周长军:监察委员会调查职务犯罪的程序构造研究

选择字号:   本文共阅读 194 次 更新时间:2019-01-12 00:46:51

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周长军  

   【摘要】 监察委员会调查职务犯罪的程序构造对于监察权力的行使、职务犯罪的控制和被调查人合法权益的保障具有重要的“框架性”制约意义。试点期间监察委员会对职务犯罪调查的程序构造采行“线性结构”模式,具有鲜明的行政化和封闭化色彩,尽管有利于提升打击腐败犯罪的成效,但也存在不容回避的风险。吸取我国过去刑事侦查程序建设的经验和教训,并参考《联合国反腐败公约》和其他法治国家的相关规定,应当建构“三角结构”的监察委员会调查犯罪程序,在监察机关与被调查人的“对垒”程序中,检察机关作为客观、中立的“第三方”介入进来,制衡监察权力的行使,保障被调查人的合法权利。作为配套措施,应当构建独立的职务犯罪立案程序。

   【中文关键词】 监察委员会;调查职务犯罪;程序构造;线性结构;三角结构

  

一、问题的引出

  

   监察委员会的设立是我国事关全局的重大政治改革。根据中共中央办公厅《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(2016年11月)和《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(2016年12月,以下简称《决定》),党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,并将人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。

   根据《决定》,“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”2017年11月起开始征求意见的《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称《草案》)又增加了技术调查、限制出境等措施,并对监察范围、监察职责、监察权限、监察程序等进行制度化。伴随着这些文件的发布以及国家监察体制改革的推开,学界对于监察委员会的性质、职责、权力、留置措施的规制、律师的介入、与其他国家机关特别是检法机关之间的关系以及相应的宪法法律修改等问题进行了热烈讨论,取得了不少研究成果,推进了立法机关、监察机关、学界和公众对相关问题的认识。不过,既有研究大多聚焦于某一制度的讨论、完善或者某些法条的阐释和修改,对于监察委员会调查职务犯罪程序的性质不仅存在很大争议,而且如何在关注犯罪打击的同时兼顾正当程序原则建构其程序构造方面,研究明显不足,从而影响了理论研究对于改革实践的引领性和指导性。

   程序构造与程序价值追求密切相联,在某种程度上决定了程序生态,制约着程序制度的运行状况和效果。监察委员会调查职务犯罪的程序构造对于监察权力的行使、职务犯罪的控制和被调查人合法权益的保障具有重要的“框架性”制约意义。本文拟就此展开研究,以期有助于监察制度改革的顺利推进和长远发展。

  

二、监察委员会调查职务犯罪程序的试点模式及其评析

  

   (一)“线性结构”:监察委员会调查职务犯罪程序的试点模式

   无论官方和学界对于监察委员会性质的界定存在何种不同,[1]当下监察委员会对职务犯罪调查的程序构造具有鲜明的行政化和封闭化色彩,对此则基本不会存在异议。

   从北京市、山西省、浙江省监察体制改革的试点情况看,监察委员会对职务犯罪调查的程序构造是典型的“线性结构”模式。在这种程序构造中,只存在监察机关与被调查人之间进行的调查与反调查、追究与反追究关系,缺乏“第三方”的介入和制衡。立案撤案的决定、调查权力的行使以及调查措施的采取,主要委诸于监察机关的自行把握和自我约束,合法与否、妥当与否都是监察机关自我判断的事情,被调查人、利害关系人不服,只能向监察机关申诉;律师和检法机关都不能介入,人大的监督是事后的、一般意义上的监督,而不是个案化的程序性监督。由此,被调查人的权利保障状况主要取决于监察机关及其工作人员的职业道德、法律素养和内控机制。

   监察委员会调查职务犯罪程序的试点模式得到了《草案》的确认。在监察委员会移送检察机关起诉前的犯罪调查阶段,《草案》没有规定被调查人的律师帮助权,也没有确立检法机关介入的制度。检法机关不能对监察委员会采取强制措施和技术调查措施的行为进行司法审查和控制,也无法为合法权益可能受到侵犯或者对监察机关的处理决定不服的被调查人、利害关系人及时提供救济。《草案》第47条、第59条明确规定,被监察人员及其近亲属不服监察机关的处理决定或者认为监察机关及其工作人员的行为侵犯了自己的合法权益时,只能向该监察机关或者上一级监察机关申诉。

   (二)监察委员会调查职务犯罪程序的“线性结构”模式之可能风险

   从理论上讲,职务犯罪调查程序采行“线性结构”模式不仅有利于监察权力的顺畅行使和调查措施的灵活运用,而且能够营造出一种“高压”氛围,对被调查人形成强大的心理威慑,有助于监察机关瓦解其意志,突破其心理防线,进而获取其认罪口供。此外,还有利于监察机关控制调查信息的对外释放,防止同案犯串供、毁证、打击证人或者逃跑。这些无疑都有助于提升调查效率,彰显监察机关打击腐败犯罪的力度和效度,提升民众对我国法律实施和政治清明的信心。

   试点情况确证了这一点。据报道,截至2017年11月22日,北京市两级监察委员会共对55人采取留置措施,留置平均用时58.5天,较2016年“两规”缩短20.2天,检察机关办理监察机关移送案件审查批捕、审查起诉平均用时分别仅7天、16天;[2]浙江监察机关移送起诉的案件平均留置42.5天,比前三年纪委“两规”和检察机关侦查阶段的平均用时缩短64.4%。[3]

   不过,从过去近30年来检察机关对职务犯罪侦查的经验和教训来看,采行“线性结构”模式建构监察委员会调查职务犯罪的程序也存在一些不容回避的风险。

   第一,容易出现“监察调查中心主义”的诉讼格局,冲击以审判为中心的诉讼制度改革。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,推进以审判为中心的诉讼制度改革。为推进此项改革,2016年10月,“两高三部”联合发布《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》;2017年12月,最高人民法院又印发了《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程(试行)》《人民法院办理刑事案件第一审普通程序法庭调查规程(试行)》(简称“三项规程”)。尽管学界和实务界对于“以审判为中心”的全面内涵尚存在认识分歧,但在应当实现庭审实质化,确保庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用这一点上,基本能够达成共识。据此,不仅侦查和审查起诉活动要按照裁判的标准和要求运行,确保侦查、审查起诉的案件事实和证据经得起法律的检验[4],而且应当密切侦诉关系,打破公检法各管一段的“流水作业”模式,加强检察机关对侦查活动的监督和指导,同时警察应当配合检察机关的起诉指控活动,出庭证明侦查取证行为的合法性。

   当职务犯罪侦查权“转隶”到监察机关以后,“线性结构”的监察委员会调查程序排斥检察机关的介入。试点实践中,对于辩护方提出的排除非法证据申请,监察人员仅仅出具书面说明材料,并不出庭作证;有些地方甚至明确要求,对于监察机关移送起诉的职务犯罪案件,检察机关轻易不要做不起诉处理,法院要慎重排除非法证据。在此背景下,职务犯罪案件的办理程序可能会重新回归“流水作业”模式,进而出现“监察调查中心主义”的格局。其突出体现在:由于监察委员会的监察“全覆盖”,有权对检法人员的办案行为进行监察,并启动违纪、违法或者职务犯罪调查,因而对于监察机关移送起诉的职务犯罪案件,检察机关即便认为存在证据不足、事实不清等问题,也可能会提起公诉,将难题推给法院,法院面临同样的压力,恐怕也很难进行实质化的庭审和依法做出独立的判决。[5]

   第二,监察机关与被调查人的权利配置严重失衡,被调查人的合法权益存在被侵犯之虞。首先,从监察机关一方看,地位优越,比较强势,权力因缺乏有效的制约可能出现滥用。主要表现在:(1)监察委与纪委合署办公,“一套人马,两块牌子”,纪委书记兼任监察委主任,既有权进行党纪调查,又有权进行职务违法调查和职务犯罪调查,党权、行政权与司法权合一。在调查过程中不仅不受检法机关的制约,而且有权查处检法人员的违纪、职务违法或者职务犯罪行为。(2)在过去党纪调查、职务违法调查与职务犯罪侦查的权力分别由纪检监察机关、检察机关行使时,尚且存在以较为宽松的纪检监察调查程序/手段规避严格的侦查程序/手段适用的问题,当纪委、监察委员会统一行使这三种权力后,采取此类做法将更为容易且更具隐蔽性,因为无论是被调查人还是外界都不易区分和判断何时进入到“职务犯罪调查”阶段。(3)根据《决定》和《草案》,监察委员会有权采取留置、技术调查等14项调查措施,而且使用条件宽松,审批程序简单,不足以防范和避免滥用的问题。以最为严厉的留置措施来说,不仅违反比例原则,既适用于职务犯罪调查,也适用于严重职务违法的调查,而且只是采取“上提一级”的审批方式,制约机制较弱。(4)检察机关对于监察机关移送起诉但证据不足、事实不清的案件,可能会退回监察机关补充调查或者自行进行侦查,但因时过境迁等原因,有时难以补充收集到必要的证据。在此情况下,由于监察机关比较强势,不同意撤案或者不起诉,因而可能导致案件长期悬置而得不到终结,当然也可能出现检察机关草率提起公诉的结果,这些都会损害被调查人的合法权益。其次,从被调查人一方看,独自面对监察机关的强势追诉和调查,没有律师提供法律帮助,也找不到一个可以反映诉求、寻找救济的中立“第三方”,自我保护的能力和条件较弱。还是以留置措施的适用为例,《草案》第41条规定,“采取留置措施后,除有碍调查的,应当在二十四小时以内,通知被留置人所在单位或家属”,“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,决定采取留置措施的监察机关报上一级监察机关批准,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。”但由于条件规定的模糊性甚或缺位,加之,受监察机关办案需求和约束条件的影响,实践中很容易出现留置时间延长的常态化和留置后不及时通知的常态化,从而损害被调查人的人身自由权,侵犯被留置人家属或单位的知情权。

   需要指出的是,《草案》规定的留置对象不限于“行使公权力的公职人员”,而是扩展到“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”,加之,犯罪事实的查明是由果及因的回溯过程,在此过程中,不排除有监察人员出于主观上的认识不能或者故意违背职业道德,将无辜之人认定为行贿人或者涉嫌共同职务犯罪,在此意义上可以说,每一公民都可能会遭遇监察留置的适用风险。

第三,在冤错案件防范方面存在短板。由于职务犯罪调查程序中缺乏检法机关的介入和制约,证据取得的真实性、合法性便完全取决于监察机关及其工作人员的法律素养、法治意识和自律程度。不过,监察机关及其工作人员在法律知识的掌握上不可能无所纰漏,在法治意识的养成方面不可能做得完全到位,在自律控制方面也难免会有一时的松懈,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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