江利红:行政监察职能在监察体制改革中的整合

选择字号:   本文共阅读 264 次 更新时间:2018-07-30 20:46:05

进入专题: 监察委员会   监察职能  

江利红  

   摘要:  当前正在推进的国家监察体制改革要求在合并行政监察机关等部门的基础上成立监察委员会,并将行政监察机关的监察职能一并调整由监察委员会行使。行政监察包括执法监察、效能监察和廉政监察等3项职能。执法监察和效能监察是行政监察机关对于行政机关及其工作人员在行政执法中贯彻落实法律、法规、决定或命令的情况以及行政管理活动的效率、效果和效益进行的日常性的内部监察活动。从监察委员会作为“专职反腐败工作机构”的性质定位,与监察对象之间的外部监督关系以及监察对象仅限于对人监督等特性来看,不宜整合这两种监察职能。行政廉政监察职能与监察委员会的性质定位等相适应,应当纳入监察委员会,但必须结合监察委员会的外部监督性以及监察对象的限定性,在监察范围、监察方式等方面进行必要的调整和整合。

   关键词:  监察委员会;监察职能;执法监察;效能监察;廉政监察

  

   当前,全国各地正在推进国家监察体制改革的试点工作。各地正在将原本隶属于人民政府的行政监察机关、预防腐败机关和隶属于人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门进行合并,组建独立于行政机关和司法机关的监察委员会。新成立的监察委员会由此也将承接上述被合并部门的相关职能。但是,组织机构的合并并不必然就意味着相关职能的整合。例如,就其中的行政监察职能而言,原本隶属于政府的行政监察机关被合并到监察委员会后,无论是监察组织的形式还是监察行为的性质、监察对象的范围都发生了变化,这必然也会引发监察职能的变化。从目前全国各地组建监察委员会的情况来看,都存在着如何将原本的行政监察职能纳入监察委员会,并与其他同时被合并部门的相关职能进行整合的问题。对此,本文立足于当前监察体制改革中监察委员会的组建现状,从监察委员会的性质,与监察对象的关系,监察对象的范围等方面分别论证将执法监察、效能监察和廉政监察等原行政监察机关所具有的监察职能纳入监察委员会的可能性,在此基础上分析监察委员会的职能整合问题。

  

一、监察体制改革中监察职能整合的要求与现实问题

  

   从国家监察体制改革的推进过程来看,2016年11月开始的三省市改革试点以及2017年11月开始的全国各地推开的改革试点都要求在合并行政监察机关等部门的基础上组建各级监察委员会,同时将这些部门的职能整合至监察委员会。目前,全国各地监察委员会的转隶组建工作基本已经完成,但是由于改革时间较短以及需要整合的各项职能的差异性较大等客观原因,目前改革过程中侧重的是机构的合并,而并没有完全实现职能的整合,特别是在行政监察职能的整合方面更是如此。

   (一)监察体制改革中监察职能整合的要求

   2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署了在三省市设立监察委员会的方案。2016年12月,12届全国人大常委会第25次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,从法律层面对试点方案进行了落实。在三省市改革试点的基础上,2017年10月29日,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,2017年11月4日,12届全国人大常委会第30次会议审议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,决定在全国各地开展国家监察体制改革试点工作。

   上述方案和决定都要求“设立监察委员会,行使监察职权。将县级以上地方各级人民政府的监察厅(局)、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”,要求“在试点工作中,暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》”,“其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责,一并调整由监察委员会行使”。可见,上述三省市以及全国各地的改革试点不仅要求在组织机构上合并行政监察机关等部门,组建各级监察委员会,而且强调要将合并到监察委员会的原本属于行政监察机关等部门的各项职能进行整合。

   (二)监察体制改革中监察委员会的机构组建和职能整合情况

   目前,三省市的改革试点工作已实施1年有余,取得了实质性进展。例如,北京市纪委、市监察委员会设计了领导决策、执纪执法、协调配合和服务保障等4个层面的20项制度,目前已出台《北京市纪检监察机关监督执纪工作规则(试行)》《北京市党政机关、人大政协向纪检监察机关移送涉嫌违纪违法问题线索办法》等17项,初步形成纪委和监察委员会履行职责的制度体系。[1]改革后,北京市纪委、市监察委员会设立了17个纪检监察室。其中,8个执纪监督室负责联系地区和部门的日常监督工作,8个执纪审查室则负责对违纪、违法行为进行初步核实和立案审查,不再确定分管联系的固定地区和部门,实行“一事一交办”原则。[2]浙江省宣布“至2017年4月底已全部完成省、市、县三级监察委员会转隶组建工作,逐步构建起集中统一、权威高的监察体系,实现了对行使公权力的公职人员监察全覆盖”。浙江省纪委、省监察委员会共设13个纪检监察室,其中7个为执纪监督部门,6个为执纪审查部门。山西省纪委、省监察委员会共设10个纪检监察室,其中,1至8室为执纪监督部门,9至10室为执纪审查部门。[3]可见,在三省市组建的监察委员会中,都设置了数量不等的执纪监督部门和执纪审查部门。除此之外,纪委和监察委员会还共同设立了综合部门、信访部门、案件监督管理部门和案件审理部门等部门。[4]此后在全国各地开展的监察体制改革试点工作也大致相同,各地都在监察委员会中设置了执纪监督、执纪审查等部门。

   国家监察体制改革的目标是建立集中统一、权威高效的反腐败体制,强化党和国家的自我监督,推进国家治理体系和治理能力现代化。因此,无论是三省市改革试点方案和决定,还是全国各地改革试点方案和决定,都要求改革试点工作应当在完成机构合并、人员转隶的同时实现职能整合的目标。从这一目标出发,在合并行政监察机关等部门并组建监察委员会时,应当按照监察委员会的职能设置相应的内设职能机构,而不应当按照合并前的机构进行设置。但是,从目前各地改革试点的实际情况来看,虽然各地组建的监察委员会的内设职能机构的情况不尽相同,但都设置了执纪监督部门和执纪审查部门,这两大类的机构承担主要的监察职能。这与监察体制改革前,行政监察机关与纪委合署办公时内设的职能机构差异不大。可以说,当前各地成立监察委员会,并没有立足于监察委员会本身应有的监察职能设置相应的内设职能机构,而是仅仅注重行政监察关机等部门的机构合并和人员转隶工作。

   (三)监察体制改革中行政监察职能整合的问题

   监察体制改革的出发点是有效整合监察资源,提高监察的实效性,但不同权力之间的交叉而导致的新的不协调,甚至是冲突也是值得我们关注的问题。[5]在当前各地的试点改革中,机构合并和人员转隶工作已经完成。但是,在此基础上组建的监察委员会是否能够完全纳入并整合相关部门的所有职能,例如,合并了行政监察机关之后,原行政监察机关所具有的职能是否完全能够整合成为监察委员会的职能,还需要进行具体的探讨。[6]

   1997年制定,2010年修订的《行政监察法》第18条规定行政监察机关履行执法监察、效能监察和廉政监察等3项行政监察职能,但是在监察体制改革后,对于是否应当将这3项行政监察职能都纳入监察委员会,学界对此有着不同的意见。有学者认为应当将所有行政监察职能都纳入监察委员会,[7]也有学者认为应当将行政监察机关的执法监察以及效能监察依附于廉政监察职能,纳入监察委员会,[8]而有学者则对于执法监察和效能监察是否能够纳入监察委员会提出质疑。[9]对此,笔者认为国家监察体制改革并不是简单地将行政监察机关升格为国家监察机关,监察委员会的职能也并非被合并的行政监察机关等部门职能的简单相加,而应当根据监察体制改革的目的、监察委员会本身的性质等界定其职能。因此,对于原行政监察机关的职能是否能够完全纳入改革后的监察委员会,以及纳入后如何进行职能整合等问题,必须结合监察委员会的性质、定位、监察对象、监察方式等进行分析。对此,笔者通过以下的分析认为,行政监察中的执法监察和效能监察不宜整合为监察委员会职能,廉政监察应当在调整和整合的基础上纳入监察委员会。

  

二、行政执法监察不宜整合为监察委员会职能

  

   《行政监察法》第1条规定行政监察的目的在于“保证政令畅通,维护行政纪律,促进廉政建设,改善行政管理,提高行政效能”。为了实现“保证政令畅通”的目的,该法第18条第1款第1项确定了行政监察机关的第一项职责是“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”,体现了执法监察职能。可见,执法监察是指行政监察机关针对作为监察对象的国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中存在的问题而开展的监察活动,其目的是保证政令畅通。[10]执法监察是行政监察机关最基本的职能,但是,作为外部监督机关以及专职反腐败机关的监察委员会并不适合直接对行政机关的执法活动进行监察。

   (一)行政执法监察不宜整合为监察委员会职能的理由

   行政监察机关被合并成为监察委员会之后,其执法监察职能不宜直接纳入监察委员会。

   1.执法监察是行政机关的内部监督方式,不宜由作为外部监督主体的监察委员会来承担。行政监察机关是隶属于一级政府的职能部门,其对行政机关执法活动进行的监察属于内部监督或者说“同体监督”。而对于改革后的监察委员会的性质,党的十八届六中全会公报中要求“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”,[11]将监察委员会与人大、政府、司法机关相并列,《监察法(草案)》第6条、第7条规定各级监察委员会由本级人民代表大会产生。可见,监察委员会并非政府职能部门,也非司法机关,而是行使国家监察职能的专责机关。因此,监察委员会对于行政机关公职人员的监察属于外部监督或者说“异体监督”。监察委员会监察的这种外部性质,限制了其对行政执法活动进行监察的范围和强度。

2.执法监察是一种日常性、全面性的工作监督,不宜由专职反腐败和廉政建设的监察委员会来承担。执法监察是行政监察机关的一项基本职能和经常性的工作。[12]遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令实际上是一个法的适用或者法的实现问题。[13]在现实行政过程中,作为监察对象的行政机关遵守和执行法律、法规以及政府的决定、命令的形式是多种多样的,而执法监察涉及各领域的行政执法的各个方面,监察机关必须开展全方位、全过程和经常性的监察,这与改革后的监察委员会的定位并不相符。《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》强调深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。”王岐山同志也明确指出监察委员会实质上是反腐败机构。”[14]而监察委员会的这一定位直接限定了其职能的范围,即作为“国家反腐败工作机构”的监察委员会应当专职于反腐败和廉政建设职能。虽然监察委员会可以从行政执法监督中发现公职人员渎职、腐败等的线索,但不能因此就将行政执法监督作为其职能。在实践中,监察委员会的执纪监督应当围绕着反腐败和廉政建设职能展开,而不应当为了法律法规或者决定命令的落实机制、行政机关内部的执法机制等牵扯过多的精力。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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