段鸿斌:监察委员会专项工作报告监督程序之构建

选择字号:   本文共阅读 233 次 更新时间:2019-02-17 22:44:49

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段鸿斌  

   摘要:  各级人大常委会听取和审议本级监察委员会专项工作报告需要具体的监督程序作为实施条件。监察权性质和监察委的工作特性决定其专项工作报告的监督程序,不宜完全适用“一府两院”专项工作报告的监督程序。监察委专项工作报告程序构建的法理基础在于,权力监督无禁区、防止监督者“灯下黑”与权力运行程序法定化。以监察法第五十三条为授权规范基础,围绕监察委工作中的“重大问题”开展专项工作监督,设定专项工作报告的选题、组织、报告、审议、整改、反馈等全链条监督程序,并注重与本级党委及其纪委的监督程序相衔接。应及时修改监督法以完善监察委专项工作报告监督程序,保障各级人大常委会依法定程序听取和审议本级监察委专项工作报告。

   关键词:  监察委员会;专项工作报告;监督程序;法理基础;程序法定化

  

   《中华人民共和国监察法》(以下称“监察法”)第五十三条第2款规定,“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查”。这一原则性授权规范需要构建完整的监督程序作为实施条件。本文在分析监察权属性和监察委工作特性的基础上,提出人大常委会听取和审议本级监察委员会(以下称“监察委”)专项工作报告监督程序的法理基础、实体立法规范要求与具体监督程序,及其与本级党委纪委相关监督的协调衔接机制。

  

   一、监察委专项工作报告程序不宜完全适用监督法的现行程序规范

  

   2007年1月施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下称“监督法”)详细规定了“一府两院”向本级人大常委会报告专项工作的程序,各级人大常委会在实践中探索并已经形成了相对成熟的监督经验。有学者认为监察委向本级人大常委会报告专项工作可以适用监督法关于“一府两院”关于专项工作报告的程序。[1]笔者认为,监察委专项工作报告程序不宜适用监督法的程序规范,理由如下。

   (一)监察权性质和监察工作特性决定其专项工作报告程序的特殊性

   监察委依法向本级人大常委会作专项工作报告,接受国家权力机关监督,但监察权的性质与监察工作有鲜明特性,监督机关听取和审议其专项工作报告必须适应这种特性。

   首先,监察委作为行使监察职能的专责机关,专项工作报告始终要围绕并体现这种特殊属性。我国现行横向国家权力结构中,唯有监察委是“专责机关”,这一法定主体性质决定了监察委具有显著的政治地位与权力运行特色。“专责机关不仅强调监察委的专业化特征、专门性职责,更加突出强调了监察委的责任,行使监察权不仅仅是监察委的职权,更重要的是职责和使命担当。”[2]“使命担当”意味着监察委作为政治机关,其政治属性是根本属性,第一属性。监察委的专项工作报告不可能脱离政治性这个根本要求。

   其次,监察委与纪委合署办公,工作上同时接受本级党委集中统一领导和上级监察委的领导,人大常委会听取和审议专项工作报告的监督始终在该组织体制下展开。“加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一。”[3]并且,监察委与纪委在监督对象、工作要求、工作方式等方面存在深度交叉,人大常委会听取和审议专项工作报告中涉及对党内公职人员监督的,需注意与党纪监督的衔接,对监察委专项工作报告中的重大问题应通过人大常委会党组向本级党委汇报。

   最后,监察委专项工作报告程序构建要符合监察权抽象性与具体性相结合的特性要求。对公职人员进行廉政教育等抽象性监督,属于人大常委会专项工作监督的新内容。监察委依法对公职人员的思想政治、理想信念和道德操守等开展教育和监督,本级人大常委会对此的监督主要靠整体评价,不同于对监察委履行调查、处置职责情况等有明确标准的行为进行监督。

   (二)监督法关于专项工作报告的程序规定只适用于“一府两院”

   监督法第二章专门规定了人大常委会“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”的计划、听取和审议程序、审议意见建议的处理等。各级人大常委会在监督实践中进一步创新了专项工作报告的监督方式与监督形式。但是,监督法关于专项工作报告的监督程序及其实践经验,只适用于“一府两院”,不能照搬到听取和审议监察委专项工作报告中。监督法第二条第2款关于“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定”的概括性条款,也不能适用于监察委专项工作报告。立法机关制定监督法时不一定预见将来会设立监察委这一新的国家机构。

   各级人大常委会作为国家权力机关,行使监督权必须坚持依照法定权限和程序的原则。所谓程序法定,“就是国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序,程序违法无效。”[4]全国人大常委会委员长栗战书指出,“正确认识人大的职权性质和范围,把握‘依法’二字,坚持‘依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序’的原则,对‘一府一委两院’的工作不能越俎代庖,真正在宪法法律范围内履职尽责。”[5]在监督法和与监察委专项工作报告相关立法未作修改的现实条件下,简单套用人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的程序会影响国家权力机关监督的统一性和规范性。

   (三)地方人大常委会听取和审议监察委专项工作报告的程序亟待规范

   监察法实施后,地方基层监察委已经开始探索实践向本级人大常委会报告工作。由于没有法定程序规范,听取和审议报告的途径与形式并不统一。工作报告类型繁多,除专项工作报告外,还包括专题汇报[6]、工作情况汇报[7]、半年工作报告[8]。报告方式以监察机关主动报告为主,报告的频次普遍仅有1次。听取报告的对象为本级人大常委会,个别基层监察委还向人大常委会主任会议报告。专项工作的报告内容未突出“专门性”,主要是监察委改革情况和日常工作的全面介绍;常委会组成人员和列席人员提出建设性意见建议,所发布的新闻通稿中一般没有审议监督意见及其反馈情况;极个别县级人大常委会对工作报告进行表决并获通过。目前,地方三级监察委已经全部成立并全面行使监察职权,本级人大常委会应依法听取和审议专项工作报告,但是,由于报告程序缺少统一立法规定,直接制约监督工作的正常开展,降低专项工作报告的监督实效。

  

   二、监察委专项工作报告程序构建的法理基础

  

   (一)权力监督无禁区

   一切权力都可能被滥用是亘古不变的公理。防止国家权力不当行使的有效途径之一便是法治。法律对权力的监督和制约比其他治理方式更有有效、也更为可靠。“在法律统治的地方,权力的自由行使受到了规则的阻碍,这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[9]党的十九大报告明确提出,“健全党和国家监督体系。要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。”[10]把权力关进制度笼子的逻辑前提是权力监督无禁区,监督权力根本靠法律制度。我国宪制框架中,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一的根本政治制度安排。人民通过代表机关对每一项国家权力进行监督,行使民主权利、监督国家权力,从而实现人民当家作主。制定和实施国家监察法,对所有行使公权力的人员进行有效监督,同时明确规定对监察机关和监察人员进行监督,是国家权力监督机制与监督体系的自我完善。对国家权力监督制度与程序的设计正是在这一法理之下展开的。

   (二)防止监督者“灯下黑”

   习近平总书记指出,“执纪者必先守纪,律人者必先律己。各级纪检监察机关要以更高的标准、更严的纪律要求自己,提高自身免疫力。”[11]监察委行使国家监察权,对一切公职人员进行监督,与此同时,如何保证其依法行使权力,防止“灯下黑”是一个重大命题。监察法立法按照“打铁必须自身硬”的要求,规定监察委接受本级人大及其常委会监督,拓宽了人民监督权力的途径,提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平,丰富和发展了人民代表大会制度的内涵。[12]栗战书委员长指出,“全国人大及其常委会要担负起宪法监督职责,加强对宪法法律实施情况的监督检查,加强对“一府一委两院”工作的监督,支持和督促各国家机关依照宪法法律履行职责。”[13]监察委接受包括本级人大及其常委会在内的各方面监督,不会因为受到必要的监督制约而降低监察权威和监察效率,只会因为有效的监督制约而形成更加强大的社会公信力,从而更具权威、更有效率。

   (三)权力监督程序法定化

   在社会系统内部,规则与程序相辅相成。规则产生了程序,程序是支撑规则正确性与有效性的必要构建,并证明规则自身道德性。“凡是正确的只有通过自己的程序才能被确定为正确”。[14]法治程序主义要求,国家权力的制约与监督,不仅靠宪法的明确授权及其监督实施,更需要科学的程序立法体系进行具体保障。合理的程序设定是保证权力正确运行和实现现代国家治理的必要条件,严格遵循既定程序有助于改革沿着既定的目标前行而不至于偏离方向。“程序是相对于实体结果而言的,但程序合成物也包含实体的内容。程序在使实体内容兼备实质正义和形式正义的层次上获得一种新的内涵。”[15]完备的程序使得授权规范以低成本获得法律实效,法治秩序的价值目标如民主、政治权威与认同、权利优位等才能具有内生动力。缺乏程序限制的权力行使极容易出现机械化和恣意两个极端。权力运行程序通过立法予以固定,既是法制现代化的一个根本性指标,也是保护公民权利的一条必要途径。民意代表机关遵循法定程序行使权力的过程就是权利通过代议或委托机制而得以最终实现的过程,其使命正是在程序法治保障下,代表人民监督其他国家机关依法行权;其权力运行奉行集体化与票决制原则,对程序法定的要求更加严格。

  

   三、监察委专项工作报告监督程序的实体性规范要求

  

   (一)专项工作报告规范条款的解释

   监察法第五十三条规定:“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”本条是关于监察委接受人大监督的规定,可以不同的法规范解释方法理解其涵义。

   1.文义解释

“法律解释的客体是文字,一切解释均从文本的字义开始。”[16]该条第2款“各级人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告、组织执法检查”的规定包含了法律规范的基本构成要件,授权人大常委会通过两种形式监督本级监察委工作。该款规定看似明确,甚至不必再作出进一步解释,这其实不符合文义解释的法理要求。普通法律的立法条款具有普遍地及于一切接受对象的规整,具备一定条件,表达一种价值评判。授权性规范需要包含特定的授权条件、形式与范围,事实构成与法律后果在规范内部实现有效连接,否则文义解释就面临“条款不规整”的窘境。“规范内容是‘清晰的’或者‘明确的’,这一结论往往正是可以不受文义约束的解释的结果。”[17]程序性立法条款是解释“听取和审议监察委专项工作报告”规范涵义的不可或缺的解释条件。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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