王琦:德国法官管理的特色制度及其对中国司法改革的启示

选择字号:   本文共阅读 259 次 更新时间:2017-08-30 23:37:18

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王琦  

   王琦,系柏林自由大学法学博士候选人。

  

   目录

   一、法官独立性

   (一)法官职务的不兼容原则及其例外

   (二)职务监督原则

   二、法官自治机关

   (一)法官委员会

   (二)法官评议会

   三、法官评级与工资管理制度

   四、职务法庭

   五、审务分配计划

   六、数据分析:德国各级法院法官人数占法院职员总人数比例

   七、德国法官管理制度对中国司法改革的三点启示

   (一)“理源”与“架坝”

   (二)“增能”与“减负”

   (三)“分工”与“辅助”

  

   奉法者强则国强。要达成依法治国的目标,离不开一只有力的法治人才队伍,而其中法官的地位至关重要。但是法治人才队伍的培养,选拔、管理和待遇保障本身就是一个极其复杂的系统工程。在我国近年来法治建设全面深化的进程中,法治人才培养和管理遇到了多种多样的问题,亟待解决。而德国,作为世界上法治体系最为完备的国家之一,在法官管理方面积累了极为丰富的经验和形成了行之有效的特色机制。本文拟从中国司法改革面临的重点和热点问题出发,选择德国相关的法官管理制度进行介绍和分析,为中国提供借鉴。

  

   德国法官分为职业法官和荣誉法官。本研究涉及的是职业法官(Berufsrichter)。而且,由于德国的联邦体制,各州可以在其权限范围内决定法官制度的某些事项,所以各州的法官体制不尽相同。有鉴于此,本文将研究对象限定于联邦层面的法官制度。涉及的法律主要是《德国法官法》(Deutsches Richtergesetz,1972年公布施行,2015年8月最新修改)。[①]

  

   一、法官独立性

  

   在任何一个法治国家,法官制度的基石都是法官独立性,德国更是将这一原则以德国人一贯的精细和务实贯彻到了各个方面。法官独立性的一般内涵在各种文献上论之甚详,[②]这里仅讨论德国法上与法官独立性密切相关的两条原则。

  

   (一)法官职务的不兼容原则及其例外

  

   法官职务的“不兼容原则”(Inkompatibilität)可以视作是法官独立性原则的一条衍生原则,它的内涵是:在三权分立的整体国家制度框架下,法官作为被授予司法权的主体,不能同时担任行政和立法方面的职务。[③]此项禁止不仅仅适用于工作时间,同时还适用于法官的业余时间(包括假期在内)。[④]也就是说,只要身为法官,就时时刻刻负有审慎言行并与不相兼容的国家权力保持距离的注意义务,以免其独立性的信誉遭受损害或者怀疑。

  

   但是德国法的特色不在于它确立了不相兼容原则的基本立场,而在于它同时规定了哪些任务是与法官职务相兼容的。不相兼容原则是在德国法官法第4条第1款规定的,同条第2款随即列出了不受禁止的活动,包括法院的行政管理、法律允许的活动、在科研院所、公共教学机构、官方教学部门的研究和教学任务,考试方面的任务等。在其中,尤其允许和鼓励法官在法学教育和法学研究方面发挥作用。

  

   这一制度对中国的启示在于,在不兼容性原则设定的界限之内,法官的可作为之处也并不局限于司法审判,在其他事务上同样可以有用武之地,否则既是对法律职业共同体人才资源的浪费和闲置,也制约了法治人才队伍的功能实现和效率提升。建议中国法以此制度设定为参照,通过明确列举法官的司法职能和与之相兼容的其他职能,在“应为”、“禁为”、“可为”之间划出清晰的界限,给法官提供明确的行事指引,为法官群体工作潜能的发挥扫除障碍。

  

   (二)职务监督原则

  

   德国法官法第25条确立了法官的独立性,紧接着第26条就规定了对法官的“职务监督”(Dienstaufsicht)原则。[⑤]职务监督是指有权机关为了确保法官符合规定地、不拖延地履行职务而得以采取的告诫、督促、警告等措施。[⑥]。第一眼看来,职务监督原则处于与法官独立性原则相对的另一极。但是,德国法对这两者间的关系做出了清晰而又周到的规定

  

   首先,职务监督以不得损害法官的独立地位为前提,职务监督框架下的指令权(Zuweisungsrecht)仅存在于“司法审判”这一核心区域之外。通常而言,指令权限于制止法官的违法行为和督促法官及时的完成工作任务。而且如若法官觉得职务监督损害他的独立性,那么可以向联邦或州的专门职务法庭(Dienstgericht)提出审查监督措施的申请(德国法官法第26条第3款)。[⑦]这也意味着,如若法官和监督机关间发生了争议,有权做出最终决定的仍是法院。[⑧]因此,与其说职务监督的出发点和指向是对法官独立性的削弱和限制,倒不如说是对法官独立性的制度化增强。职务法庭还将在下文专节论述。

  

   在这一制度下,法官作为公职人员的一种,同样身处组织纪律性的要求之下。但是法官作为承担和行使司法权的特殊公职人员,必须有充分独立性的保障。能否在法官独立性和组织性这一组要求间做出平衡妥善的安排,应成为评价一个国家法治人才制度成熟与否的核心指标。

  

   二、法官自治机关

  

   德国在各种专业机构中广泛采用“专业人自治原则”,在法院也不例外。基于权力分立原则和司法权的独立性,德国不仅为法官在司法审判领域提供了多重独立性保障,而且在涉及到法官的各种非司法审判事务上,也采用“法官自治”的原则,而非公务员体制中通行的“上峰决定”原则,这也是法官区别与一般公务员的重要特征。

  

   法官自治在制度上的体现和基石就是两类专门设立并且独立于法院行政部门的法官代表机关(Richtervertretungen),即“法官委员会”(Richterrat)和“法官评议会”(Präsidialrat)。前者主要参与法官的一般性和社会性事务,后者在法官任命过程中扮演重要角色。[⑨]这两种代表机关是德国法官自治管理的重要制度基础,通过它们,法官可以参与到所有涉及到自身利益事务的决策过程中来。分别介绍如下:

  

   (一)法官委员会

  

   法官委员会由3名或者5名法官构成,取决于法院中的法官人数规模(21至50人选3名,51至150人选5人)。值得注意的,法院院长(包括他的代理)不能是法官委员会的成员。[⑩] 法官委员会由该院的全体法官(不包括行政人员)由不记名的秘密方式直接选出。选举的准备工作由该院院长召集,进行选举的法官大会由该院最年长的法官主持。每届法官委员会任期四年。

  

   法官委员会和法院行政机关之间关系的基础是“充分信任的协力原则”,其职能分为“一般性事务”和“社会性事务”两大部分。

  

   “一般性事务”主要包括:改善法官工作环境的措施;监督有利于法官的法律法规、工作合同等的执行状况;受领法官的建议和申诉并在其为正当的前提下通过与法院协商促使其得以落实,推动残障人士以及其他需要保护的人员的融入和职业发展;维护性别平等。还包括参与制定对法院内部办公以及法官行为的管理规定;参与对办公场地的安排和调整;参与法官深造进修名额的分配;参与制定法院内部对法官的评价标准;参与规划提升法官工作效率和优化工作流程的措施等等。

  

   “社会性事务”主要包括:法官福利的发放;法院所有住房的分配和取回;法官休假计划和时间;法官社会福利设施的设立和调整;法官劳动保护和风险预防等措施。

  

   凡涉及到这些事务的措施,必须获法官委员会的同意方可施行。法院行政部门必须通知法官委员会,并申请其同意。法官委员会须在十个工作日内给出答复,在紧急情况下,答复期缩短到三个工作日。逾期未做答复,视为同意。如若双方达不成共识,任一方皆可将争议提交至上级机关。[11]

  

   可以看到,在某种意义上,法官委员会类似于法官群体的特殊工会。其目的主要在于促进法官对决策过程的了解,完善法院行政管理者的判断,提升法院行政措施的效益,实现各方间的利益平衡,帮助解决纠纷。

  

   (二)法官评议会

  

与法官委员会任务广泛不同,法官评议会只做一件事情,就是参与法官的任命(Beteiligung an der Ernennung eines Richters)。在德国,没有统一的法官任命模式,各州有权自行决定。在联邦层面,大体而言,法官是由联邦司法部或者其他相关的部提名,(点击此处阅读下一页)

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