随着东盟-美国特别峰会5 月12日至13日在华盛顿举行，东南亚地区在拜登政府印太地区架构内的中心地位基本成型。拜登的“印太战略”较前一版本实现“东盟改进”，涉及打造系统优势、提高重视程度、优化资源配置三个方面。对此，东盟进行选择性对接，通过汇聚合作项目巩固自身中心地位，在中美之间发挥互联互通型缓冲区作用。
一、美国印太战略中的“东盟改进”
拜登政府的“印太战略”同特朗普时期相比确实有“进步”，即认识到东南亚是中美战略竞争的核心区，需要整合调配美国战略性资源，以确保美国在东南亚的优势地位，并全力以赴地对付中国。
（一）强调系统性优势。美国在本地区最大的优势就是体系优势。冷战结束以来，美国的地区霸权体系仍是最全面和最持久的，军事支柱、金融支柱、文化支柱，以及同盟体系等都是可以运用的体系性力量。同样是印太战略，拜登与特朗普的系统性差异在于：1、不再主要强调军事制衡手段，而是在政治、安全和经济方面多管齐下，尤其是在经济上推出印太经济框架（IPEF），弥补地区经济合作机制的短板，且大部分成员是东盟国家。2、美国的印太战略是其全球战略的一部分，拜登支持欧洲国家的印太战略，支持其与东盟接触，形成战略资源的全球配置，用美国版的“全球互联互通”加持东盟的全球互联互通。3、发挥美国文化软实力作用，拜登延续奥巴马推出的面向青年精英的东南亚青年领袖倡议（YSEALI）。同时，向东南亚提供1600万美元教育相关贷款，以理工科、英语、数字技能、技术和职业教育培训（TVET）为重点，为长期发展与东盟的经济、文化和技术关系储备人力资本，并推广美国标准和规范。4、注重长期布局，营造持久应对挑战的能力和韧性。舆论普遍怀疑拜登印太战略的可持续性，不看好拜登的中期选举以及连任。但应该看到，拜登的印太战略继承了奥巴马和特朗普的遗产，又做了系统性优化。这意味着下任总统，无论是民主党人还是共和党人，延续这一战略框架的可能性很大。
（二）尝试改变心态。拜登在2月发布的印太战略中明确提出，美国一家无能为力，需要各方的支持来塑造遏制和影响中国的环境。这显示拜登时代的美国，从一贯“当老大”转向“拜托大家”，寻求东盟的配合与支持。在该份报告中，拜登强调尊重东盟的中心地位，共提及东盟19次。但是，这份总统政策报告居然忽略了东盟对其中心地位最关切的一个事实：美国并没有提及东盟印太展望（AOIP）。为了“照顾”东盟不愿意在中美之间选边站的心态，美国不再谋求东盟“选边站”，而将关注焦点转向“提供选择”，顺应东盟在安全、经济、卫生、环境等领域的切身诉求。另外，为了保证美国对东盟的战略信誉，尽管美国-东盟峰会一拖再拖，还是在5月12日正式举行。拜登是美国历史上第一位把东盟国家领导人请到白宫举行晚宴的总统，他对东盟国家领导人说：“我们正在开启美国-东盟关系的新时代，我们的关系将在未来几年和几十年中持续。”值得注意的是，在双方随后达成的联合声明中，东盟印太展望的地位明显提升，成为双方共同认可的准则和价值观。
（三）重视新兴手段和战略资源的配置。1、既要全面，又要重点，还有出其不意之处。拜登重视多类型资助和投放，确保不存在美国资源投入“真空区”，支撑其全领域对华战略竞争。拜登将合作重点放在海岸警卫队合作、印太海事感知、打击非法捕捞等领域。由于美海岸警卫队已在东北亚和南太平洋实现常态化部署，故印太海事合作的矛头指向南海，拜登希望在此建立常态化军事存在，强化对东南亚相关国家安全保障的同时确保美国长期深度介入南海问题。出其不意的地方包括，提出推进帮助东盟提高“数字素养”，以及针对东盟弱势群体和残疾人的项目等。加强数字素养是美国摆脱国内政治掣肘，力促东南亚国家就业复苏的重要举措，也便于美国在本地区推行数字标准和规则。关怀类项目则可为美国对外援助增添人本特征，实现差异化竞争。2、在印太地区植入AUKUS、QUAD等小多边安全机制。这有利于美国鼓动日韩澳印等国在东南亚地区发挥作用，让盟友们多做“增量”贡献，从而控制自身的运营成本和战略成本。针对一些东盟国家对AUKUS和QUAD的疑虑，美国还提出QUAD与东盟对接，以及利用QUAD为本地区提供疫情治理援助。3、抓住未来的“潮流”议题，比如数字经济、供应链、绿色低碳、STEM（科技、工程与数学教育）等专业。东盟在一体化进程中较关注前沿议题，拜登遂在相关领域运用增量思维，发挥美国在科技方面的相对优势吸引东盟。
二、东盟对美国印太战略的选择性对接
（一）以系统对系统。东盟敏锐地意识到美国印太战略的系统性转变，至少强于特朗普时期，因此采取顺势而为的策略。东盟更擅长借助美国的系统优势来完善自身的系统。所谓东盟的系统，就是东盟建立的“东盟加”结构的地区合作架构，以及与各大国建立的地区和平生态。针对美国印太战略的“东盟改进”，东盟的回应如下：1、在对华遏制和俄乌冲突等问题上：被视为亲华的柬埔寨作为东盟轮值主席国对参加美国-东盟峰会特别积极。多个东盟国家成为印太经济框架（IPEF）的首批成员，同时积极落实RCEP。峰会联合声明就俄乌战争加入“重申尊重主权、政治独立和领土完整”“呼吁遵守《联合国宪章》和国际法”等内容，较此前东盟外长声明聚焦人道主义状况有所发展。2、东盟欢迎欧洲国家以印太战略形式进入本地区，并要求其支持东盟印太展望。比如，东盟已批准欧盟成为战略合作伙伴，英国成为过去25年来首个新增对话伙伴。这些有助于东盟成为印太互联互通的开放枢纽，进而推进更加平衡的东盟版的全球互联互通。3、坚持长期主义，东盟的大国平衡战略显然更具持续性和韧性。东盟竭力确保峰会声明的表述没有明显的针对性或排他性，引导地区国家通过包容合作应对共同关注的议题。东盟充分利用成员国领导人在华盛顿曝光于全球镁光灯下的机会，证明自身有能力成为大国协调的“桥梁”而非博弈的“棋子”，提高自身国际地位和“东盟加”结构吸引力。
（二）坚持中台与资源适配原则。东盟大国平衡及其中心地位的主要功能在于，通过大国在本地区的竞合，汇聚来自各个大国的战略合作项目，成为地区合作的中台，在帮助大国高效对接的同时避免摩擦。成功的中台依托于后台资源的适配，确保资源类型与组织目标的一致性，对应东盟的“择善远恶”。去年11月，中国与东盟签署联合声明，规划了中国东盟全面战略伙伴关系的一揽子合作，内容从传统领域到新兴领域，几乎无所不包。而美国东盟联合声明的合作清单与中国东盟合作的内容高度重叠。东盟对美国提供的合作有选择地接受，对于各种有益的合作项目照单全收。例如，美国提出促进对东南亚高标准、透明、低碳和气候适应性基础设施项目的投资。尽管这将提高相关融资的成本，但仍有助于满足东盟地区旺盛的基建需求，特别是对于不同发展层次基础设施的需求，促进当地基建项目的多样性参与。东盟国家对此表示欢迎，并进一步深化与美国的交通连通性合作，希望通过运输便利化措施和电动汽车等新兴技术带动基础设施可持续发展。而对一些“有毒有害”之物，则保持距离和警觉，比如多数东盟国家反对AUKUS，对如何与QUAD对接也都没有正面回应。东盟主要担心这两个美国植入本地区的小多边机制会催化地区的安全困境和核军备竞赛，导致大国在该地区采取更激进的行动，加剧紧张局势，避免因资源冲突破坏中台功能。
（三）借势巩固东盟中心地位。这一轮互动下来，东盟中心地位得以巩固和提升。2016年以来，美日印澳等国纷纷出台“印太”战略，表态支持东盟中心地位。但东盟意识到上述战略遏制中国的意图明显，将加剧大国博弈，并且严重冲击东盟中心地位。2019 年推出的《东盟印太展望》使东盟面对特朗普政府的印太战略取得了一定的自主权。但是，拜登上台后升级“四边机制”，建立美英澳三边安全伙伴关系，加剧中美战略竞争，东盟国家的焦虑情绪明显上升。在本轮与美国的互动中，东盟各国坚持把东盟中心地位放在首位，抵制诱使其加入美国反华同盟的企图。作为东盟轮值主席国，柬埔寨对印太任何倡议的态度都遵循和平发展、不树敌、尊重东盟中心性三原则。新加坡总理李显龙3月底到访华盛顿，为峰会打前站。李显龙争取到在两国领导人联合声明中重申对东盟中心地位和以东盟为中心的区域架构的“强烈支持”，同时表示欢迎QUAD对东盟中心地位的支持。峰会期间，越南总理范明政表示希望主要大国能最大限度地尊重东盟的中心性，与东盟充分协商。作为回应，拜登称东盟中心地位处于未来美国战略的核心，他还提名亚伯拉罕为新驻东盟大使，填补了该职位自2017年以来的空缺。会后发表的联合声明充分体现了东盟中心。首先，文件均未提及中国，反映出美国对东盟坚持立场的妥协。其次，联合声明开头即强调必须遵守《东盟宪章》《东南亚友好合作条约》《东南亚无核区条约》和《东盟印太展望》等所载的关键原则、共同价值观和规范，即以东盟中心作为对接东盟印太展望和美国印太战略的桥梁。最后，联合声明突出强调互联互通，缓解各种小多边机制对以东盟为中心的地区多边主义架构的弱化，特别是通过强调促进全球供应链和无缝区域连通，明确抵制美国提出的“脱钩”方案。综上，东盟成功地延续了自身非军事化、非意识形态化和通过互联互通推动地区一体化的多边理念，跨越了“选边站”陷阱，强化中心性和战略自主性。
由上，可作如下初步总结：1、东南亚是中美战略博弈的核心地带，地区国家深知“大象打架，草坪遭殃”的道理，其内外部的现实条件决定了当前无法选边站。2、中美博弈具有长期性和战略性。东盟秉持长期主义，深度参与地区架构搭建，在一定程度上可以克制美国印太战略的刚性，保障成员国战略自主。3、截至目前，中美冲突还未升级到军事冲突，两国延续在东盟加框架下形成的良性竞合态势，东盟整体上是受益者，巩固东盟中心地位。4、东盟印太展望是中美之间的公约数。虽然美国现阶段仍持零和博弈思维，但拜登“四不一无意”的表态表明中美关系有希望避免进一步恶化。在中美关系实质性改善的最优解难以取得的现实背景下，东盟印太展望作为可行解，能够帮助中美两国应对长期挑战，实现在地区和平共处共治。5、东盟今非昔比，可以在中美之间发挥互联互通型缓冲区的作用，有利于包容性地区秩序的构建。有关方面可在此基础上形成以东盟为核心的大国力量再平衡体系，推动国际格局积极、平稳、有序演变。
总之，在当前中美战略博弈加剧的背景下，东盟能够以柔制刚，积极参与地区秩序构建，可以为塑造平等相待、互帮互助、聚焦发展的新型国际关系做出贡献。
翟崑，北京大学国际关系学院教授、国际战略研究院特约研究员
来源：北京语言大学国别和区域研究简报 2022年5月 总第三十三期
