摘要：数字时代的到来重塑了全球治理格局与国家权力运行逻辑。数据作为关键生产要素，其跨境流动与安全保护引发的主权议题日益凸显，数据主权已成为国家主权在数字领域的核心延伸。宪法秩序作为国家治理的根本制度框架，为数据主权的构建提供了合法性基础与价值指引，而数据主权的兴起亦使传统宪法秩序产生了深刻变革。本文以“数据主权与宪法秩序的互动关系”为核心线索，系统阐释四大核心观点：其一，数据主权的主权法律特征与传统国家主权存在内在一致性，二者相互依赖、相互支撑，共同构成国家主权的完整体系；其二，数据主权构建突破了传统国家主权的边界限制，数据生产者、企业与个人成为影响主权运行的重要主体，亟须重构传统宪法价值框架下国家与社会、个人的关系，建立公私权力协同的新型公共权力模式；其三，数据主权语境下的宪法秩序必须回应数据弱势群体的权利保障诉求，通过肯定性行动提升其数据权利行使能力，实现数据领域的实质正义；其四，数据主权构建的法治统一性是新型宪法秩序形成的前提，二者相互促进、辩证统一。本文通过规范分析、历史分析与比较研究等方法，深入剖析数据主权构建与宪法秩序变革的内在逻辑，为数字时代国家主权的维护与宪法秩序的完善提供理论支撑与实践路径。
关键词：数据主权；宪法秩序；公私权力协同；数据弱势群体；法治统一性
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中明确指出，“十五五”时期要深入推进数字中国建设，健全数据要素基础制度。数据要素基础制度包括物质与价值等不同层面的制度，其中数据主权制度是最基本的数据要素制度，没有数据主权制度就无法保证数据要素制度的有效存在。随着数字技术的迅猛发展，人类社会已迈入以数据驱动为核心的数字时代，数据的采集、存储、加工与跨境流动深刻改变了国家治理模式、经济运行机制与社会交往方式。数据作为“数字时代的石油”，不仅是推动经济高质量发展的核心生产要素，更是关乎国家安全、公共利益与公民基本权利的战略资源。在此背景下，数据主权应运而生，成为国家主权在数字空间的重要表现形式。其核心要义在于国家对本国境内的数据享有管辖、控制与保护的权力，同时有权自主制定数据治理规则，抵御外部势力对数据领域的干涉。
宪法作为国家的根本大法，确立了国家权力的运行边界、公民权利的保障范围与社会秩序的基本准则，形成了传统国家治理的宪法秩序。然而，数据主权的构建打破了传统主权运行的物理空间限制，将主权博弈延伸至虚拟的数字空间，引发一系列宪法层面的挑战：数据主权与传统国家主权的关系如何界定？数据生产者、企业与个人等非国家主体对国家主权的影响如何通过宪法制度予以回应？数据领域的弱势群体权利保障如何融入宪法秩序的重构过程？数据主权构建的法治统一性与新型宪法秩序的形成存在何种关联？这些问题的解决，直接关系到数据主权的合法构建与宪法秩序的稳定运行，亟须从理论层面进行系统阐释。
当前学界对数据主权的研究多集中于国际法、国际关系与数据法领域，聚焦于数据跨境流动规则、数据安全保护等具体制度设计，而从宪法层面探讨数据主权与宪法秩序互动关系的研究相对匮乏。现有研究未能充分揭示数据主权的宪法属性，也未能深入分析数据主权构建对传统宪法秩序的变革性影响，更缺乏对数据主权语境下新型宪法秩序构建路径的系统性探讨，对于构建数据要素基础制度体系尚不能提供有效的宪法保障。基于此，本文以“数据主权构建中的宪法秩序”为题，紧扣四大核心观点，深入剖析数据主权与宪法秩序的内在关联，试图填补现有研究的理论空白，为数字时代的宪法实践提供理论指引。
本文以“概念界定—理论建构—问题分析—路径探索”为研究思路，围绕数据主权构建与宪法秩序的互动关系展开论证。首先，明确数据主权与宪法秩序的核心内涵，厘清二者的内在逻辑关联；其次，分别从数据主权与传统国家主权的关系、数据主权构建对传统宪法关系的变革、数据弱势群体的权利保障、法治统一性与新型宪法秩序的关系四个维度，构建数据主权语境下宪法秩序的理论框架；再次，结合国内外数据治理的实践案例，分析数据主权构建中宪法秩序面临的现实挑战；最后，提出新型宪法秩序的构建路径。
在研究方法上，本文综合运用多种学术研究方法：其一，规范分析法，结合宪法文本与相关法律法规，剖析数据主权的宪法依据与法律特征，明确宪法秩序重构的规范要求；其二，历史分析法，梳理传统国家主权与宪法秩序的演进历程，对比数据主权时代的主权运行逻辑与秩序形态，揭示宪法秩序变革的历史必然性；其三，比较研究法，借鉴世界主要国家在数据主权构建与宪法秩序调整方面的实践经验，为我国的制度设计提供参考；其四，案例分析法，通过分析典型的数据跨境流动、数据权利纠纷等案例，具象化数据主权构建中宪法秩序的现实问题。
本文的创新之处在于：其一，从宪法视角界定数据主权的核心内涵，揭示数据主权与传统国家主权的一致性、依赖性与支撑性，丰富了数据主权的理论体系；其二，提出数据主权构建需重构传统宪法价值框架下的公私关系，构建公私权力协同的新型公共权力模式，突破了传统宪法关系的理论范式；其三，将数据弱势群体的权利保障纳入宪法秩序重构的核心范畴，强调通过肯定性行动实现数据领域的实质正义，拓展了宪法权利保障的内涵；其四，厘清数据主权构建的法治统一性与新型宪法秩序的辩证关系，为数字时代的法治建设提供了理论指引。
由于数据主权与数字宪法秩序是新兴的研究领域，相关理论体系尚不成熟，本文部分观点虽然新颖但仍需进一步深化；同时，受限于数据可得性，对国内外数据治理实践案例的分析深度有待加强。未来的研究可结合更多实证数据，进一步细化新型宪法秩序的具体制度设计，同时也亟待法学界同仁的共同关注和协作。
一、核心概念界定：数据主权与宪法秩序
（一）数据主权的内涵与法律特征
1.数据主权的核心内涵
数据主权是国家主权在数字空间的延伸与体现，其核心内涵在于国家对本国境内产生、存储、传输的数据享有独立自主的管辖、控制与保护权力，同时有权参与全球数据治理规则的制定，抵御外部势力对本国数据领域的干涉与侵害。数据主权的主体是主权国家，客体是数据及相关的数据活动，包括数据的采集、存储、加工、使用、跨境流动等。数据主权的内容涵盖三个层面：其一，数据管辖权，即国家对本国境内的数据及数据活动享有立法、行政与司法管辖的权力；其二，数据控制权，即国家有权决定数据的存储地点、使用范围与跨境流动的条件，保障数据的安全可控；其三，数据保护权，即国家有责任保护本国公民、法人的数据权利，防范数据泄露、滥用与非法获取。
数据主权的内涵具有鲜明的时代特征。与传统国家主权相比，其突破物理空间的限制，延伸至虚拟的数字空间，呈现出“物理空间与虚拟空间双重覆盖”的特征。同时，数据主权的行使不仅涉及国家利益，还与公民的基本权利、企业的合法权益密切相关，是国家利益、社会利益与个人利益的法律集合体。因此，数据主权的制度目标与传统国家主权的制度目标存在内在逻辑的一致性。
2.数据主权的法律特征
从法律层面来看，数据主权具有以下核心特征：其一，主权性，数据主权是国家主权的重要组成部分，具有不可分割、不可让渡的属性，任何国家不得干涉他国的数据主权，数据权利、数据权力都必须依托数据的主权特征来运行；其二，自主性，国家有权根据自身的国情、社会制度与发展需求，自主制定数据治理规则，决定数据的管理模式与跨境流动政策，维护数据主权，需构建自主可控的网络域名解析与基础资源体系，降低对境外互联网基础服务的依赖，同时建立独立安全的数据存储、流转与监管运行体系，实现网络基础设施与数据治理的自主可控；其三，排他性，国家对本国境内的数据及数据活动享有独占性的管辖与控制权，排除其他国家的非法干涉，体现数据主权的“完整性”特征；其四，保护性，数据主权的行使以保护国家数据安全、公民数据权利与社会公共利益为核心目标，数据主权对应的保护利益系国家重大利益，属于主权利益的范畴；其五，协同性，由于数据的跨境流动性，数据主权的行使需要各国协同合作，共同维护全球数字空间秩序，在数据运行的虚拟空间内更需要各国齐心协力，建立规范数据合法、有序流动的国际规则，谨防“数据霸凌”。
（二）宪法秩序的内涵与功能
1.宪法秩序的核心内涵
宪法秩序是指以宪法为核心的法律体系所确立的国家权力运行秩序、公民权利保障秩序与社会关系运行秩序的总和。宪法秩序的形成以宪法的实施为前提，通过宪法对国家权力的划分与制约，对公民权利的确认与保障，对不同类型的国家权力、国家权力与公民权利以及不同类型的公民权利之间关系的界分，实现国家治理的规范化与制度化。宪法秩序具有鲜明的规范性与稳定性，是国家政治稳定、社会和谐的根本保障。
在数字时代，宪法秩序的内涵发生了深刻变革。传统宪法秩序以物理空间的国家主权为核心，调整的是物理空间内国家与公民、国家与社会的关系；而数据主权构建背景下的新型宪法秩序，需要兼顾物理空间与虚拟空间的治理需求，调整和规范数据时代下国家、社会组织、个人之间的多元关系，其核心目标是实现数据主权的合法行使、数据权利的有效保障与数字社会的有序运行。
2.宪法秩序的核心功能
宪法秩序作为国家治理的根本制度框架，具有三大核心功能：其一，权力规范功能，通过宪法对国家权力正当性来源的建构，对国家权力的划分、配置与制约，明确国家权力的运行边界，防止权力滥用；其二，权利保障功能，通过宪法对公民基本权利的确认与保障，为公民权利的实现提供法律依据，维护公民的合法权益；其三，社会整合功能，通过宪法确立的价值理念与制度规则，整合社会多元利益，化解社会矛盾，维护社会的稳定与和谐。在数据主权构建的背景下，宪法秩序的三大功能呈现出新型化的特征：权力规范功能需要延伸至数字空间，规范国家数据权力的运行；权利保障功能需要拓展至数据权利领域，保障公民的数据知情权、使用权、隐私权等；社会整合功能需要协调数据领域的多元利益冲突，实现国家利益、企业利益与个人利益的平衡。
（三）数据主权与宪法秩序的内在逻辑关联
数据主权与宪法秩序之间存在着深刻的内在逻辑关联，二者相互依存、相互促进。一方面，宪法秩序为数据主权的构建提供合法性基础与价值指引。宪法作为国家的根本大法，确认了国家主权的合法性；数据主权作为国家主权的延伸，其构建必须以宪法为依据，符合宪法的价值理念与制度要求。宪法秩序所蕴含的民主、法治、人权等价值理念，为数据主权的行使设定了价值边界，确保数据主权的行使以保障公民权利、维护社会公共利益为目标。另一方面，数据主权的构建推动宪法秩序的变革与完善。数据主权的兴起打破传统主权运行的逻辑，引发国家权力结构、公民权利内涵、公私关系等方面的深刻变革，传统宪法秩序已无法适应数字时代的治理需求。数据主权的构建过程，也是宪法秩序不断调整、完善的过程：通过宪法制度的创新构建适应数字时代需求的新型宪法秩序，反过来也为数据主权的合法行使提供保障。数据主权为宪法秩序提供的是一种立体化、全息化的主权形态，涵盖真实的物理空间和虚拟空间内所有的主权诉求以及宪法所要保护的主权利益。
二、数据主权与传统国家主权的法律特征关联：一致性、依赖性与支撑性
传统国家主权是指国家在国际社会中享有的独立自主地处理本国事务、管理本国人民的权力，其核心法律特征包括上文已经概括的主权性、自主性、排他性、保护性与协同性五大特性。数据主权作为国家主权在数字空间的延伸，其法律特征与传统国家主权存在内在的一致性，同时二者相互依赖、相互支撑，共同构成国家主权的完整体系。本文将从一致性、依赖性与支撑性三个维度，深入剖析数据主权与传统国家主权的法律特征关联。
（一）数据主权与传统国家主权的法律特征一致性
数据主权的法律特征与传统国家主权的法律特征存在内在逻辑的一致性关系，这种一致性源于数据主权是传统国家主权在数字空间的自然延伸，二者共享国家主权的核心属性。
1.主权性的完整形态：不可分割与不可让渡
传统国家主权的核心特征是主权的完整性，即国家主权不可分割、不可让渡，任何国家不得干涉他国的主权行使。数据主权作为国家主权的组成部分，同样具有不可分割、不可让渡的主权性特征。国家对本国的数据主权享有独占性的行使权，不得将数据主权的核心权力让渡给其他国家或国际组织，其他国家也不得非法干涉他国数据主权的行使。例如，任何国家不得强迫他国放弃对本国境内数据的管辖权，不得未经允许非法获取他国的数据资源，这与传统国家主权中“领土完整、主权独立”的要求具有内在一致性。
2.自主性的相同要求：自主制定规则与管理事务
传统国家主权的自主性特征体现为国家有权根据自身的国情、社会制度与发展需求，自主制定国内法律政策，管理本国的政治、经济、社会事务，不受外部势力干涉。数据主权的自主性特征同样体现为国家有权自主制定数据治理规则，决定数据的采集、存储、使用与跨境流动政策，自主选择数据管理模式。例如，欧盟基于自身的社会制度与价值理念，制定了《通用数据保护条例》（GDPR），确立了严格的数据保护标准；中国基于国家数据安全与发展需求，制定了《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》，构建了以数据主权为核心的数据治理体系。这种自主制定数据治理规则的权力，与传统国家主权中自主管理国内事务的权力具有相同性要求。
3.排他性的相似内涵：独占性管辖与控制
传统国家主权的排他性特征体现为国家对本国领土范围内的人和事享有独占性的管辖权，排除其他国家的非法干涉。数据主权的排他性特征体现为国家对本国境内产生、存储、传输的数据及数据活动享有独占性的管辖与控制权，排除其他国家的非法介入。例如，国家有权对本国境内的数据企业进行监管，要求其遵守本国的数据治理规则；有权阻止其他国家对本国境内数据的非法采集与跨境传输，这与传统国家主权中“领土管辖排他性”的特征具有内在契合性和相似性。
4.保护性的同等责任：保障国家利益与公民权利
传统国家主权的保护性特征体现为国家有责任保护本国的领土完整、国家安全、社会公共利益与公民的基本权利，抵御外部势力的侵犯。数据主权的保护性特征体现为国家有责任保护本国的数据安全、国家数据利益、公民的数据权利与企业的合法数据权益，防范数据泄露、滥用、非法获取与跨境转移等带来的风险。例如，国家通过制定数据安全法律法规，建立数据安全保障体系，防范境外势力利用数据对本国国家安全造成威胁；通过保护公民的个人信息权，防止企业非法收集、使用公民个人数据，这与传统国家主权的保护性特征具有同等的责任。
5.平等性的落实举措：主权地位平等与协商合作
传统国家主权的平等性特征体现为各国在国际社会中享有平等的主权地位，无论国家大小、强弱、贫富，都有权平等参与国际事务决策，平等享有国际权利与承担国际义务。数据主权的平等性特征体现为各国在数字空间享有平等的数据主权地位，有权平等参与全球数据治理规则的制定，平等享有数据资源开发与利用的权利，平等承担数据安全保护的国际义务。例如，在全球数据治理体系构建过程中，发展中国家与发达国家享有平等的话语权，有权反对发达国家凭借自身优势垄断全球数据治理规则的制定，这与传统国家主权的平等性特征具有内在一致性。
（二）数据主权与传统国家主权的相互依赖性
数据主权与传统国家主权不仅具有法律特征的一致性，还存在深刻的相互依赖性。这种相互依赖性源于二者都是国家主权的重要组成部分，共同服务于国家利益的维护与实现，缺一不可。
1.传统国家主权是数据主权的基础与保障
传统国家主权为数据主权的构建与行使提供了坚实的基础与保障：没有传统国家主权的支撑，数据主权将无从谈起；传统国家主权是数据主权赖以存在的“物质”基础。首先，传统国家主权的领土管辖权为数据主权的行使提供了物理空间基础。数据的采集、存储、传输等活动都离不开物理载体，而这些物理载体（如数据中心、服务器）都位于特定国家的领土范围内，受该国领土管辖权的保护。国家通过行使领土管辖权，对境内的数据物理载体进行管理，为数据主权的行使提供了空间保障。其次，传统国家主权的立法权、行政权与司法权为数据主权的行使提供了制度保障。国家通过行使立法权，制定数据治理法律法规，明确数据主权的内涵、范围与行使规则；通过行使行政权，建立数据管理机构，对数据活动进行监管；通过行使司法权，解决数据纠纷，打击数据违法犯罪行为，保障数据主权的实现。最后，传统国家主权的国防权与外交权为数据主权的行使提供了安全保障。国家通过国防力量抵御外部势力对本国数据领域的军事威胁与网络攻击；通过外交手段与其他国家协商数据治理合作事宜，维护本国的数据主权利益。
2.数据主权是传统国家主权的延伸与强化
在数字时代，数据主权已成为传统国家主权的重要延伸，其发展与强化反过来促进传统国家主权的巩固与提升。首先，数据主权拓展了传统国家主权的行使范围。传统国家主权的行使范围主要局限于物理空间，而数据主权将国家主权的行使范围延伸至虚拟的数字空间，使国家主权能够覆盖数字时代的新型社会关系，强化了国家的治理手段，增强了国家对社会的治理能力。其次，数据主权强化了传统国家主权的核心功能。在数字时代，数据已成为国家发展的核心战略资源，数据主权的行使能够保障国家对数据资源的控制与利用，促进经济发展、提升国家竞争力，从而强化传统国家主权的经济功能与安全功能。例如，通过行使数据主权，国家可以引导数据资源向关键产业集聚，推动数字经济发展；可以防范境外势力利用数据窃取国家机密，保障国家安全。最后，数据主权提升了传统国家主权的国际话语权。在全球数字经济发展的背景下，数据治理规则的制定权已成为国际竞争的核心领域，国家通过行使数据主权，积极参与全球数据治理规则的制定，能够提升自身在国际舞台上的话语权，强化传统国家主权的国际地位。
（三）数据主权与传统国家主权的相互支撑性
数据主权与传统国家主权不仅相互依赖，还相互支撑，共同维护国家主权的完整、实现国家利益最大化，最大限度地拓展和丰富了国家主权所要保护的国家利益内涵，使得国家主权所保护的国家利益成为一种立体化、全息化意义上的全要素利益。
1.传统国家主权支撑数据主权的有效行使
传统国家主权通过其强大的制度资源与权力体系，为数据主权的有效行使提供支撑。一方面，传统国家主权的立法体系为数据主权的行使提供法律依据。国家通过制定宪法、法律、行政法规等，明确数据主权的合法性地位，规范数据主权的行使规则，使数据主权的行使有法可依。例如，我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”，这为公民数据权利的保护提供了宪法依据，也为数据主权的行使设定了价值目标；《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》等法律则具体规定数据主权的行使范围与方式，为数据主权的有效行使提供了制度支撑。另一方面，传统国家主权的执法与司法体系为数据主权的行使提供保障。国家通过建立专业的数据执法机构，加强对数据活动的监管，打击数据违法犯罪行为；通过司法机关对数据纠纷的审理，维护数据主权的权威，保障数据主体的合法权益。例如，中国设立中央网络安全和信息化委员会，统筹协调数据安全与数据治理工作；司法机关通过审理数据侵权案件，制裁非法收集、使用数据的行为，为数据主权的行使提供了司法保障。
2.数据主权支撑传统国家主权的巩固与发展
数据主权通过保障数据安全、促进数字经济发展、提升国家治理能力，为传统国家主权的巩固与发展提供支撑。首先，数据主权保障国家数据安全，支撑传统国家主权的安全功能。在数字时代，数据安全已成为国家安全的重要组成部分，境外势力通过数据攻击、数据窃取等方式侵犯他国国家安全的行为日益频繁。国家通过行使数据主权，建立数据安全保障体系，防范数据安全风险，能够保障国家的政治安全、经济安全、社会安全，从而巩固传统国家主权的安全基础。其次，数据主权促进数字经济发展，支撑传统国家主权的经济功能。数据作为关键生产要素，其有效利用能够推动数字经济的发展，提升国家的经济实力。国家通过行使数据主权，优化数据资源配置，引导数据资源向实体经济融合，能够促进经济高质量发展，增强国家的经济竞争力，从而强化传统国家主权的经济基础。最后，数据主权提升国家治理能力，支撑传统国家主权的治理功能。数字技术的发展为国家治理提供了新的工具与手段，国家通过行使数据主权，推进数字法治政府建设，实现数据共享与业务协同，能够提升政府的决策效率与治理水平，增强国家对社会的治理能力，从而巩固传统国家主权的治理基础。
（四）实践例证：中美欧数据主权与传统国家主权的互动实践
中美欧在数据主权构建过程中，充分体现了数据主权与传统国家主权的一致性、依赖性与支撑性。中国基于自身的传统国家主权基础，制定了《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》，构建了以数据主权为核心的数据治理体系，通过数据主权的行使保障传统国家主权的安全与发展；美国凭借其传统国家主权的强大优势，在数据主权构建中占据主导地位，通过《云法案》等法律确立了“数据治外法权”，将传统国家主权的管辖权延伸至全球数据领域；欧盟则依托其区域一体化的传统主权优势，制定了GDPR，构建了区域统一的数据治理体系，强化了数据主权对传统国家主权的支撑。中美欧之间的数据主权博弈，本质上是传统国家主权在数字空间的延伸与竞争，其背后体现的是数据主权与传统国家主权的相互支撑关系。例如，美国通过行使传统国家主权的外交权，推动其数据治理规则在全球范围内的推广；中国则通过行使传统国家主权的立法权，保障数据主权的有效行使，抵御外部势力的数据干涉。
三、数据主权构建对传统宪法关系的变革：公私权力协同的新型公共权力模式
传统宪法价值框架下的国家与社会组织、个人之间的关系，是以国家权力为核心的单向度关系，国家是公共权力的唯一主体，社会组织与个人是国家权力的服从者与权利的享有者。然而，数据主权的构建打破了这种传统的宪法关系模式，数据生产者、数据企业与个人等非国家主体成为影响数据主权运行的重要力量，其拥有的数据资源与数据权力对国家数据主权的行使产生深刻影响。在此背景下，必须重构传统的宪法价值框架，改变国家与社会组织、个人之间的单向度关系，构建公私权力相互结合的新型公共权力建构模式。本文将从数据主权构建对传统宪法关系的挑战、新型公共权力模式的内涵与特征、新型公共权力模式的构建路径三个维度展开论述。
（一）数据主权构建对传统宪法关系的挑战
数据主权的构建引发数据资源的重新分配与权力结构的深刻变革，对传统宪法关系中“国家—社会—个人”的三元结构构成严峻挑战，主要体现在以下四个方面：
1.国家数据权力的扩张与边界模糊化
为了保障数据主权的实现，国家需要强化对数据资源的管辖与控制，这导致国家数据权力的范围不断扩张。国家数据权力不仅包括对数据的立法、行政与司法管辖权，还延伸至数据的采集、存储、加工、使用等各个环节。然而，国家数据权力的扩张也导致其与社会组织、个人的数据权利边界模糊化，产生国家数据权力滥用的风险。例如，部分国家以“维护数据安全”为名，过度收集公民个人数据，侵犯公民的隐私权与个人信息权；以“国家利益”为由，限制数据企业的正常经营活动，侵犯企业的合法权益。这种国家数据权力的扩张与边界模糊化，打破了传统宪法关系中国家权力与公民权利的平衡状态，对传统宪法的权力制约原则提出了挑战。
2.数据企业的私人权力崛起与公共化倾向
在数字时代，数据企业凭借其技术优势与数据资源优势，掌握大量的公共数据与个人数据，形成了强大的私人数据权力。数据企业的私人数据权力不仅包括数据的采集、存储、加工、使用权力，还包括数据规则的制定权与数据市场的主导权。这种私人数据权力的崛起，使其不再是传统宪法关系中单纯的市场主体，而具有一定的公共属性，其行为对社会公共利益与公民基本权利产生深刻影响。例如，大型互联网企业通过垄断数据资源控制数据市场，限制市场竞争，损害消费者的合法权益；通过算法推荐等技术手段，影响公民的认知与决策，干预社会公共事务。数据企业私人权力的公共化倾向，打破传统宪法关系中公共权力与私人权力的二元划分，对传统宪法的权力配置原则提出了挑战。
3.个人数据权利的强化与行使困境
随着数据价值的凸显，个人数据权利的重要性日益提升，成为公民基本权利的重要组成部分。个人数据权利包括数据知情权、数据访问权、数据更正权、数据删除权、数据携带权等多项权利，其核心目标是保障个人对自身数据的自由支配与自主决定。然而，在实践中，个人数据权利的行使面临诸多困境。一方面，个人与数据企业之间存在严重的信息不对称与权利失衡，个人往往无法知晓自身数据的收集与使用情况，也无法有效行使数据权利；另一方面，个人数据权利的行使缺乏有效的制度保障，当个人数据权利受到侵犯时，在强势的私人数据支配权力的挤压下，难以获得及时有效的救济。这种个人数据权利的强化与行使困境，打破传统宪法关系中个人权利与国家权力、私人权力的平衡状态，引发对权力非公共性的质疑，对传统宪法的权利保障原则提出了挑战。
4.数据生产者的主体地位凸显与权利缺失
数据生产者是数据资源的源头，包括个人、社会组织、企业等各类主体，其生产的数据是数据主权构建的基础。在数字时代，数据生产者的主体地位日益凸显，其生产的数据对国家数据安全、经济发展与社会治理具有重要意义。然而，在当前的数据治理体系中，数据生产者的权利保障存在明显缺失。例如，个人作为数据生产者，其生产的个人数据被数据企业无偿收集与使用，却无法获得合理的利益回报；社会组织作为数据生产者，其生产的公共数据被国家或企业滥用，却缺乏有效的权利救济机制。数据生产者的主体地位凸显与权利缺失之间的矛盾，打破传统宪法关系中各类主体之间的利益平衡与权利秩序，对传统宪法的利益协调原则提出了挑战。
（二）公私权力协同的新型公共权力模式的内涵与特征
面对数据主权构建对传统宪法关系的挑战，必须重构国家与社会组织、个人之间的关系，构建公私权力相互结合的新型公共权力建构模式。这种新型公共权力模式以“协同治理”为核心理念，强调国家公共数据权力、社会组织数据权力、企业私人数据权力与个人数据权利的协同合作，共同参与数据治理，实现数据主权的合法构建与数据利益的公平分配。
1.新型公共权力模式的核心内涵
公私权力协同的新型公共权力模式，是指在数据主权构建的背景下，国家、社会组织、数据企业与个人作为数据治理的共同主体，通过制度化的合作机制，实现公共数据权力与私人数据权力的协同运作，共同维护数据安全、保障数据权利、促进数据利用的权力运行模式。其核心内涵包括三个层面：其一，主体多元化，打破传统公共权力主体的单一性，将社会组织、数据企业与个人纳入公共数据治理的主体范畴，赋予其相应的权力与权利；其二，权力协同化，通过建立协商、合作、监督等机制，实现国家公共数据权力、社会组织数据权力、企业私人数据权力与个人数据权利的协同运作，避免权力冲突与权力滥用；其三，目标公共化，新型公共权力模式的核心目标是维护社会公共利益与数据领域的公共秩序，实现数据资源的合理配置与数据利益的公平分配，保障数据主权的有效构建。
2.新型公共权力模式的核心特征
与传统的公共权力模式相比，公私权力协同的新型公共权力模式具有以下核心特征：
其一，主体平等性。在新型公共权力模式中，国家、社会组织、数据企业与个人作为数据治理的共同主体，享有平等的地位与话语权。国家不再是公共权力的唯一主体，其数据权力的行使需要尊重其他主体的合法权益；社会组织、数据企业与个人不再是单纯的权力服从者，而能够积极参与数据治理，表达自身的利益诉求。例如，在数据治理规则的制定过程中，国家需要广泛征求社会组织、数据企业与个人的意见，保障其参与权与表达权。
其二，权力互动性。新型公共权力模式强调各类主体之间的权力互动，通过协商、合作、博弈等方式，实现权力的动态平衡。国家通过制定法律法规，规范其他主体的数据行为；社会组织通过行业自律，监督数据企业的数据活动；数据企业通过技术创新，提升数据治理的效率；个人通过行使数据权利，监督国家与企业的数据行为。这种权力互动性能够有效避免单一主体的权力垄断，防止国家权力在数据活动领域的绝对支配性，实现数据治理的多元化与民主化。
其三，机制制度化。新型公共权力模式的运行需要依靠完善的制度机制作为保障，包括协商机制、合作机制、监督机制、救济机制等。协商机制能够保障各类主体充分表达自身的利益诉求，达成共识；合作机制能够促进各类主体协同开展数据治理活动，提升治理效率；监督机制能够防范各类主体的权力滥用，保障数据治理的合法性；救济机制能够为数据权利受到侵犯的主体提供及时有效的救济，维护其合法权益。
其四，利益共享性。新型公共权力模式以数据利益的公平分配为重要目标，强调各类主体共享数据资源带来的利益。国家通过数据治理实现国家数据安全与经济发展，社会组织通过参与数据治理实现社会公共利益的维护，数据企业通过数据利用获得合法的经济利益，个人通过行使数据权利获得数据利益的回报。这种利益共享性能够协调各类主体之间的利益冲突，增进各类数据活动主体的社会责任心，实现数据治理的可持续发展。
（三）公私权力协同的新型公共权力模式的构建路径
构建公私权力协同的新型公共权力模式，需要从宪法制度层面进行创新，完善数据治理的法律体系，建立健全各类主体之间的协同机制，具体路径包括以下四个方面：
1.宪法层面明确各类主体的数据权利与义务
宪法作为国家根本大法，应当明确国家、社会组织、数据企业与个人在数据领域的权利与义务关系，为新型公共权力模式的构建提供宪法依据。首先，明确国家的数据主权地位与数据权力边界，规定国家在数据治理中的立法权、行政权与司法权，同时限制国家数据权力滥用，保障公民的数据权利与社会组织的合法数据利益。其次，明确社会组织的数据参与权与监督权，赋予社会组织参与数据治理规则制定、监督数据企业数据活动的权利，同时规定其遵守数据治理规则、维护社会公共利益的法律义务和社会责任。再次，明确数据企业的数据权利与义务，赋予数据企业合法的数据采集、使用、加工权，同时规定其保护数据安全、尊重个人数据权利、维护市场竞争秩序的义务。最后，明确个人的数据基本权利，将数据知情权、数据访问权、数据更正权、数据删除权、数据携带权等纳入公民基本权利的范畴，落实对公民数据基本权利的宪法保护责任体系，保障个人对自身数据的自由支配与自主决定。
2.完善数据治理的法律法规体系
在宪法的指导下，应当完善数据治理的法律法规体系，细化各类主体的数据权利与义务，规范数据权力的运行。首先，制定除了《中华人民共和国数据安全法》之外的专门的数据基本法，明确数据治理的基本原则、核心制度与责任机制，统筹协调各类数据法律法规的适用。其次，完善数据安全、个人信息保护、数据跨境流动等专项法律法规，针对数据治理中的具体问题制定明确的规则。例如，进一步细化《中华人民共和国数据安全法》中数据分级分类保护的标准，明确不同级别数据的管理要求；完善《中华人民共和国个人信息保护法》中个人信息权利的行使程序与救济机制，提升个人信息保护的实效性。再次，制定规范数据企业行为的法律法规，加强对数据企业市场垄断、算法滥用等行为的监管，保障市场竞争秩序与消费者合法权益。最后，完善数据领域的行政监管与司法救济制度，建立专业的数据监管机构，强化对数据活动的日常监管；优化数据纠纷的调解和仲裁处置机制和司法审理机制，提升司法救济的效率与公正性。
3.建立健全公私权力协同的制度机制
建立健全协商、合作、监督等公私权力协同的制度机制，保障新型公共权力模式的有效运行。首先，建立数据治理的协商机制，设立专门的协商平台，吸纳国家、社会组织、数据企业与个人代表参与数据治理规则的制定、数据重大事项的决策等过程，保障各类主体的参与权与表达权。例如，在制定数据跨境流动政策时，通过协商平台广泛征求企业、行业协会与个人的意见，最大限度地获得数据活动各方参与主体的支持，确保政策的科学性与可行性。其次，建立数据治理的合作机制，推动国家与社会组织、数据企业之间的合作，共同开展数据资源开发、数据安全保障、数据人才培养等活动。例如，国家与数据企业合作建立数据安全监测平台，提升数据安全风险的预警与处置能力；社会组织与数据企业合作制定行业数据治理标准，规范行业数据行为。再次，建立数据治理的监督机制，构建多元化的监督体系，包括国家监管机构的行政监督、社会组织的行业监督、数据企业的内部监督与个人的权利监督。例如，国家监管机构通过定期检查、专项整治等方式，监督数据企业的数据活动；社会组织通过发布行业报告、受理投诉等方式，监督行业内的数据行为；个人通过行使数据知情权、投诉举报权等方式，监督国家与企业的数据行为。最后，建立数据治理的救济机制，完善数据权利的行政救济与司法救济渠道，为数据权利受到侵犯的主体提供及时有效的救济。例如，建立数据权利的行政复议制度，允许个人与企业对行政机关的不当数据监管行为申请复议；在现有的互联网法院机制基础上设立上下级对口的专门的大数据法院，集中审理数据纠纷案件，提升司法救济的专业性与效率。
4.培育数据治理的协同文化
培育数据治理的协同文化，提升各类主体的协同治理意识，为新型公共权力模式的构建提供文化支撑。首先，加强数据法治宣传教育，提升国家机关工作人员、社会组织成员、企业员工与公民的数据法治意识，使其明确自身的数据权利与义务，自觉遵守数据治理规则。其次，推动数据治理的理念创新，引导各类主体树立“协同治理”“利益共享”的理念，认识到数据治理是各类主体的共同责任，只有通过协同合作才能实现数据领域的良性发展。最后，鼓励各类主体积极参与数据治理实践，通过实践提升协同治理的能力与水平。例如，鼓励社会组织开展数据治理的研究与实践活动，为数据治理提供专业支持；鼓励数据企业积极履行社会责任，参与公共数据资源的开发与利用；鼓励公民积极行使数据权利，参与数据治理的监督活动。
四、数据主权下宪法秩序的核心关切：数据弱势群体的权利保障与肯定性行动
在数据时代，由于数字技术接入能力、数据素养水平、经济实力等方面的差异，社会成员之间形成了明显的数据能力鸿沟，催生了数据弱势群体。数据弱势群体在数据资源的获取、利用与权利行使方面处于弱势地位，其数据权利容易受到侵犯，无法平等享受数字经济发展带来的红利。数据主权下的宪法秩序作为维护社会公平正义的根本制度框架，必须将数据弱势群体的权利保障纳入核心范畴，通过采取肯定性行动提升数据弱势群体行使数据权利的行为能力，实现数据领域的实质正义。本文将从数据弱势群体的界定与成因、数据弱势群体权利保障的宪法依据、数据弱势群体权利保障的核心内容、提升数据弱势群体数据权利行使能力的肯定性行动四个维度展开论述。
（一）数据弱势群体的界定与成因
1.数据弱势群体的核心界定
数据弱势群体是指在数字时代，由于数字技术接入不足、数据素养水平低下、经济实力薄弱、社会地位边缘化等，在数据资源的获取、利用、支配与权利行使方面处于相对弱势地位，无法平等参与数字经济活动、享受数字发展红利，其数据权利容易受到侵犯且缺乏有效救济的社会群体。数据弱势群体的界定具有相对性与多元性，其核心特征在于“数据权利行使能力的缺失”与“数据利益分配的边缘化”。
结合我国的社会现实，数据弱势群体主要包括以下几类群体：其一，老年人，由于年龄增长，其学习能力下降，对数字技术的接受度较低，面临“数字鸿沟”的困境，无法熟练使用智能手机、互联网等数字工具，难以获取线上服务与数据资源；其二，农村居民，农村地区的数字基础设施建设相对滞后，数字技术接入率较低，同时农村居民的文化水平与数据素养普遍不高，无法有效利用数据资源；其三，低收入群体，由于经济实力薄弱，无法承担数字设备、网络服务等费用，缺乏接入数字技术的物质基础；其四，残疾人，部分残疾人由于身体缺陷，无法正常使用数字设备与网络服务，同时缺乏针对性的数字服务支持；其五，偏远地区居民，偏远地区的数字基础设施建设落后，数字技术覆盖范围有限，居民难以接入数字网络与获取数据资源。当然，数据弱势群体最重要的特征不在于“贫穷”，而在于数据技术面前的“无能”和“无奈”。
2.数据弱势群体的形成之因
数据弱势群体是多种因素共同作用的结果，主要包括数字基础设施差异、数据素养差异、经济实力差异、社会政策缺失等方面：
其一，数字基础设施差异是数据弱势群体形成的物质基础原因。数字基础设施是接入数字技术、获取数据资源的前提条件，而我国不同地区、不同群体之间的数字基础设施建设存在明显差异。城市地区的数字基础设施完善，网络覆盖率高、网速快、费用低；而农村地区、偏远地区的数字基础设施建设滞后，网络覆盖率低、网速慢、费用高。这种数字基础设施的差异，导致农村居民、偏远地区居民无法平等接入数字技术，成为数据弱势群体。
其二，数据素养差异是数据弱势群体形成的核心能力原因。数据素养是指个体获取、分析、利用数据的能力，包括数字技术操作能力、数据信息辨别能力、数据权利意识等。不同群体之间的数据素养水平存在明显差异：年轻人、高学历群体、城市居民的数据素养水平较高，能够熟练使用数字技术、获取与利用数据资源；而老年人、低学历群体、农村居民的数据素养水平较低，无法熟练操作数字设备，难以辨别数据信息的真伪，缺乏数据权利意识，无法有效行使数据权利。当然，高学历群体中也存在很多“数据盲”类型的数据弱势群体，所以数据弱势群体是一个相对性的概念，在数据使用领域可能是弱势群体，但在其他社会领域不一定就属于弱势群体。
其三，经济实力差异是数据弱势群体形成的经济基础原因。接入数字技术、获取数据资源需要一定的经济成本，包括购买智能手机、电脑等数字设备的费用，以及支付网络服务的费用等。低收入群体由于经济实力薄弱，无法承担这些费用，缺乏接入数字技术的物质基础，无法平等参与数字经济活动，成为数据弱势群体。
其四，社会政策缺失是数据弱势群体形成的制度原因。当前，我国的数据治理政策主要关注数据安全、数据跨境流动等宏观问题，对数据弱势群体的权利保障关注不足，缺乏针对性的政策支持。例如，缺乏提升老年人、农村居民等群体数据素养的培训政策；缺乏为低收入群体、残疾人提供数字设备与网络服务补贴的政策；缺乏保障数据弱势群体数据权利的救济政策。社会政策的缺失，导致数据弱势群体的弱势地位无法得到有效改善，进一步加剧了数据鸿沟。
（二）数据弱势群体权利保障的宪法依据
数据弱势群体的权利保障并非凭空产生，而是具有坚实的宪法依据。我国宪法所确立的平等权、生存权、发展权、受教育权等基本权利，为数据弱势群体的权利保障提供了宪法基础。
1.平等权：数据弱势群体权利保障的核心宪法原则
我国宪法第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”平等权是公民的基本权利之一，其核心内涵是公民在法律适用、权利享有等方面享有平等的地位，不受任何歧视。在数据时代，平等权的内涵延伸至数据领域，要求公民在数据资源的获取、利用、权利行使等方面享有平等的机会与待遇，不受数据鸿沟的歧视。数据弱势群体由于自身条件的限制，在数据领域处于弱势地位，无法平等享受数据发展带来的红利，其平等权受到侵害。因此，保障数据弱势群体的数据权利，是宪法平等权原则的必然要求。
2.生存权与发展权：数据弱势群体权利保障的核心目标
我国宪法明确规定国家尊重和保障人权，生存权与发展权是公民最基本的人权。在数据时代，数据已成为推动经济发展、提升生活质量的核心资源，数据资源的获取与利用直接关系到公民的生存权与发展权。数据弱势群体由于无法有效获取与利用数据资源，无法平等参与数字经济活动，难以有效获得基于数据技术所形成的就业、教育、医疗等方面的机会，其生存权与发展权受到限制。因此，保障数据弱势群体的数据权利，帮助其平等参与数字经济活动，享受数字发展带来的红利，是实现宪法生存权与发展权保障目标的重要途径。
3.受教育权：提升数据弱势群体数据素养的宪法依据
我国宪法第四十六条第一款规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”受教育权是公民的基本权利之一，其核心内涵是公民享有接受文化教育、提升自身素质的权利。在数据时代，数据素养已成为公民必备的基本素质，提升数据弱势群体的数据素养，是保障其数据权利的关键。因此，国家有责任为数据弱势群体提供数据素养培训，保障其享有平等的受教育权，这是宪法受教育权条款的必然要求。在数据时代，公民受教育权不仅仅要解决“文盲”的问题，更关键的是要解决“数据盲”的问题。因此，宪法上的公民受教育权的权利内涵有了进一步拓展，国家对公民受数据教育权方面的保护责任进一步加重。
4.社会保障权：为数据弱势群体提供物质支持的宪法依据
我国宪法第四十五条规定了公民的社会保障权，要求国家为年老、疾病、丧失劳动能力的公民提供物质帮助。在数据时代，数据弱势群体中的老年人、残疾人、低收入群体等，由于自身条件的限制，无法承担接入数字技术的物质成本，需要国家提供相应的物质支持。因此，国家为数据弱势群体提供数字设备、网络服务补贴等社会保障，是宪法社会保障权条款的必然要求。
（三）数据弱势群体权利保障的核心内容
数据弱势群体的权利保障是一个系统工程，其核心内容包括数据接入权、数据利用权、数据知情权、数据隐私权、数据救济权等多个方面，涵盖数据获取、利用、权利保护与救济的全流程。
1.数据接入权：平等接入数字技术与数据资源的权利
数据接入权是数据弱势群体最基本的权利，是其参与数字经济活动、享受数字发展红利的前提。数据接入权包括两个层面：其一，数字技术接入权，即数据弱势群体有权平等接入互联网、智能手机等数字技术与设备；其二，数据资源接入权，即数据弱势群体有权平等获取公共数据资源、公共服务数据等数据资源。保障数据弱势群体的数据接入权，需要国家加强数字基础设施建设，为农村地区、偏远地区提供完善的数字网络覆盖，为低收入群体、残疾人、老年人等提供数字设备与网络服务补贴，推动公共数据资源的开放共享，以保障数据弱势群体能够平等获取公共服务数据。
2.数据利用权：平等利用数据资源的权利
数据利用权是指数据弱势群体有权平等利用数据资源，参与数字经济活动，享受数字发展带来的红利。数据利用权包括数据获取后的加工、使用、收益等权利。保障数据弱势群体的数据利用权，需要国家提升其数据素养水平，为其提供数据素养培训；推动数字服务的适老化、适残化改造，为老年人、残疾人等群体提供便捷的数字服务；鼓励企业开发适合数据弱势群体的数字产品与服务，保障其能够平等参与数字经济活动。
3.数据知情权：知晓数据收集与使用情况的权利
数据知情权是指数据弱势群体有权知晓自身数据的收集主体、收集目的、收集范围、使用方式等情况。由于数据弱势群体的数据素养水平较低，对数据收集与使用的情况缺乏了解，其数据知情权容易受到侵犯。保障数据弱势群体的数据知情权，需要数据收集主体以清晰、易懂的方式告知其数据收集与使用的情况，避免使用专业术语与复杂表述；建立数据查询机制，允许数据弱势群体随时查询自身数据的收集与使用情况。
4.数据隐私权：保护自身数据不被非法泄露与滥用的权利
数据隐私权是指数据弱势群体有权保护自身的个人数据不被非法收集、泄露、滥用。由于数据弱势群体缺乏数据权利意识与自我保护能力，其个人数据容易被非法收集与滥用。保障数据弱势群体的数据隐私权，需要国家加大对个人信息保护的监管力度，打击非法收集、泄露、滥用个人数据的行为；为数据弱势群体提供个人信息保护的指导与帮助，提升其自我保护能力。
5.数据救济权：数据权利受到侵犯时获得救济的权利
数据救济权是指数据弱势群体在其数据权利受到侵犯时，有权获得行政救济与司法救济。通常由于数据弱势群体的社会地位较低、经济实力薄弱，其数据救济权的行使面临诸多困难。保障数据弱势群体的数据救济权，需要建立便捷、高效的救济渠道，简化救济程序，降低救济成本；为数据弱势群体提供法律援助，帮助其维护自身的合法权益。
（四）提升数据弱势群体数据权利行使能力的肯定性行动
肯定性行动是指国家为了改善弱势群体的弱势地位，实现实质平等，采取的针对性政策措施。在数据领域，为了提升数据弱势群体的数据权利行使能力，实现数据领域的实质平等，国家需要采取一系列肯定性行动，具体包括以下几个方面：
1.推进数字基础设施均等化建设，夯实数据权利行使的物质基础
数字基础设施的均等化是数据弱势群体平等行使数据权利的前提条件。国家应将数字基础设施建设纳入城乡统筹发展战略，实施针对性的倾斜政策。一方面，加大对农村地区、偏远地区、欠发达地区的数字基础设施投入，推进5G网络、光纤宽带等数字网络向基层延伸，提高数字网络的覆盖率与服务质量，降低网络使用成本，确保数据弱势群体能够便捷、廉价地接入数字网络。另一方面，针对低收入群体、残疾人等特殊群体，实施数字设备补贴政策，通过财政补贴、社会捐赠等方式，为其免费或低价提供智能手机、电脑等数字终端设备，并配套提供基础的网络服务套餐，解决其接入数字技术的物质障碍。此外，还应推动公共服务场所的数字基础设施升级，在社区服务中心、乡村便民点、图书馆、医院等场所设立免费的数字服务终端，安排专人提供指导，为数据弱势群体提供便捷的公共数字服务。
2.开展精准化数据素养培训，提升数据权利行使的核心能力
数据素养的缺失是制约数据弱势群体行使数据权利的关键因素，国家应构建分层分类的精准化数据素养培训体系。首先，应针对不同数据弱势群体的特征制定差异化培训方案：对于老年人，开展适老化数字技能培训，重点讲解智能手机基本操作、线上挂号、移动支付、健康码使用等实用技能，采用线下手把手教学、发放简易操作手册、制作方言教学视频等方式，提升培训效果；对于农村居民，结合农业生产与日常生活需求，开展农业数据获取、电商平台操作、乡村政务服务使用等针对性培训，助力其通过数字技术增收致富；对于残疾人，开展适配其身体条件的数字技能培训，提供辅助性数字设备使用指导，保障其平等参与数字活动；对于低收入群体，开展基础数字技能与数据权利保护知识培训，提升其防范数据诈骗、维护自身数据权益的能力。其次，应构建多元化的培训主体体系，整合政府部门、社会组织、企业、高校等多方资源，建立常态化培训机制。例如，由政府牵头搭建数据素养培训平台，社会组织负责具体培训实施，企业提供技术支持与培训资源，高校提供专业师资力量，形成培训合力。最后，应将数据素养培训纳入国民教育体系与终身教育体系，在中小学开展数字素养普及教育，在社区教育、职业教育中增设数据素养相关课程，在国家机关、企事业单位和社会组织中对公务人员、职工进行有针对性的数据使用技能方面的培训，从源头提升全民数据素养水平，缩小数据素养鸿沟。
3.推动数字服务适老化与适残化改造，降低数据权利行使的技术门槛
当前大量数字服务的设计未充分考虑数据弱势群体的需求，技术门槛较高，国家应通过政策引导与制度约束，推动数字服务的适老化与适残化改造。一方面，制定数字服务适老化与适残化改造的强制性标准与技术规范，要求政务服务平台、电商平台、金融机构、医疗机构等各类提供公共服务与商业服务的数字平台，必须增设适老版、适残版功能模块。例如，适老版模块应简化界面设计、增大字体与图标、提供语音播报与语音控制功能、保留人工服务通道；适残版模块应兼容屏幕阅读器、语音输入等辅助技术，为视力障碍、听力障碍、肢体障碍等残疾人提供便捷服务。另一方面，建立数字服务适老化与适残化改造的监督评估机制，由政府监管部门、社会组织与数据弱势群体代表共同组成评估小组，对数字平台的改造情况进行定期评估，对未达标者责令限期整改，并予以相应处罚。同时，鼓励企业开展技术创新，开发更多适配数据弱势群体需求的数字产品与服务，对于积极开展适老化与适残化改造的企业，给予税收优惠、财政补贴等政策支持，激发企业的参与积极性。
4.完善数据弱势群体权利保障的政策与法律体系，强化数据权利行使的制度保障
完善的政策法律体系是保障数据弱势群体数据权利行使的根本支撑，国家应从立法、执法、司法等多个层面构建全方位的保障体系。在立法层面，应当制定专门的《数据弱势群体权利保障条例》（至少行政法规层级），明确数据弱势群体的界定标准、权利范围、保障措施与责任机制；将数据弱势群体权利保障纳入《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等现有法律法规的配套实施细则，细化对数据弱势群体的特殊保护条款，例如规定数据处理者在收集、使用数据弱势群体个人信息时，应采取更为严格的告知与同意程序，保障其知情权与自主决定权。在执法层面，建立专门的数据弱势群体权利保护执法机构，加强对数据处理活动的监管，严厉打击针对数据弱势群体的非法收集、使用、泄露个人数据等违法行为；建立数据弱势群体权利侵害举报机制，设立专门的举报热线与网络平台，简化举报流程，为数据弱势群体提供便捷的维权渠道。在司法层面，完善数据纠纷的多元化解决机制，设立专门的互联网法院或数据法庭，集中审理数据弱势群体权利侵害案件，提升司法救济的专业性与效率；推行数据权利侵害案件的公益诉讼制度，允许检察机关、社会组织代表数据弱势群体提起公益诉讼，降低其维权成本；建立数据弱势群体法律援助专项基金，为经济困难的弱势群体提供免费的法律援助服务，保障其能够平等获得司法救济。此外，国家还应建立数据弱势群体权利保障的监测评估机制，定期开展数据弱势群体权利保障状况调研，及时发现问题并调整完善相关政策法律，确保保障措施的实效性与针对性。
五、数据主权的法治统一性：新型宪法秩序的基石与共生纽带
数字时代的到来重塑了国家主权的行使边界。数据作为核心生产要素，推动宪法秩序向适应数字文明的新型形态演进。数据主权构建的法治统一性，不仅是维护国家数据安全与利益的核心保障，更是新型宪法秩序形成的逻辑前提，二者相互赋能、辩证共生，共同筑牢数字社会的制度根基。
数据主权法治统一性为新型宪法秩序提供规范基础，是其形成的必要前提。数据主权的本质是国家对境内数据资源的法定管辖权与支配权，其法治统一体现为法律体系的协同、管辖规则的一致与权利义务的明晰。我国以《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》为核心构建数据法治框架，通过统一数据分类分级标准、跨境流动规则与安全责任分配，消除了部门立法冲突与地域监管差异，为宪法秩序延伸至网络空间提供了制度载体。若缺乏法治统一性，数据权属界定模糊、跨境数据监管失衡等问题将会滋生，不仅侵蚀国家数据主权，更会导致宪法所保障的人格尊严、经济自由等基本权利在数字领域落空，新型宪法秩序便无从谈起。
新型宪法秩序为数据主权法治统一提供了价值引领与制度支撑，二者形成正向促进循环。新型宪法秩序以数字时代的权利保障与国家治理需求为导向，将数据权益纳入宪法基本权利体系的涵摄范围，通过阐释人格尊严条款延伸数据隐私保护，依托经济自由原则明确数据财产价值，为数据主权法治构建划定价值边界。同时，宪法作为国家根本大法，为数据立法提供合宪性依据，推动数据法治从分散规制走向系统整合，强化数据主权行使的合法性与权威性。德国联邦宪法法院通过“人口普查案”确立的“信息自决权”，便是宪法秩序适配数字时代的典范，为数据主权法治统一提供了权利基础。
二者的辩证统一关系，在实践中体现为安全与发展、主权与权利的动态平衡。数据主权法治统一并非封闭的规制体系，而是在维护国家数据安全的前提下，兼顾数据流通利用与公民权利保障，与新型宪法秩序所追求的多元价值平衡目标高度契合。一方面，法治统一筑牢数据主权屏障，防范外部数据霸权与内部数据滥用，为宪法秩序稳定提供了安全保障；另一方面，新型宪法秩序通过激活基本权利的客观价值秩序功能，倒逼数据法治不断完善，使数据主权行使符合宪法精神。这种双向互动，既避免了数据主权沦为绝对管制工具，又防止宪法秩序在数字领域被虚化。
数字文明的纵深发展，要求我们坚守二者辩证统一的原则。唯有以法治统一性夯实数据主权根基，才能为新型宪法秩序提供坚实支撑；唯有以新型宪法秩序引领数据法治建设，才能实现数据主权与权利保障的协同发展。这既是维护国家网络空间主权的必然要求，也是构建数字时代良法善治格局的核心要义。在数据时代，数据主权进一步具象化了传统国家主权的内涵，更关心的是“寸土必争”的主权利益。将保护公民的数据基本权利放在数据主权内涵的重要位置，有助于强化主权的人民性和社会性，使国家主权在数据时代更好地履行为人民服务的功能、主权与人权更好地融合在一起。
六、小结
数据主权毫无疑问是法学领域的新问题，与传统国家主权有内在的逻辑联系，但在存在形态、行使方式、制度功能等方面仍具有其自身的特点。特别是数据主权的主体不完全归属于传统主权意义上的国家，尽管在法律制度上可以设立“国家数据所有权”这样的体现数据主权法律特性的法律概念和术语，但由于数据本身存在的“实体与虚拟”相结合的双重属性，“国家数据所有权”这样的主权概念无法建立在完全真实的国家行为能力基础之上。因此，将数据主权纳入宪法秩序框架内来构建数据主权的内涵，强化主权国家对传统主权管辖下的数据的占有、使用、处分和收益的权利能力，特别是通过立法、执法和司法的法律途径来确保国家通过政府来行使数据主权或者国家数据所有权，是有效保护数据主权的制度方案。在确立数据主权的行权方式上，根据宪法秩序可以接纳公权力与私权力相互协同的权力配置和运行理念，应当加强政府与数据企业、公民个人之间在数据创造、占有、使用方面的有效协同和合作。此外，以强化对数据弱势群体的数据权利的保障为重点，可以解决主权的人民性问题。缺少全体社会成员对数据主权的普遍参与，数据主权的主权者身份合法性就存在很大瑕疵。为此，从保障数字弱势群体的数字权利角度来构建数字主权的权利主体结构，也可以充分体现主权在民的“以人民为中心”的全过程人民民主理念。
由此可见，缺少宪法价值的参与，数据主权不可能完全法理化和制度化。依据传统国家主权理论，数据主权是主权国家的一种绝对权力，具有对外排他性和对内最高性，但从数据主权所要保护的主权利益的实际存在形态来看，数据主权必须依靠目前已经较为完善的宪法秩序来加以运行。数据主权在法理上只能是传统主权的辅助性范畴，必须依附于宪法基本价值才能获得法理上的完整性和逻辑上的自洽性。对数据主权的法理研究既可以推动数据法治化的深入，也可以进一步完善传统国家主权学说，强化以传统国家主权学说为基础的作为国家根本大法的宪法的法律拘束力和制度整合功能。数据主权问题对宪法学的基础理论提出了新的挑战，需要在构建科学的宪法秩序的基础上来有效奠定数据主权的底层逻辑。
作者：莫纪宏，中国社会科学院学部委员，中国社会科学院法学研究所研究员，中国社会科学院大学法学院院长、教授、博士生导师。
来源：《东北师大学报（哲学社会科学版）》2026年第4期。
