高一飞 梅俊广:专业法官会议制度实施情况的实证研究

选择字号:   本文共阅读 126 次 更新时间:2017-08-30 22:50:23

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高一飞 (进入专栏)   梅俊广  

  

   内容摘要:专业法官会议是为合议庭提供参考性意见的议事咨询机构,对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题,独任法官或者审判长可以提请院、庭长召集专业法官会议讨论,其结论应当记录在卷,供合议庭参考。专业法官会议是中国特色的法院内部向办案法官提供咨询意见的专门机构,是在走向审判独立的特殊过程中,对法官自由办案能力担心而产生的一种特殊组织。它产生于2000年的审判长联席会议,正式确立于2015年。从调研的四个法院专业法官会议的规则和运行状况来看,它已经发挥了重要的作用,大部分规则具有共同的特点。但是从运行情况来看,相对于巨大的案件数量,整体上运用较少,对于专业法官会议的运行情况,法官的评估结论是“一般”,并无负面评价,且对其前景持乐观态度。为什么专业法官会议在实践中适用不多,原因在于审判中遇到自己把握不了的问题,法官们的实际做法并非申请召开专业法官会议,而是通过私人关系向学界专家口头咨询、向有审判经验的庭院长和上级同行口头咨询,这种方法高效简单,但其中的向庭院长和上级同行咨询的做法,很容易演变成变相审批。将来,最高人民法院应当总结这些地方规则,确立专业法官会议的下列规则:确立召集会议的原因,确立提请、召集会议的主体,确立专业法官会议的人员结构,明确专业法官会议的议事范围,明确专业法官会议的议事规则。

  

   关键词:专业法官会议,司法责任制,独立审判,咨询机构,议事规则

  

   一、问题提出

  

   在我国,专业法官会议是由审判长联席会议(有的地方称法官联席会议)逐渐发展而来的一种新的会议制度[[1]],完整的官方定义见于《最高人民法院关于审判权运行机制改革试点方案》(法【2013】227号)(以下简称《试点方案》),规定在其第5条:“对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题,独任法官或者审判长可以提请院、庭长召集专业法官会议或者审判长联席会议讨论,其结论应当记录在卷,供合议庭参考。”

  

   在西方国家没有类似的机构可以相提并论。欧洲各国基本上都设有负责司法机构行政管理工作的委员会,有的称“司法委员会”,有的则称“司法官委员会”。这一机构的主要职能是作为政府和法院之间的中间人,从而以某种方式或在某些方面保障司法机构的独立。目前,欧洲存在这样一种趋势,即原来一直依赖行政部门对法院和法官进行行政管理和司法预算管理的国家,正在陆续改革这种模式,建立司法委员会承担这些职责,[[2]]该委员会完全没有案件咨询的职能。在英国,历史上曾经在上议院的枢密院设立司法委员会,行使最终审判权,因而具有司法职能。2009年10月1日,备受各界关注的英国最高法院正式成立,它取代上议院司法委员会而成为英国的最高终审司法机构。[[3]]但曾经存在的司法委员会也与中国的专业法官会议不同,因为它的本质就是设立在议会的最高审判机构,是英国最高法院的前身。而在美国,联邦最高法院、参议院和众议院、美国律师协会都设立有叫做“司法委员会”的机构,但是都不是法官办案的咨询机构,在法院是行政管理机构,在参议院和众议院是司法政策制订机构,在律师协会则为监督与联络法院的机构。[[4]]

  

   可以说,专业法官会议是中国特色的法院内部向办案法官提供咨询意见的专门机构,是在走向审判独立的特殊过程中,对法官自由办案能力担心而产生的一种特殊组织。

  

   专业法官会议是人民法院总结审判权运行机制改革试点成功经验形成的一种统一法律适用机制,具有现实合理性和必要性。[[5]]其产生的原因,2015年9月21日《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》作了深刻的表述:“建立健全符合司法规律的审判权力运行机制,增强法官审理案件的亲历性,确保法官依法独立公正履行审判职责”。在确保法官独立行使职权的同时,又要体现法院的集体智慧、加强同行监督和庭院长监督,防止裁判不公。其功能主要表现在:讨论重大、疑难、复杂案件,提供参考性意见;促进法官能力培养,降低法官职业风险;过滤审委会案件讨论,推进审委会制度改革;统一裁判尺度,总结审判经验;规范审判权运行机制,促进司法责任制落实。

  

   对专业法官会议这一运行了17年的重要司法机权力运行机制,最高人民法院并没有统一的全国性规则。本文中我们将对这一制度在地方探索中的规则内容和运行情况进行比较,并为最高法院制订全国性规则提出自己的建议。

  

   二、我国专业法官会议的产生与发展

  

   专业法官会议是沿革审判长(法官)联席会议产生的一种新的会议制度,是通过专业法官集体讨论的方式,为合议庭或案件承办人提供参考性意见的议事咨询机构。我国专业法官会议脱胎于2000年产生的审判长联席会议,经历了17年的发展,这一名词得以统一和确认,但是没有统一实施规则,2015年9月21日通过的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第8条的全部内容也只是作了非常简约的规定。它经历了17年的改革与发展,我们把它分为三个时期。

  

   (一)地方法院进行的自发探索(2000.7—2013.10)

  

   早在1999年10月,最高人民法院发布《人民法院第一个五年改革纲要》,提出“建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”。2000年7月,最高人民法院颁布实施《人民法院审判长选任办法(试行)》,部分法院尝试由审判长组成会议进行研讨案件。2000年7月18日,广东省高级人民法院发布《广东省法院民事审判方式改革指导意见(试行)》,提出:建立审判长联席会议或集体讨论案件制度。[[6]]这是最早在法院系统提出建立审判长联席会议的记载。此后,审判长联席会议制度在部分法院已经开始尝试。2001年1月,最高人民法院刑一庭在《刑事审判参考》上刊登一则审判长会议意见[[7]],要求全国法院都可尝试推行“审判长会议”,这标志着审判长联席会议制度的正式产生。

  

   此后,审判长联席会议的运用逐渐广泛起来。[[8]]

  

   2002年,厦门市思明区法院审判长联席会议负责研究审判、执行工作中重大、疑难、复杂及新类型案件的个案法律适用问题,提供咨询意见供审判组织参考。同年,成都市高新区法院法官会议由具备审判职务的法官组成,开展案件审判经验交流,即对复杂、疑难、重大、新类型案件进行研讨,也对拟提交审委会的案件进行讨论,比较松散,缺少相应的规则,有点类似于学术组织的性质。

  

   2004年,北京市房山法院针对“同案异判”的情况,召开法官联席会议,统一裁判尺度。随后,很多法院也相继设立了审判长联席会议制度,如杭州中院、成都中院、徐州中院、上海黄浦法院等。

  

   2004年10月26日,《人民法院第二个五年改革纲要》强调改革和完善审判组织与审判机构,提出了在审判委员会中设立专业委员会的要求,从最高人民法院到各中级人民法院在审判委员会中设立刑事专业委员会和民事行政专业委员会,对专业委员会成员结构也进行改革,确保资深法官能够进入审判委员会。但此时的专业委员会带有审判组织的性质,履行审判职能。

  

   随着审判长联席会议制度在全国各地法院迅速推广,它逐步取代庭务会制度,主要研讨重大疑难复杂案件以及法律适用问题等,其决议的效力对合议庭具有参考作用。此时,审判长联席会议已经有些比较明确的规则,比如议事范围、意见的效力等。如在2006年9月,北京市朝阳区法院率先出台《法官会议制度规定》,明确了参会人员、提议召集程序、研讨的业务范围、形成决议的方式及效力,虽然称呼为“法官会议”,但其本身是分层级的会议,包含法官大会、法官联席会议、庭内法官会议,其规则及运行的状况为专业法官会议的正式推行提供了很好的参考价值。

  

   2009年12月14日,《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》要求,除提交审判委员会讨论的案件外,对于重大、疑难、复杂或者新类型案件,合议庭事实认定或法律适用分歧案件等五类案件可以由审判长提请院长或者庭长决定组织相关审判人员共同讨论,形成讨论意见供合议庭参考。该规定明确了案件的讨论类型,提请、召集程序以及讨论意见的效力等。为今后建立专业法官会议并设置相应规则奠定了基础。

  

   从当时法官会议规则制订的情况以及部分法院实践情况来看,法官会议从审判长联席会议逐渐延伸,并形成了一些规则,比如,参会人员、讨论案件类型、提请召集程序、意见的效力等,为试点之后推行专业法官会议提供了实践经验。

  

   (二)最高法院组织的统一试点(2013.10—2015.9)

  

   2013年10月25日,最高人民法院下发《关于审判权运行机制改革的试点方案》(以下称《试点方案》),明确就部分案件提请、召集专业法官会议,选择9家法院开展试点工作。《试点方案》对裁判文书的签发机制也进行改革,并且要落实办案责任制,保障合议庭或独任法官依法行使裁判权。为了保障办案责任制的落实,在第5 条规定了“专业法官会议或者审判长联席会议”:

  

   “(重大疑难复杂问题的处理) 对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题,独任法官或者审判长可以提请院长、庭长召集专业法官会议或者审判长联席会议讨论,其结论应当记录在卷,供合议庭参考。”

  

   试点之后,地方很多法院按照《试点方案》的要求和精神推行专业法官会议制度,很多法院都出台了相应的规则或制度,以便更好地指导专业法官会议实践。

  

   在《试点方案》出台之后,2014年1月15日,试点法院之一的重庆市第四中级人民法院通过《专业法官会议规则(试行)》,建立刑事、民事、行政专业法官会议;2014年6月24日,重庆市江北区人民法院印发《专业法官会议议事规则(试行)》,建立刑事、民事、商事、立案行政执行专业法官会议等等。除了9家试点法院外,部分其它法院也在自行尝试推行这一制度,如2013年底,广州珠海横琴新区人民法院实行法官会议制度,取消了传统的业务庭建制,法官会议在人员组成方面是由全体法官构成的,法官会议具有管理职能,比如分配案件、合议庭设置等,同时也进行案件研讨等。

  

2014年10月23日,四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出完善司法管理体制和司法权力运行机制,完善确保依法独立公正行使审判权的制度,实行办案质量终身负责制,这些都体现了尊重审判权的权力运行规律。[[9]]正是在这样背景下,2015年2月26日,最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》,(点击此处阅读下一页)

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