高一飞:警务公开的现状评估与完善建议

选择字号:   本文共阅读 143 次 更新时间:2016-11-27 01:41:15

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高一飞 (进入专栏)  

  

   内容摘要:我国警务公开经历了起步阶段(1979——1998)、发展阶段(1999——2011)、完善阶段(2012——)。2013年1月1日实施了《公安机关执法公开规定》,我国的警务公开进入了一个全新的发展阶段。调研表明,我国警务公开已经形成了比较完备的规范体系,实践中也取得了巨大的成就,人民群众总体上是满意的。但是,我国警务公开还存在一些问题,需要从以下几个方面加以完善:法律文本的内容还应当更具操作性,向社会公开的信息应当上网公开,应当赋予公安机关的公开义务以强制效力,增加公民知情权的可救济性。

  

   关键词:警务公开,政务信息,人事信息,执法信息,救济机制

  

   警务公开是指公安机关依法向社会公众或者特定对象[1]以适当方式公开其履职过程中制作或者获取的政务信息、人员信息、案件信息(执法信息)的制度。

  

   公安机关发布的警务信息种类繁多、信息量充沛且具有一定的复杂性。以案件信息为例。在我国,公安机关需要肩负行政执法与刑事执法双重职能。

  

   鉴于公安机关行政案件信息公开的可循性及刑事案件信息的特殊性,在此我们只研究属于“司法公开”内容的公安机关刑事执法信息的公开。另外,政务信息和人员信息也与司法公正有关。因此,本文所讨论的警务公开范围特指公安机关的政务信息、人员信息及刑事案件信息公开。

  

   截至日前,公安部公开颁行了三部规制警务公开的规范性文件:1999年《公安部关于在全国普遍实行警务公开制度的通知》(《警务公开制度》)、2005年公安部刑侦局《关于实行“办案公开制度”的通知》(《办案公开制度》)及2013年1月1日施行的《公安机关执法公开规定》(《执法公开规定》),有了上述规范性文件,警务公开前行的道路日益清晰;除此之外,警务公开还被列为司法体制改革的重大事项之一:2013年11月25日,孟建柱同志在《人民日报》发表《深化司法体制改革》一文,提出“要不断推进警务公开、狱务公开。进一步完善公开机制,畅通公开渠道,依托现代信息手段确保各项公开措施得到落实,实现以公开促公正”,十八届四中全会将警务公开写入报告并提出更为具体的要求。[2]从制度层面而言,公安部颁行的规范性文件与全会报告提出的改革目标还存在一定的差距,需要进一步加大警务公开力度。

  

   本文将系统梳理我国公安机关警务公开的改革历程,通过网络调研等方式实证分析十余家有代表性的省市公安机关网站,评估公安机关政务、人员、案件等方面信息公开的现状并提出完善建议。

  

   一、警务公开制度的发展历程

  

   1979年《刑事诉讼法》确立的“不立案告知制度”,是公安机关警务公开改革的序幕,现在,警务公开已经发生了质的转变:一是警务公开的信息范围从格式信息向非格式信息转变;[3]二是警务公开的阶段从立案阶段向立案、侦查阶段转变。

  

   (一)起步阶段(1979——1998)

  

   1979年之前,公安机关办理刑事案件长期处于无法可依的状态。[[1]]1979年《刑事诉讼法》第61条明确规定:“认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任的时候,不予立案,并且将不立案的原因通知报案人。报案人如果不服,可以申请复议。”首次规定了立案信息向相关人公开的制度,1996年《刑事诉讼法》第86条作了同样 规定。

  

   1998年5月4日公安部发布《公安机关关于办理刑事案件程序规定》(以下简称《办案程序规定》)第156条、159条、162条及164条规定,公安机关应将《不予立案通知书》及《不立案理由说明书》告知控告人。

  

   上述规定体现了我国警务公开初创时期的特点:内容单调、形式单一。

  

   (二)发展阶段(1999——2011)

  

   1999年6月10日施行的《警务公开制度》明确规定公安机关应当向社会公布执法依据、程序以及律师及诉讼参与人的权利与义务,还提出要建立和完善新闻发言人制度、群众评议制度,及时向社会发布、通报警务公开工作。但《警务公开制度》强调向社会发布格式信息,向诉讼参与人告知非格式信息则没有提及。

  

   2008年4月10日施行的《办案公开制度》明确公安机关应主动或配合公布的信息范围,其中不乏侦查阶段的非格式信息。《办案公开制度》的主要内容有:一是被告诉讼参与人权利义务告知;二是实行办案程序、时限、进展、结果公开;三是实行立案回告;四是实行破案回告和命案工作进展回告;五是确定了公开的例外。

  

   与第一阶段的改革相比,这一阶段的改革强调了格式信息应当全面公开、有限度地公开非格式信息,破案回告和命案进展回告机制的设立,丰富了公安机关执法公开的体系。

  

   (三)完善阶段(2012——)

  

   2012年10月30日,公安部颁布了第一部全面规范公安机关执法公开工作的规范性文件即《执法公开规定》,全力推进警务公开改革。在吸收和发展《立案公开制度》、《办案公开制度》合理内容的基础上,《执法公开规定》从信息公开主体、对象、内容、方式、时限、监督、责任、公开的例外等八个方面规范了警务公开的程序。[4]与前述规范性文件相比,这八个方面都有自己的进步之处,如,公开对象日益多元化、公开方式越发多样化。

  

   2015年2月15日,中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》,意见总结了深化公安改革的七个方面的主要任务、100多项改革措施,例如,完善执法权力运行机制,将警务公开改革向纵深推进。

  

   二、警务公开制度的制度规范评估

  

   警务公开是一个体系化的公开,涉及到公开主体、公开内容、公开方式、公开对象等诸多事项,经过长时间的自我革新,《警务公开制度》、《办案公开制度》及《执法公开规定》等规范性文件已经构筑了警务公开的框架,为回应人民群众的期待、践行全面深化公安机关改革的要求,警务公开框架还有一定的完善空间。

  

   (一)警务公开制度规范的现状

  

   警务公开的核心是公开的内容、公开的方式与对象、公开的监督与责任,下文从上述三个方面梳理警务公开的制度规范。

  

   一是警务公开的内容。《执法公开规定》系统地梳理了《警务公开制度》与《办案公开制度》中信息公开的规定,吸收了后者关于权利义务、办案程序、时限、进展、结果告知的内容。同时,《执法公开规定》也规定应公布社会高度关注的重大案件信息及辖区的治安状况。

  

   《办案公开制度》设置了范围广泛的公开例外:案件涉及国家秘密、共同犯罪、集团犯罪、黑社会性质组织犯罪等需要保密的,可以视情况予以简要回告、告知、公开,或者不予回告、告知、公开。《执法公开规定》也有相同的问题:向社会公开重大刑事案件的调查进展和处理结果、向特定当事人公开立案、破案及移送起诉等信息都可能影响执法或者社会稳定。上述理由可能成为公安机关不公开刑事执法信息的重要依据。

  

   二是警务公开的对象和方式。公安机关刑事执法信息公开对象分为两部分:一是所有的社会成员;一是特定对象,主要包括控告人、被害人、被侵害人或者其家属。

  

   《执法公开规定》第八-十四条规定了公安机关应当向社会公开的七类信息,对这些信息,要求“使社会广为知晓”。而对有些只需要当事人及其家属知道的信息,公安机关采用点对点的方式公开。《执法公开规定》第十六条规定:“公安机关应当向控告人,以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息:(一)办案单位名称和联系方式;(二)刑事案件立案、破案、移送起诉等情况,对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限。”

  

   《执法公开规定》延续了《警务公开制度》与《办案公开制度》依据刑事执法信息来设定信息公开对象的做法,这样的举措可以平衡公安机关办案需要、当事人的隐私需求以及控告人、被害人等特定对象的知情需求。

  

   三是警务公开的监督与责任。《警务公开制度》倡导设置新闻发言人制度、群众评议制度,并公布举报电话、设置举报信箱,这些举措包含了内部监督与外部监督方式。《办案公开制度》并没有列明刑事执法信息公开的监督方式。《执法公开规定》提出的信息公开监督方式类似于行政申诉,[5]是对《警务公开制度》规定的层级监督与同级监督的细化。

  

   《警务公开制度》十分笼统:违反警务公开规定,情节严重的,依照有关规定严肃处理。《办案公开制度》既没有列举违反规定的情形,也没有明确是否应对违反制度的行为作出处罚。《执法公开规定》规定了四种应当承担责任的情形:未履行执法公开义务的;公开的信息错误、不准确或者弄虚作假的;公开不应当公开信息的;违反规定的其他行为,但没有明确责任承担方式。

  

   (二)警务公开制度规范的评估

  

   《执法公开规定》吸收了《警务公开制度》、《办案公开制度》的内容及地方改革的经。但是,《执法公开规定》也面临长期积累、遗留的问题,这部警务公开改革的重要文件也呈现出一些不足之处。

  

   第一,文本内容的可操作性不强。公安机关作为法律执行机关自定规则确定信息公开的范围,其科学性受到质疑。《执法公开规定》中使用了“重大案件”、“妨害正常执法活动”、“影响社会稳定”等模糊语言,操作时理解困难。

  

   第二,公开的规范依据存在合法性问题。在非格式信息发布方面,《执法公开规定》与《刑事诉讼法》、《办案程序规定》三者内容并不一致,《执法公开规定》要求的信息发布内容已经超越立法规定。[6]

  

第三,公民知情权救济难。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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