摘要：改革和发展是当代中国发展进步的两个轮子，在新时代，具体体现为以国家治理现代化为总目标的全面深化改革和以五年规划接续推进的国家发展。中国的国家治理，既有现代国家治理的一般特征，也有鲜明的社会主义属性和中国特色，创造了“中国之治”，为人类文明贡献了国家治理新形态。基于此，本文聚焦以习近平同志为核心的党中央部署新时代发展的三个五年规划，探究新时代中国国家治理的制度优势、战略格局和时空布局，揭示中国国家治理创造的中国之治的内在机理。
作者：林尚立，中国人民大学教授
摘自：《国家现代化建设研究》2026年第2期
本文载《社会科学文摘》2026年第7期
国家治理，从结果看，是秩序与发展的统一；从过程看，则是秩序、改革和发展的三者统一。改革、发展、稳定三者有机统一，是中国奇迹和中国之治的核心密码，稳定的基础就是有序，即经济社会发展时刻保持在有序运行状态。从这个意义上讲，科学谋划和扎实推进五年规划，是中国国家治理的内在要求，也是中国国家治理理念、战略和举措得以有效落实的重要方式与路径。
从1953年开始制定第一个五年计划至今，五年规划在中国已运行了70多年。进入新时代，中国式现代化发展赋予了五年规划以新使命，即服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。
国家制度与国家治理：中国之治的制度优势
国家制度是对国家构成要素和基本关系的安排，支撑国家机体，决定国家形态。国家制度是国家治理的基础，而国家治理则是国家制度的运行。要实现有效的国家治理，国家制度最为基础，也最为关键。有效的国家治理，离不开适合国情的国家制度。对于国家来说，选择并确立一个先进且适合国情的国家制度，国家治理就成功了一半。
当代中国发展奇迹的背后，就是中国之治。在创造高水平国家治理中，中国充分发挥了其所拥有的制度优势。然而，制度优势不会自动转化为国家治理效能，只有立足国家发展和国家治理，全面把握国家制度优势、发挥国家制度优势、增强国家制度优势，国家制度优势才能有效转化为国家治理效能。新时代三个五年规划表明，中国之治就是在党和人民深刻把握、全面发挥、系统增强中国制度优势的改革发展实践中形成的。
第一，全面提升中国制度的国家治理属性。新时代确立了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。由此，健全体制、完善制度而进行各方面改革就有了更为宏大的使命任务，即既要解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，也要推进国家治理体系和治理能力的现代化，进而形成以制度完善发展达成高水平治理、以高水平治理推进高质量发展的改革发展新格局。
第二，全面增强全党全国人民的制度自信。在新时代，中国共产党一方面不断完善和发展中国特色社会主义制度，另一方面不断强化全党全国人民的制度自信。一是在价值上，立足于以人民为中心的发展思想和实践，充分激发和展现中国制度的先进性；二是在理论上，科学阐释中国制度内生于中国社会、历史和发展的事实与规律，让全体人民深刻认识和体会到中国制度是历史的选择，也是人民的创设；三是在实践上，通过中国奇迹和中国之治，让中国制度所创造的人类政治文明新形态成为当今人类新标识。
第三，全面发挥作为社会主义制度最大优势的党的领导。新时代确立了党对一切工作领导的制度体系：一是完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，二是健全党的全面领导制度，三是健全为人民执政、靠人民执政各项制度，四是健全提高党的执政能力和领导水平制度，五是完善全面从严治党制度。这个制度体系的建立，从根本上推动了国家治理体系和治理能力现代化。
第四，全面凸显社会主义制度的人民属性。进入新时代，中国共产党坚持以人民为中心的发展思想，全面凸显社会主义制度的人民属性：一是发展全过程人民民主，二是扎实推进全体人民共同富裕，三是完善社会协商共治体系。
发挥制度优势，实现高水平治理，是中国发展的成功之道。新时代三个五年规划，不仅强调要充分用好党的领导的政治优势和社会主义制度的制度优势，而且强调要通过全面改革、高质量发展和高水平治理创造新的制度优势和发展优势。
全面规划与国家治理：中国之治的战略格局
中国的国家治理与国家发展是国家运行的两面，国家治理保障国家发展，国家发展强化国家治理，两者相互依存、相互决定、相互适应。 为此，“十五五”规划纲要特别强调，要在“推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，持续增强发展动力和社会活力”中发展中国式现代化。
马克思主义认为，社会主义要超越资本主义，最关键的是做到三点：一是人民掌握国家政权，二是社会占有生产资料，三是发挥国家规划和统筹全局作用。这三大属性在国家发展和国家治理中的集中体现，就是有计划、有规划地统筹和推进经济和社会发展。中国共产党始终坚持以五年计划或五年规划来引领部署国民经济和社会发展，并在实践中不断进行强化和优化。2026年3月，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国国家发展规划法》，国家规划也因此更加具有国家治理的属性和功能。
从第一个五年计划到今天的“十五五”规划，中国经济社会发展有了天翻地覆的变化。虽然现在的“十五五”规划与第一个五年计划在内容上有天壤之别，但在把握国家大局、谋划国家发展所立足的关键战略基点上，却惊人地相似，那就是稳中求进。中国共产党的治国理政实践，始终坚持以“稳”为治的前提，以“进”为治的动力，并在“五年规划”中把国家治理和国家发展统一起来。
从新时代三个五年规划建议文本可以看出，中共中央提出五年规划建议所遵循的结构是基本一致的，大体由这样几部分构成：一是总结过去五年的成就；二是明确未来五年发展的历史方位和战略定位；三是分析未来五年发展环境及其蕴含的机遇和挑战；四是阐述未来五年经济社会发展的指导思想、遵循的原则和主要目标；五是立足国家发展的全局和长远，分领域部署未来五年的战略任务和重大举措，例如“十五五”规划明确从产业发展、科技创新、国内市场、经济体制、对外开放、乡村振兴、区域发展，到文化建设、民生保障、绿色发展、安全发展、国防建设等重点领域，提出发展思想、部署重点工作；六是号召全党全国人民为实现新的五年规划而奋斗。由此可见，经济社会发展五年规划，虽然以经济社会发展为重点，着力解决发展问题，但其立足的是国家发展的战略全局，谋划的是国家发展的长远，部署的是事关国家兴旺、人民幸福、民族强盛的重大工作任务和重大发展工程。因而，中国的国家治理寓于国家发展之中，以高质量发展创造高水平治理。综合三个五年规划建议，新时代国家治理的战略格局体现为以下八大方面：
第一，立足满足人民的需求拓展发展。国家发展和国家治理的实践，既要充分关注民情民意，也要充分尊重人民的实践创造；既要切实解决人民的急难愁盼，也要激发人民的主动性创造性，从而创造能给人民带来获得感、幸福感、安全感的国家发展。
第二，切实保障国家发展拥有主动权。新时代国家发展规划和实施都努力做到三点：一是以历史主动精神把握长远规划，二是以战略主动格局应对风险挑战，三是以主动应变求变赢得发展先机。
第三，全力夯实事关国泰民安的国本。这主要有两大方面：一是支撑国家兴旺发达的核心动力，即科技、教育、人才；二是保证人民生产生活的关键基石，即粮食和能源。核心动力强劲，国家就拥有实实在在的战略主动和历史主动；关键基石厚实坚固，人民的生产生活就有保证，国家运行就能顺畅，从而有效避免全局性危机。
第四，时刻保持发展动力和社会活力。治理是秩序和发展的统一，其基点就在于保持发展动力不减、社会活力不退。国家要通过新的五年规划上一个台阶，就必须在规划中通过改革深化、目标引领、预期引导、政策保障和工程推动来增强发展动力、激发社会活力。
第五，有为政府保证有效市场和治理。在中国的经济制度和国家治理结构中，市场能否在资源配置中起决定性作用，关键在于政府能否认可、尊重和推动市场机制建设。因而，三个五年规划都把转变政府职能、提高政府效能，建设法治政府、落实依法行政，提升政策能力、优化宏观治理纳入其中，并落实于重点领域的改革和发展之中。
第六，重大工程提升社会运行保障力。现代国家治理和社会运行保障，离不开公共服务和社会保障体系建设，其强弱直接决定国家治理基础和能力。三个五年规划安排的重大工程项目分别为165项、102项和109项，其中大致三分之二的项目涉及国土安全、基础建设、公共服务和民生保障。
第七，自主开放营造治理的外部环境。进入新时代，中国在稳步扩大制度型开放的同时，也在积极扩大自主开放，以全面促进并畅通国内国际双循环。中国在全球格局中越是拥有战略主动，应对外部挑战和全球风险的能力也就越强，国家发展和国家治理也就越有保障。
第八，安全贯穿治国理政各领域全过程。安全能力和水平，直接决定国家发展质量和国家治理水平。新时代的三个五年规划都把统筹发展和安全的理念与战略贯穿各领域、各方面。
五年规划构成国家发展的大格局，国家发展大格局生成出国家治理的战略格局。中国之治，就在于拥有与时俱进的国家治理战略格局的大体系和大框架。
长治久安与国家治理：中国之治的时空布局
中国共产党治国理政的战略要求是实现党的长期执政、国家长治久安和中华民族长盛不衰。实现这个战略要求的最根本、最有效的路径，就是保持国家长期发展、推动国家全面进步。习近平总书记反复强调推进党和国家事业，既要立足当下，也要放眼长远；既要抓一域，也要谋全局；既要立足国内，也要放眼世界。所以，以国家发展为基础的中国国家治理，实际蕴含着特有的时空布局，它由两方面构成：一方面是基于国家发展时空安排而形成的国家治理时空布局；另一方面是实施国家发展战略议程和促进全国各区域协调发展形成的国家治理时空布局。
第一，基于国家发展时空安排而形成的国家治理时空布局。新中国的发展，尤其是改革开放以来的发展，都是有目标、有计划、有成效地推进的，从而形成了累积性发展、周期性跃进、叠加性进步的发展格局。党的十九大提出要在全面建成小康社会的基础上，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，到本世纪中叶，即新中国成立100年时，建成社会主义现代化强国。为此，把从2020年到2050年的发展分为两个阶段来安排，第一阶段是2020年到2035年基本实现社会主义现代化，第二阶段是2035年到2050年建成社会主义现代化强国。每个阶段都通过三个五年规划的部署来完成。
同时，还必须看到，从“一五”计划开始，中国就重视国家发展的地域空间平衡问题。新时代的三个五年规划，都把优化国土空间格局和促进区域协调发展列为重点部署任务。对于国家发展来说，空间布局是多维度的，纵向的维度有中央与地方，横向的维度有城市与乡村、东中西部等，目的就是调动各方积极性，促进各方协调发展，实现共同进步。
第二，实施国家发展战略议程和促进全国各区域协调发展形成的国家治理时空布局。国家发展战略议程，实际上就是推动和落实国家发展中长期规划的部署和安排。每一个重大战略议程的确立和展开，都必然对国家治理提出新的要求。纵观改革开放以来的实践，这方面的行动方案和战略举措大致有三大类：第一类是立足于国家发展长远的战略要求而形成的方案和举措，例如新时代形成的坚持党的全面领导和坚持全面从严治党相结合的治党治国治军的战略布局；第二类是为确保每五年一个周期的经济社会发展目标实现而形成的行动方案和政策举措，有长时段的政府建设安排，有五年一次的党和国家机构改革；第三类是为持续推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设而在全党开展的各种形式的周期性、集中性学习教育。这三类方案和举措，在执行中常常相互叠加，对全面提高国家治理能力产生综合效应。
国家治理的另一个重要维度，就是对国家领土范围内的国土空间进行规划和治理。新时代的三个五年规划从三个空间维度推动全国各区域协调发展，即城乡空间维度、区域发展维度和国土空间规划维度。
国家治理的时空布局，就是要为国家发展配置最优的空间格局，确保人与自然、人与社会、人与人共存共生，确保国家永续发展，长治久安。
结语
从1953年的第一个五年计划到2026年的第十五个五年规划，中国一步一个脚印走向成熟，走出了自己的国家发展道路，形成了自己的国家治理形态。第一，没有自己特殊利益的中国共产党，领导国家治理，运行国家权力，确保国家发展始终以人民为中心。第二，人民同时是社会的主人和国家的主人，是国家治理的主体，当家作主，在全过程人民民主中参与国家治理。第三，国家与社会不是分立，而是相融，国家不压制社会，社会不对抗国家，国家保障和服务社会发展进步，社会支撑和协同国家有效运行。第四，国家治理寓于国家发展之中，在推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应中实现国家高水平治理。第五，全面依法治国，围绕保障和促进社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化。第六，有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。第七，国家治理以促进人的全面发展和全体人民共同富裕为现实使命，既保证发展的成果让全体人民共享，又切实解决人民群众急难愁盼问题。第八，国家治理统筹发展和安全，全力实现人民安居乐业、党的长期执政、国家长治久安。第九，社会治理以共建共治共享为格局，以自治、法治、德治相结合的社会治理体系维护社会和谐安宁。第十，国家治理体系和治理能力相统一，把拥有的制度优势、政治优势、组织优势、人才优势和技术优势统一于国家治理之中，持续推进国家治理现代化。
