高一飞 吴刚:阳光司法视域下警务公开的限度

选择字号:   本文共阅读 142 次 更新时间:2019-02-03 19:45:05

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高一飞 (进入专栏)   吴刚  

  

   内容摘要:警务公开应当坚持最大限度公开原则。刑事司法视域下,警务公开的范围包括依据公开、程序公开、流程公开、结果公开、文书公开。此外,特殊刑事执法信息的公开中包括通缉信息的公开、打拐信息公开的公开、重大刑事案件舆情回应中的信息公开。公安机关执法信息公开的例外包括:工作过程信息公开不公开、证据一般不公开、侦查方法不公开、涉及被害人隐私的信息一般不公开、未成年人嫌疑人真实身份一般不公开。警务公开范围的将来改革中,对五类信息的公开应当同等重视、静态信息与动态信息应当齐头并进、警务公开的内容应当进一步具体化。

  

   关键词:阳光司法机制;警务公开;刑事执法;通缉信息;打拐信息

  

   警务公开,是指公安机关的执法办案和行政管理工作,除法律、法规规定不能公开的事项外,都要予以公开。[①]公安机关的工作职责包括行政执法和刑事执法,本文的研究限制在刑事执法领域,即广义“司法”领域。当然,文章的标题完全可以直接确定为“刑事执法信息公开的限度”,但是,基于我国党的文件和公安部规范性文件都没有采用“刑事执法公开”的概念,而是与公安机关行政执法信息公开一起,统称为“警务公开”这一为社会所接受的、通俗易懂的中国式概念,所以,我们根据党的十八届四中全会以《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中警务公开属于“阳光司法机制”四大内容之一的提法,将本文标题取名为“阳光司法视域下的警务公开”。公安机关的刑事执法职能包括刑事立案、侦查、羁押,也包括部分刑罚执行,即在看守所执行的余刑为三个月以下的有期徒刑、拘役的执行,以及剥夺政治权利和管制刑的执行。由于侦查工作是公安机关刑事执法的主要内容,我们在本文的研究中主要以刑事案件的立案侦查信息公开为例。

  

   “警务公开”概念的提出,始于公安部1999年6月10日发布的《警务公开制度》。公安部2005年7月26日发布实施的《办案公开制度》进一步规范了警务公开中的办案信息公开。2012年8月18日印发,2013年1月1日生效的《公安机关执法公开规定》,系统总结了基层实践经验,构建了执法公开体系框架,对于促进这项工作制度化、科学化,提升执法透明度和公信力,具有积极而重要的意义,标志着执法公开工作进入完善阶段。

  

   公安机关向社会公众和媒体提供案件信息,其理论基础是公众的知情权和政府的信息公开义务。作为信息拥有者的政府应该让公众“知道他们的政府在忙些什么”[②],因为在民主的社会,“公共机构掌握信息不是为他们自身而是代替公众管理”[[1]]。实践证明,执法公开是公安工作发展的必然趋势,是满足群众新期待、提升公安机关执法公信力的必然要求。执法公开的推行可以实现群众和公安机关的“双赢”:一方面,执法公开让与案件有关的公民能够了解刑事案件情况,有针对性地为诉讼进行准备,保障其知情权、监督权、参与权;另一方面,执法公开规范了公安机关的行为,强化对执法活动的外部监督,降低了公安机关因权力失范产生的成本。

  

   2014年10月23日,十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开,依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书。”根据这一要求,警务公开具体内容包括依据公开、程序公开、流程公开、结果公开以及生效法律文书公开五个方面。

  

   本文将对照四中全会的要求,对警务公开范围的五项内容的内含、特殊执法信息的公开规则、不公开的例外情形进行教义学探讨,并针对我们在调研中发现的问题提出完善措施。

  

   一、警务公开信息的基本类型

  

   阳光司法视域下的警务公开以公安机关刑事执法信息公开为主要研究内容。阳光司法机制作为全面依法治国的重要内容,应当围绕司法程序的公开进行建设,公安机关在行使刑事诉讼法赋予的各项权力时,处于司法程序的运行框架内,所以其刑事执法信息就成为司法公开的重要组成部分。公安机关作为国家权力部门,其职权的行使应当有法可依;在办理刑事案件时,应当告知犯罪嫌疑人及其家属具体的办事流程和程序;案件侦查终结后,应当将结果以书面形式反馈相关人。所以,根据“开放、动态、透明、便民”之目标,警务公开的范围应当包含依据公开、程序公开、流程公开、结果公开,以及文书公开。这种分类既符合阳光司法机制的内在逻辑,也具备警务公开的现实需求,回应了群众要求公开刑事执法信息的呼声。基于警务信息最大限度公开原则的要求,对警务公开的范围作出如下分析。

  

   (一)依据公开

  

   依据公开是指公安机关在刑事执法过程中应当公开相关的法律、法规和规章。这些依据主要包括:(1)法律。如2012年全国人民代表大会常务委员会发布的《警察法》,2012年全国人民代表大会通过的《刑事诉讼法》等。(2)司法解释或司法解释性质文件[③]。如公安部、最高人民法院、最高人民法院等印发《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定的通知》《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》。(3)部门规章、部门规范性文件。例如,公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》,最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部、公安部《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》等。

  

   上述规范性文件涉及公安机关的性质、任务、职责和权限,人民警察的职责、权利和义务,以及公安机关和人民警察执法活动的原则、执法依据、办案程序、执法制度、工作制度和要求等。在警察职权行使领域,基于法律保留原则以及授权明确性原则,公安机关权力运行有法可依的同时,应当公开权力行使的依据,让公民明确公安机关权力的边界,维护自身合法权益的同时,也拥有监督公安机关执法工作的可靠依据。

  

   (二)程序公开

  

   程序公开有两种含义:一种是静态意义的程序公开,指公安机关在刑事诉讼活动中应当将其遵循的步骤、方法、时限等程序要求及时公开,使社会公众得以了解和熟悉。应予公开的具体程序内容包括公安机关管辖的刑事案件的受理范围、立案标准和法定程序、时限,以及当事人依法享有的监督救济渠道等。程序公开的价值在于社会公众对公安机关在执法活动中应当遵循的程序是明确的,有利于对公安机关行使侦查权的过程和结果进行监督。

  

   另一种是动态意义的程序公开,指公安机关在刑事执法活动中,按照法律或其他规范性文件的要求,将个案执法活动的具体步骤、方法、时限、过程等向当事人和社会公众公开。静态意义的程序公开是前提和基础,缺少了关于程序公开的法律、部门规章等统一规定,各地公安机关在程序公开时便会各行其是,导致程序失范,加剧侵害当事人合法权益的风险,造成权力的滥用或腐败。动态意义的程序公开则是实质和结果。

  

   (三)流程公开

  

   不同于前述的“程序公开”,流程公开涉及案件在部门机关之间的流转,是对公安机关开展执法办事工作的一种具体化的公开,强调在具体执法程序中所涉及的具体岗位和办事人员。在办理刑事案件的过程中,公安机关面对的不仅是在押的犯罪嫌疑人,还有其法定代理人、近亲属或者辩护人,上述人员或有权向公安机关了解涉案罪名和案件情况,或有权申请变更刑事强制措施及刑事复议、复核等。公安机关在办理有关事项时,应当公开其操作事项和相应职责,深入到执法的每一个步骤细节,让办事的相对人有章可循。例如公开窗口单位的办公地址、工作时间、联系方式,民警姓名、警号,在办事大厅醒目位置公开办事流程图、相关事项所需材料等。

  

   流程公开有助于倒逼公安机关及时、高效、公开解决群众最需要解决的问题,注重办事实效。一方面,办事流程向社会公开,公安机关的办事机制就受到社会公众的监督,有助于促进办事流程的重组和优化,自觉克减权力,简化办事手续;同时,办事人根据公开的流程事先准备材料,事中有的放矢,提高办事效率。另一方面,办事、执法程序受到外部监督,有利于确保最终结果的公正可靠。公安机关在刑事执法中公开流程,给予犯罪嫌疑人的法定代理人、近亲属、辩护人或其他诉讼参与人以方便,其目的在于及时解决犯罪嫌疑人的合法诉求,维护其合法权益,为后续刑事诉讼的平稳、高效运行奠定基础,故警务流程公开势在必行。

  

   (四)结果公开

  

   结果公开是指公安机关对于执法结果作出终局性回答的公开。根据公开对象的不同,结果公开包括向特定对象的公开和不特定对象的公开。

  

   对于特定对象的结果公开,即对案件的当事人、参与人告知案件结果。在公安机关刑事执法过程中,全国公安机关刑侦部门应当实行办案公开制度,对立案、破案和结案进行回告:对公民的报案、控告、举报,将受案处理结果回告报案人、控告人或被害人;案件侦破后,对于有被害人、控告人的,将破案结果、犯罪嫌疑人及追缴赃物等情况回告报案人、控告人;侦查终结后,将案件处理情况告知有关当事人。控告人、报案人、举报人、被害人或者其法定代理人、近亲属可以凭《接受刑事案件回执单》,通过电话、政府电子政务信息系统,查询案件侦办情况和办理结果。公安机关将做出的处理、处罚决定及时告知利害相关人,这既是对公民知情权最基本的尊重和关怀,同时也为利害相关人是否接受执法结果,是否继续主张自己的权利、提出个人主张提供事实基础。

  

   对于不特定对象的结果公开,即向与具体案件无直接关系的社会大众、媒体告知结果,内容包括典型、重大刑事案件中的嫌疑人抓捕,刑事强制措施的采取与变更,涉案财物处置等情况。例如重庆市公安局2017年3月23日在其官方网站上发布了《重庆警方端掉聋哑人盗窃团伙,涉案金额超300万元》一文,公开了犯罪嫌疑人的作案手法和特点,嫌疑人已被检察院批准逮捕,并提示广大群众有效防范的方法等信息。这些内容往往通过报刊媒体、“两微一端”、公众代表参加的分析会等形式予以公开。

  

   (五)文书公开

  

   文书公开是指公安机关在行政、刑事执法过程中,应当根据办案情况或处理结果向当事人出具文书。公安机关文书公开是执法结果公开的具体表现形式,也是判断公安机关案件办理是否符合法律规范的主要依据。广义来说,文书公开是结果公开的一种形式,但是,由于文书公开对信息载体的特殊要求,我们通常又将其独立出来。

  

在刑事执法领域中,受理案件后,决定立案的,由承办人制作《立案告知书》,在七日内将立案决定、案件承办人告知报案人、控告人或被害人;案件侦破后,对于有被害人、控告人的,制作《破案告知书》,(点击此处阅读下一页)

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