政治话语这一政治性因素纳入外部变量，才能解释为何新时代地方人大民主实践在全国范围内实现跨越式发展并呈现出一定的普遍性特征。生物物质属性指参与者在行动场域中“作用或改变的生物物理与物质世界的属性”，包括自然资源、人工设施、技术以及商品或服务的物理特征(14)。地方人大民主实践的生物物质属性即各地方的地域条件和基础设施，这种条件和设施因区域或地理上的物理性区别而呈现出差异性特点，激励不同地方的人大主体采取相应行动弥补民主实践条件上的差距。共同体属性包括公认的行为标准、对行动场景的共识度、偏好的同质性程度以及成员之间的资源分配情况(15)。在本文中，共同体属性可以认为是在特定时期社会环境所形成的共识。新时代以来，随着国家治理现代化理念的提出和社会治理的深入发展，多元治理主体对民主参与的需求越来越强烈，形成了广泛的参与式民主治理共识。地方人大民主实践的应用规则是影响特定行动舞台的边界规则、位置规则、范围规则等多种制度规则，包括政策、法律、法规等在内的制度规范环境。因此，修正后的地方人大民主实践外部变量包括中央最新民主发展理念、地域条件和基础设施、多元治理主体政治需求和制度规范环境四个主要部分。
2.新时代地方人大民主实践的行动舞台
新时代地方人大民主实践包括多层级行动舞台，行动舞台由行动者和行动情景共同构成。在市级人大民主实践行动舞台中，地方人大及其常委会、常委会及专委会组成人员、人大代表共同构成了行动主体。除这些主体外，地方党委、上下级人大、“一府一委两院”和民众是重要的参与主体。制度分析和发展理论中的行动情景要素在地方人大民主实践中的运用具体体现在地方人大与党委、“一府一委两院”、上下级人大和民众等关系之中。人大规则规定了地方人大机构的设置和人员的数量、职位和允许的行动，地方人大与同级党委、上级人大的关系影响到潜在的结果和可获取的信息，地方人大与“一府一委两院”、民众的关系同样影响行动过程和潜在结果，而与下级人大的关系可以体现在对选择的控制上。在地方人大民主实践的行动舞台中，多元行动主体、参与主体以及他们之间的政治互动与博弈，共同构成新时代地方人大民主实践的核心行动场域，并直接影响民主实践的结果。
3.新时代地方人大民主实践的评价结果
制度分析和发展评价标准数量众多，奥斯特罗姆主要关注了经济效率、公平性、适应性与稳健性、问责制与符合一般道德规范等标准(16)，这些标准对地方人大民主实践结果评价具有较强的适用性。此外，回应性作为地方人大与民众互动的重要指标，同样不可或缺，将其添加到结果的评价标准中可以使分析框架更具解释力。综合各项标准，经济效率和公平性可以归纳为治理成效，适应性与稳健性、问责制可视为制度产出，回应性则对应民意整合。由此，构建出地方人大民主实践的三维衡量标准。治理的标准主要表现为是否将民主实践的政治优势转化为治理效能，是否通过民主环节减少资源浪费与决策偏差以提高经济效率，是否兼顾强弱群体差异以促进社会公平。制度的产出主要看两方面：一方面是否激活了存量制度。地方人大通过民主实践是否强化了监督问责制，能否更大程度激活立法、决定、代表工作等法定制度功能。另一方面是否推进了增量制度。地方人大通过民主实践经验积累和制度创新，能否将基于经验的民主实践成果制度化并予以推广，形成增量制度(17)，保持制度的适应性和稳健性。民意整合即能否及时回应多元主体政治参与诉求，能否全面收集多元群体的利益关切，能否将凝练后的共识转化为人大决策与实践的依据。
二、案例选取
本研究采用案例研究法中的单案例研究。在单案例研究中，典型性和影响性是选择案例的重要标准(18)。
A市位于中部省份，是一个典型的三线城市。A市人大民主实践的过程大致经历了两个主要发展阶段：1980—2018年探索发展期和2019年至今的提速上升期。前一个时期主要是中央层面对地方人大制度完善释放的发展空间，后一个时期更侧重中央政治理念引导与地方人大政治主动之间的良性互动带来的多维空间。
A市在1980年设立人大常委会，并以法律形式明确了其机构设置、基本职能、上下级关系等。依托制度性安排，A市人大拥有了一定的权力空间，在部分领域开展了民主实践活动。由于自身政治力量和政治影响力的局限，早期A市人大多处于一种按部就班执行上级人大工作任务的相对清闲的工作状态。人大在行为策略上更多是依靠党委的支持，通过嵌入的方式实现自身职能的发挥，政治影响力比较有限。
2019年，中央提出全过程人民民主理念，聚焦发展民主，人大工作迎来重大发展机遇。A市人大近些年来的工作变化尤为明显。2021年X主任当选为A市人大常委会主任，带领A市人大主动出击，通过收集各县区的民主实践经验和红色历史资源，创建了全国首个市级全过程人民民主实践展览馆。此后，A市人大组织人员在2021—2024年间先后通过异地考察、外出交流等方式赴上海、苏州等人大工作走在前列的城市学习调研，借鉴外地成功经验，积极将成熟的民主实践经验转化为本地的实践举措。A市人大先后将“全过程人民民主示范点制度”“民生实事票决制”“议政代表会议制度”等先进做法引入试点，在适应后迅速推广至全市八县两区。在引入外地经验的同时，A市人大还积极鼓励本地经验的提炼和创新，在P区、S区展开创新试点，通过物质激励和精神激励等方式激发其民主实践创新热情，并最终创设了“站点问政”机制，吸引了全国多地不同市县人大参观学习。
本文选取A市人大全过程人民民主实践作为案例，在典型性上，契合了新时代各地人大围绕全过程人民民主主题开展实践活动的政治现实。新时代以来，各地方人大积极开展全过程人民民主实践，呈现出借鉴与创新并重、制度与实践融合、民主与治理衔接的总体性特征。A市人大在民主实践过程中通过参观考察、实地调研等方式，借鉴上海、苏州、杭州等地方的先进做法，在全市范围内推广全过程人民民主示范点、议政代表会议制度、民生实事票决制等经验。同时，A市人大还探索了“站点问政”“双合理”民意汇集机制等本地创新性做法，并多次作为典型在H省人大工作会议上分享自身经验。这种做法能够较好地反映新时代市级人大民主实践的主题和总体特征，具有很强的典型性。在影响性上，A市人大的做法不仅在省内得到了认可，而且在省外也引起关注。A市人大的成功经验先后吸引郑州、周口、焦作、开封、淮安、毕节、临沂、宜宾等市人大参观学习，得到《人民日报》、新华社等多家主流媒体的报道，在不同区域形成了较为广泛的影响。因此，将A市人大全过程人民民主实践作为案例进行分析，很好地契合了单案例研究的典型性和影响性标准。
三、案例分析：A市人大民主实践的过程
(一)外部变量：A市人大民主实践的动力机制及其作用方式
外部变量是制度分析和发展框架的重要组成部分。A市人大是地方人大民主实践舞台的主体。全过程人民民主理念、地域条件与基础设施、多元治理主体要求与期待、制度规范环境，共同构成了地方人大民主实践的外部变量，并对地方人大行动舞台产生直接影响。
1.全过程人民民主政治理念引领
在中国政治语境当中，中央层面的政治话语往往会转化为政治势能，对地方实践产生显著影响。进入新时代，中央聚焦发展民主，提出全过程人民民主重大理念，明确了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的民主实践要求和标准，为地方人大工作开展指明了方向，成为各地人大民主实践的直接动力。在中央政治话语引领下，发展全过程人民民主成为一项重要任务，为地方人大各主体开展民主实践提供重要机遇。正如A市人大常委会X主任所说：“现在中央明确发展全过程人民民主，党委、政府、人大、政协四大班子都聚焦这一议题，搞民主实践试验成为大家的共识。人大当然责无旁贷，很多之前不敢做的动作，可以趁机会落地实践了。”(访谈记录：XTX20240520)中央政治话语为有效破除地域与部门壁垒奠定重要基础，确保民主实践资源要素向关键领域集中、政策力量向重点任务聚合，高效推动相关工作的落实，为地方人大民主实践提供坚实政治保障。
2.地域条件与基础设施要素制约下人大民主实践挑战
A市属于大别山革命老区，土地革命时期依靠山区地形上的优势，构建了中国早期苏维埃民主的实践样本。然而，随着经济社会的发展，在互联互通的信息化社会背景下，各县区相对分散的地理空间和交通基础设施上的限制成了影响A市人大开展工作的阻碍性因素。进入新时代，中央提出发展全过程人民民主的新要求，A市人大在民主实践基础保障、数字基础设施建设、人员队伍配备等自身建设领域，与中央相关工作要求、先进地区建设水平的差距正逐步凸显。人大研究室H主任谈道：“我们是革命老区，有民主实践的传统和经验，这是我们的优势。不过，随着时代的变化，之前在山窝窝里搞民主，现在是讲观念、条件、人员还有资金的投入，缺少了这些条件民主实践也是很难开展的。沿海城市为什么搞得好，就是因为他们在这些方面有优势，我们还是有差距的。”(访谈记录：HMS20240512)地域条件限制难以充分支撑地方人大发展全过程人民民主的实践需求，同时，基础设施建设的相对薄弱，也难以匹配新时代地方人大工作提质增效的现实要求。这就客观上要求地方人大各主体改变现状，破除人大工作和民主实践中的阻碍。在访谈中，人大常委会X主任表示：“客观条件的制约确实让我们的人大工作和民主实践遇到了不少难题，但这既是挑战，更是推动我们主动破局的动力。发展全过程人民民主没有捷径可走，越是基础薄弱，越要迎难而上、主动作为。”(访谈记录：XTX20240520)
3.多元治理主体对民主参与的要求和期待
在地方治理现代化进程中，治理主体日益扩大，市场主体、社会组织、公众在治理过程中发挥着越来越重要的作用。不同治理主体基于自身定位与利益关切，对民主参与的渠道、内容、方式提出差异化要求和期待，成为推动地方人大民主实践的外部动力。民主理念与治理实践的深度融合，要求拓展多元化主体参与渠道，保证人人都有机会平等参与政治过程，同时尊重参与主体多元化的价值观念和偏好诉求(19)。在多元治理主体背景下，企业、社会组织和公众都对民主参与政治活动、表达自身利益诉求、传递群体声音有着强烈需求。这种外部环境的变化要求作为实现政治参与和民意表达制度载体的人大主动顺应民主治理的时代要求，积极开展民主实践，畅通参与渠道，回应不同参与主体的政治诉求。社区居民L表示：“搞社会治理只靠干部是不行的，过去是干部干群众看，结果还得不到认可，群众没有参与感。现在关乎切身利益的事群众参与感都强，大家共同参与可以消除误解、形成共识，干群关系也更加融洽。”(访谈记录：LA20240525)这种“诉求—回应”的动力机制，既体现了中国民主“以人民为中心”的本质属性，更彰显了地方人大在多元治理格局中凝聚共识、统筹协调的核心功能。
4.制度规范环境明确地方人大民主实践空间
规范市级人大行动主体的制度规范环境包括全国和省级层面的各项制度法规。在全国人大层面，包括宪法和法律赋予市级人大的基本职能以及相关组织规则、会议议事规则、选举和代表相关规则、专项工作规则等。在立法领域，2015年修改的《中华人民共和国立法法》赋予所有设区的市的人大及其常委会立法权，直接推动了所有设区的市人大结合本地实际开展民主立法。地方人大立法规则的调整，使A市人大告别了无立法权的历史，为其在基层治理等众多领域开展民主立法释放了广阔的空间。在监督领域，2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)出台，为地方人大依法行使监督权提供了法律遵循。2024年新修改的《监督法》，将专题询问等更多监督方式融入条款并加以规范，赋予了A市人大更多元的监督手段。这些制度规则既为A市人大民主实践提供了基本的法律保障，也在一定程度上明确了地方人大民主实践的边界。此外，在其他领域还有很多保障地方人大民主实践的制度规则，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律规定的人大组织、选举规则，以及地方人大制定的议事程序规则、代表联系群众细则等。在省级层面，A市所在的H省制定了《H省人民代表大会议事规则》《H省地方立法条例》《关于建设全过程人民民主基层示范点的指导意见》等地方性法规和规范性文件，对市级人大民主实践工作细化和明确。全国和省级人大制度规则作为A市人大民主实践的核心外部变量之一，其动力机制表现为通过法定赋权，为地方人大民主实践提供合法性依据和规范化流程，以制度规则形式明确地方人大民主实践限度和空间。在外部制度规范环境的持续影响下，A市人大民主实践不断走向纵深。
(二)行动舞台：地方人大各主体的互动情景及其策略
A市人大民主实践操作舞台由行动情景和行动者构成，其情景中的相关要素的特性都是外部变量综合作用的结果。在这一逻辑下，A市人大各行动主体通过外部变量驱动下的主动作为，与党委和“一府一委两院”明确分工，与上下级人大联动形成合力，为代表打造平台提供支持等，形成民主实践操作舞台上的全方位主体互动。
1.外部变量下的政治主动
在外部动力机制的驱动下，A市人大直面自身发展短板，以主动作为的姿态推进民主实践探索。人大各行动主体锚定民主治理的现实需求及时回应社会关切，紧扣政策窗口期精准把握发展机遇，立足制度框架创新实践路径，通过多元策略推动地方民主实践的深化与突破。此前，为改变发展现状，A市人大进行了相关民主实践探索，尚未取得实质性突破。2019年中央提出全过程人民民主理念，成为进一步发展中国民主、鼓励地方开展民主实践的重大信号。政治信号从提出到全面落实，需要一个过程周期，这一过程往往蕴含着难得的政治契机，考验着地方的政治敏锐度和应变能力。中央提出全过程人民民主理念后，A市人大常委会X主任敏锐察觉到这一政治信号，精准捕捉到政策调整的关键窗口，率先在当地开展前瞻性民主实践试验，谋划打造全过程人民民主示范点。X主任在访谈中谈到：“我们市人大一直没发展起来，其实就是缺少好的机会。这次中央提出发展‘全过程人民民主’，人大肯定是最好的施展平台，我认为这是一次难得的机遇，得抓紧行动起来。”(访谈记录：XTX20240512)他多次组织市人大常委会人员赴上海虹桥街道学习先进做法，用三年的时间实现了全过程人民民主示范点在全市各乡镇、街道和企事业单位的全覆盖。此后，A市人大常委会组成人员又积极调研苏州、杭州等地人大在立法、监督等领域的先进做法，在人大制度规则范围内全方位试点推广，不断扩大民主实践成果。为此，人大研究室C副主任表示：“A市人大常委会班子成员们在X主任的带动下干劲十足，近些年人大工作确实发生了很大的变化，很多领域取得实质性进步，我们的工作也忙起来了。”(访谈记录：CP20240602)此外，A市人大充分挖掘自身红色资源优势和党的早期民主实践文献，融合各县区民主实践典型案例，打造全国第一所全过程人民民主实践展览馆，持续扩大民主实践的政治影响力。
2.横向主体间的合作分工
地方横向政治关系包括地方人大与同级党委、“一府一委两院”的关系，这些主体之间通过合作分工形成良性互动，凝聚成民主实践合力。地方党委是本地区各项事业的领导核心，党委通过落实中央人大工作会议精神，切实将人民代表大会制度作为践行全过程人民民主的主渠道。在具体的工作部署中，党委通过细化政策支持方案，为地方人大民主实践创造便利条件、提供政治支持。2023年，A市市委书记部署全过程人民民主A市实践工作，明确人大“四个机关”建设与基层示范点任务。同年，A市委印发了《中共A市委关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的实施意见》，细化民生实事票决制、街道议政代表会、基层立法联系点等落地举措，为人大履职提供政策支撑。A市党委Z副书记表示：“党委通过党政联席会议贯彻中央人大工作精神和省委工作部署，这对人大的支持力度是显而易见的，看起来是党委的职责所在，却无形中为人大排除了很多工作上的阻力，‘一府一委两院’各部门也更积极配合人大的工作。”(访谈记录：ZJW20240615)同时，A市人大通过主动执行重大事项请示报告制度，围绕党委中心工作和地方发展总体工作开展民主实践等策略，形成与地方党委的良性互动。“一府一委两院”主要承担落实人大民主立法、执行民生实事等重大决定、接受人大监督等职责。其中，开展民主监督是地方人大最为集中的工作。在法定的职权分工框架下，人大与“一府一委两院”并非单向的监督与被监督关系，而是形成了监督与支持并重、制约与协同相统一的工作格局。A市人大通过执法检查、专题询问等民主监督方式，发现行政、司法工作中的问题并提出整改建议，帮助“一府一委两院”改进工作。同时，A市人大支持“一府一委两院”依法履职，对其合理的工作需求，及时作出决议，为行政、司法工作提供法治保障。在访谈中，市商务局P副局长表示：“之前人大监督，对我们来讲可能就是走走过场，也不太重视，即使做得不好也不用担心结果。现在搞工作评议、专题询问，排名靠后的单位会被盯上整改，整改的结果好坏关系到部门负责人的晋升评比，没人敢不重视。很多工作之前都是部门说了算，现在程序越来越规范，关键的立法决定任免都离不开人大的支持。”(访谈记录：PX20240612)
3.纵向主体间的支持联动
地方人大纵向关系体现在其与上下级人大间的互动之中。面向省级人大，市人大主要采取创造亮点、吸引关注、获取典型推广资格的策略，赢得上级人大的政治支持。面向县乡人大，市人大主要通过市县联动、一体推进的策略，为下级人大排除政治阻力，迅速扩大民主实践成果。在省级层面，省人大常委会主任由省委书记兼任的政治格局，为A市人大工作提供了重要的政治支撑和保障。某种程度上，赢得省级人大的支持就是得到了省委的支持，这对推进人大工作来讲无疑是有利的。研究室C副主任表示：“现在基本上都是省委书记兼任人大常委会主任，副主任开展日常工作，这就意味着地方的亮点工作可以直接传达到省委书记那里，这对地方人大来讲是很好的展示通道。”(访谈记录：CP20240602)A市人大通过前期大胆尝试，率先在全省落地并推广全过程人民民主示范点的做法，得到了省人大的关注和支持，A市人大多次被省人大评为典型并作为代表发言。此后，全过程人民民主示范点在省内各县市得到全面普及推广，形成了良好的示范效应。省级人大的正向反馈不仅是对A市人大工作的支持和肯定，而且激励其在更多领域更深层次开展民主实践探索。在与各县区人大的互动中，A市人大常委会通常以市县联动的方式部署总体性工作，推动重难点工作开展和创新性做法落实。市人大通过将“民生实事人大代表票决制”“两官评议”“专题询问”“质询”等做法纳入各县区人大一年的工作计划，以市县区联动的方式保障了这些重要决定权和刚性监督机制的落地。市县区人大这种上下级联动一体推进的策略，为县区人大特定领域工作的开展扫除了障碍，不仅充实了下级人大的工作内容，提升了其履职能力，而且增强了各级人大的综合能力和政治影响力。G县人大常委会主任S主任表示：“这些年对我们县级人大来讲，监督力度之大是不可想象的，质询、专题询问这些监督手段之前从来都没启用过，要不是市县一体推进，我们自己动用这些监督工具的阻力是巨大的。”(访谈记录：SJF20240714)
4.激发代表履职内生动力
人大代表既是地方人大民主实践的重要主体，也是联系群众的纽带和桥梁。A市人大采取多种策略激发代表履职的内生动力，调动代表民主实践的主动性、积极性。2022年，A市举办提升代表履职能力专题培训班，通过动员、宣讲、培训的方式，提升代表依法履职和民主实践能力。2025年，全市又开展人大系统集中培训，总结民主实践经验，强化代表履职尽责意识，引导各级人大代表积极探索全过程人民民主的实践形式。同时，A市人大制定出台了《A市人民代表大会代表履职考评办法(试行)》，从代表出席会议、提出议案、提出意见建议、参加代表小组活动、走访群众等12个方面对代表履职情况进行量化考核。考核结果分为优秀、称职、不称职，直接与换届提名挂钩，并对不称职的代表按程序劝辞代表资格。P街道人大代表Q表示：“之前作为人大代表，主要忙于自己的工作，与选民沟通次数偏少，也没有考核要求。现在每年有走访选民的次数要求，我们与选民的沟通频次明显增多了。”(访谈记录：QGJ20240725)此外，A市人大还运用政治激励的方式，对履职实践中表现突出的代表予以表彰，并将其履职实绩作为职务晋升、评优评先等方面的重要参考依据，有效激发代表履职热情与担当动力(20)。L县人大代表S表示：“有了对代表的激励措施，我们履职的劲头更足了。以前走访群众、调研献策更多是凭着责任感，现在这份付出能被看见、被认可，心里特别有成就感。去年我提交的关于乡村道路提质的建议被评为优秀议案，还在全市人大工作会议上受到了表彰，这不仅是荣誉，更让我觉得肩上的担子更有分量。”(访谈记录：SCM20240728)
(三)行动结果：民主实践效能的正向输出
1.实现民意整合
人民代表大会制度的根基在人民，充分彰显民意，实现民意整合是这一制度的最大优势。地方人大民主实践的过程就是将制度的结构载体转化为民意互动的桥梁，通过人大各项功能的充分运用，激活各环节民意表达与参与的活力，以民主实践的方式畅通民意传导渠道，推动民意充分汇聚、有效回应，真正发挥人民代表大会制度的制度优势。2017—2023年，A市人大通过站点平台已累计开展活动超6400次，接待群众4万余人次，成功化解矛盾纠纷9300多件，解决民生问题5500多件。A市在县级以下基层人大探索基层示范点与乡镇(街道)人大工作有机结合的模式，通过高效运转374个代表联络站，将1.6万名五级人大代表全部编组进站，实现代表进站履职全覆盖。为更加高效方便群众联系代表，A市人大主动接入数字化平台，全市15922名五级人大代表和1985名议政代表全部实现“线上履职”。2021—2022年A市人大常委会在制定《A市停车场建设管理条例》和《A市城市排水管理条例》过程中，依托基层示范点先后组织召开了56场立法调研会、座谈会及论证会，广泛征集意见建议126条。最终，两部条例在省人大常委会会议上获高票通过。市民Z表示：“这几年私家车明显多了，有时停车确实太不方便。这次人大征求意见出台政策，我们反映的停车难、收费贵的问题得到了解决，将来公共区域停车场免费或低价收费，真是太好了。”(访谈记录：ZSL20240728)此外，A市人大与政府联动，建立人大代表议案建议提出、办理、答复、评价、报告的工作闭环，高效办理人大代表提出的每条议案建议。2023年和2024年，A市人大代表分别提交议案建议292件、275件，办结率均实现了100％，代表满意度达96％和98％。政府对代表民意的议案建议的高效办理与回复，持续提升了政府的公信力和人民群众的满意度。
2.产出增量制度
实现民主实践成果的制度化既是拓展制度边界的内在需求，又是将实践经验转化为实践效能的必然要求。在中央民主理念的驱动下，A市人大常委会通过采取不同的行动策略，在立法、监督、决定、任免、代表工作等领域产出了一批民主实践制度成果。2021—2025年间，A市人大围绕群众急难愁盼问题，出台10部地方性法规，内容涵盖停车场建设、民宿规范、农产品保护、物业管理等民生关键领域，通过立法实践持续产出制度增量。市人大通过推动监督领域的“两官评议”“专题询问”“质询”等民主实践形式常态化运行，不断强化监督问责制。此外，民生实事项目人大代表票决制在全市各县区完成了推广，并以制度化形式运转。代表联络站、立法联系点等民主实践平台在全市10个县区人大系统实现了常态化运行。
A市人大通过定期学习先进经验，依托党建引领基层治理体系，在全市范围内推广实施了街道议政代表会制度，不断拓展和巩固制度边界。截至2023年，全市54个街道全部建立议政代表会制度，聘任议政代表1985名，填补了街道人大发展的制度空缺。A市人大在学习借鉴外地经验的同时，积极探索“站点问政”等本地化创新性做法，并在全市范围内得到推广，吸引外地借鉴学习，持续巩固制度成果。市人大先后出台了《关于深入学习贯彻习近平总书记全过程人民民主重要论述推动新时代A市人大工作高质量发展的实施意见(试行)》和《关于推进A市全过程人民民主基层示范点创建工作的指导意见(试行)》，以制度化形式将中央政治理念转化为具体行动。此外，A市人大积极探索合理诉求、合理表达的“双合理”民意汇集机制。落实主任会议组成人员领办重点建议制度，建立人大代表建议和政协提案办理工作联办联席会议制度，形成了代表议案建议提出、办理、答复、评价、报告的工作闭环，不断拓展制度边界。
3.提升治理效能
A市人大民主实践在优化营商环境、促进经济发展、改善社会民生、化解社会矛盾、提升政府公信力等方面取得了很好的效果，显著提升了治理效能。2021—2022年，通过连续2年针对营商环境领域的监督质询，A市的营商环境从2020年之前的全省靠后提升至全省第二方阵。营商环境的改善吸引了更多企业来A市投资兴业，带动了经济的不断发展。
治理效能的提升还体现在依托广大基层和一线人大代表的积极作为，社会各类矛盾在基层得到有效化解，确保社会公平。例如，S区人大代表张文静牵头成立“文静民事法律服务工作室”，构建“律师解答+社区协同+检察加入”的多方联动机制，高效化解社区矛盾。H社区居民C表示：“这几年人大代表确实为群众办理了很多实事好事，之前感觉代表离我们很远，现在手机上提一些诉求，他们很重视，很快就反映解决了。一时解决不了的会告知我们进展到哪里了，办事效率很高。”(访谈记录：CHA20240809)G县前楼村以人大代表杨国金为核心，组织村里的老党员、老干部、老教师和矛盾调解员、民主监督员组建“老杨调解室”，直面农村社会矛盾，运用灵活多样的方式，化解矛盾纠纷，维护基层社会公平。此外，街道人大代表联络站推行人大代表进网格、巡查网格的工作机制，实现代表履职平台与社区“智慧党建”平台一键互联，核心数据深度融合，应用场景全面接入，显著提升了服务群众的效率和水平。“有事找代表 服务在网格”已成为站点特色鲜明、影响广泛的工作品牌。
结论
从外部变量上看，中央聚焦民主发展，提出全过程人民民主理念，将人民代表大会制度作为发展全过程人民民主的重要制度载体，形成了指导地方人大民主实践的最新政治话语。这一政治话语通过政治理论引领、势能传导、实践过程转化的机制过程，成了新时代地方民主实践的直接政治动力。A市人大自身相对薄弱的地域条件与基础设施，既是一种约束也是一种激发因素，通过“制约—主动”机制，人大行动主体寻求政治契机改变现状。随着国家治理和社会治理的深度发展，多元治理主体政治参与的需求日益迫切，由此形成驱动地方人大开展民主实践的“诉求—回应”机制，为地方人大民主实践注入新的动力。制度规范环境为地方人大民主实践提供了具体的内容和空间，其动力机制表现为规则的规范性、赋权性与调适性，通过明确主体权责、搭建实践载体、优化运行流程为地方人大民主实践提供支撑和保证。从行动策略上看，在多种动力机制作用下，行动舞台中的地方人大主动推进民主实践探索，锚定民主治理的现实需求及时回应社会关切，紧扣政策窗口期抢抓发展关键节点，立足制度框架创新实践路径，通过多元策略推动地方民主实践的深化与突破。地方人大在横向上与同级党委、“一府一委两院”开展分工合作，明确自身政治定位；在纵向上争取上级支持，联动下级，一体推进各项工作，不断扩大民主实践成果。各级人大通过搭建线上线下渠道平台，调动人大代表联系群众的积极性，最大限度地拓展民主实践空间。这些行动最终形成了实现民意整合、产出制度增量和提升治理成效的整体性民主实践效能。
应该看到，地方人大民主实践是一个不断推进的过程，必须重视外部变量的作用和影响，确保地方人大民主实践始终获得持久稳定的动力来源。同时，在市级人大行动舞台开展民主实践时，行动主体要充分利用各种行动情景中的有利条件，调动相关主体的积极性和主动性，采取多种策略，实现良性政治互动，通过不断推动民主实践成果转化，促进民主实践效能持续提升。
注释：
①Kevin J.O'Brien and Lianjiang Li,"Chinese Political Reform and the Question of 'Deputy Quality'," China Information,Vol.8,No.3,1993,pp.20-31.
②Kevin J.O'Brien and Laura M.Luehrmann,"Institutionalizing Chinese Legislatures:Trade-offs Between Autonomy and Capacity," Legislative Studies Quarterly,Vol.23,No.1,1998,pp.91-108.
③Kevin J.O'Brien,"Chinese People's Congresses and Legislative Embeddedness,Understanding Early Organizational Development," Comparative Political Studies,Vol.27,No.1,1994,pp.80-109.
④何俊志、霍伟东：《从嵌入到规范：中国地方人大制度化路径的新模式》，《华中师范大学学报》2018年第4期。
⑤Ming Xia,"China's National People's Congress:Institutional Transformation in the Process of Regime Transition(1978-98)," The Journal of Legislative Studies,Vol.4,No.4,1998,pp.103-130.
⑥杨志玲：《专题询问：人大监督新路径》，中国社会科学出版社2023年版，第47页。
⑦Kevin J.O'Brien,"Agents and Remonstrators:Role Accumulation by Chinese People's Congress Deputies," The China Quarterly,No.138,1994,pp.359-380.
⑧Young Nam Cho,"Public Supervisors and Reflectors:Role Fulfillment of the Chinese People's Congress Deputies in the Market Socialist Era," Development and Society,Vol.32,No.2,2003,pp.197-227.
⑨何俊志：《制度等待利益：中国县级人大制度模式研究》，重庆出版社2005年版，第82页。
⑩Elinor Ostrom,Understanding Institutional Diversity,Princeton University Press,2005,p.14.
(11)Elinor Ostrom,Understanding Institutional Diversity,Princeton University Press,2005,p.15.
(12)资料来源：作者自制。
(13)Floriane Clement,"Analysing Decentralised Natural Resource Governance:Proposition for a 'Politicised' Institutional Analysis and Development Framework," Policy Sciences,Vol.43,No.2,2010,pp.129-156.
(14)Elinor Ostrom,Understanding Institutional Diversity,Princeton University Press,2005,p.22.
(15)Elinor Ostrom,Understanding Institutional Diversity,Princeton University Press,2005,pp.26-27.
(16)Elinor Ostrom,Understanding Institutional Diversity,Princeton University Press,2005,pp.66-67.
(17)刘伟、翁伟波：《全过程人民民主何以赋能基层人大治理创新？——基于“动力—机制—行为”框架的分析》，《甘肃行政学院学报》2025年第2期。
(18)Jason Seawright and John Gerring,"Case Selection Techniques in Case Study Research:A Menu of Qualitative and Quantitative Options," Political Research Quarterly,Vol.61,No.2,2008,pp.294-308.
(19)王炳权：《以民主推进治理：全过程人民民主赋能基层治理的逻辑理路》，《行政论坛》2024年第1期。
(20)刘伟、翁伟波：《地方人大吸纳民意的政治逻辑、困境挑战与优化路径》，《人大研究》2025年第9期。
