秦前红:人大监督监察委员会的主要方式与途径——以国家监督体系现代化为视角

选择字号:   本文共阅读 198 次 更新时间:2020-04-13 01:11:01

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秦前红 (进入专栏)  

   摘要:  坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督,是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。加强人大对监察委的监督也是坚持和完善人民当家作主制度体系的应有之义。按照《宪法》《立法法》《国家监察法》《监督法》的规定,人大对监察委的监督应包括听取和审议工作报告、执法检查、询问和质询、合宪性审查和备案审查等多种形式。为促成国家监察制度的更加成熟、更加定型,按照功能优化的原则,厘清监察委独立行使职权与人大监督之间的关系,这是监察理论研究中需要持续努力的一个重大课题。

   关键词:  人大监督 监察委员会 备案审查 国家监督体系

   中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)强调要“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”。“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威有效的监督体系,增强监督严肃性、协同性、有效性,形成决策科学、执行坚决、监督有力的运行机制,确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。”在谈及纪检监察体制改革时,《决定》专门指出:“深化纪检监察体制改革,加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导,推进纪检监察工作规范化、法治化。完善派驻监督体制机制。推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视系统统筹衔接,健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度,发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调。”《决定》再次重申必须“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督,保证各级国家机关都由人大产生,对人大负责、受人大监督。支持和保证人大及其常委会依法行使职权,健全人大对‘一府一委两院监督制度’。”

   健全科学的中国特色国家监督体系,是发展社会主义民主政治的制度保障,是人民当家作主制度体系的重要组成部分。“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志,保障人民权益,激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。”{1}

  

   一、人大如何监督监察机关的学理探讨

  

   自国家监察体制改革以来,如何建立一个权威高效、权责相符、功能优化、监督有力的国家监察体制,一直是党和国家高度关注的重大问题。同时,作为我国的根本政治制度,人大制度为此次监察体制改革确立了根本遵循,亦即监察改革的内容不得与人大制度的核心内涵有所抵触和违背。具体而言,我国人大制度的主要内容是人大的产生、组织、职权的制度,以及人大与其他国家机关的相互关系的制度。{2}25-26其中,与监察体制改革关系密切关联的内容有二:一是人大与监察委员会的关系。按照2018年《宪法修正案》和《国家监察法》的规定,监察委员会由同级人大产生,因此监察委员会向人大负责,受人大监督便是自然而然之事。如此一来,便需要在研究监察改革措施和现实推行改革时,具体厘清监察委员会如何由人大产生,监察委员会如何向人大负责,人大监督监察委员会方式的理论逻辑,并科学建构制度模本。

   与近三年来监察制度研究的火热状态相比,学者们对人大与监察委关系的研究则显得冷清许多。为数不多的相关学术论文之讨论也欠深入。更为诡异的是,上述讨论几乎集中在《国家监察法》出台之前。而在《国家监察法》颁行之后,对人大监督监察委员会问题的讨论陷入颇为沉寂的状态。因此,如何根据《宪法》《立法法》《国家监察法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称“《监督法》”)《人大议事规则》进行融贯体系化的解释,从而析出一条理论融洽、实践可行的制度逻辑,已成为当务之急。

   刘艳红教授认为,到目前为止,《国家监察法》与《宪法》衔接问题依然存在,表现在人大及其常委会如何对监察机关进行监督制约的遗留问题。她指出监察机关以何种方式对人大及其常委会负责,如何接受其监督等都没有明示,这难免会重蹈“人大监督太软”的覆辙。为此她建议:(一)人事监督方面。由于《国家监察法》规定的范围过窄,考虑到监察机关与纪检机关合署办公以及最高领导同属一人的情况,监察机关的人事监督可以考虑纳入到纪检机关人事监督体系下,以组织纪律加以严格要求,配合人大对监察机关领导人的监督,形成较为全面的人事监督体系。与此同时,考虑到监察机关人事任免的特殊性,在罢免地方监察机关副主任及以上级别领导人员的时候,有必要报地方人大常委会备案。(二)权力监督方面。《监察法》规定了听取和审议工作报告、组织执法检查、询问和质询监督四种主要方式。听取和审议工作报告属于常规的柔性监督方式;询问和质询监督属于针对具体事项的纠错监督,监督的刚性相对较强;组织执法检查是监督法律实施状况最有效的方式,强化人大常委会执法检查的监督,或许是防止监察权滥用最为刚性的手段,而在监察实践中,人大常委会组织执法检查的主要目的也正是为了避免冤假错案,具有较强的针对性。{3}马岭教授认为,人大监督监察委可以通过如下几种方式进行:第一,通过规定报告工作来监督。如果宪法只是笼统地规定对人大“负责”,受人大“监督”,不向人大“报告工作”,则人大的监督权很容易成为一句空话。第二,通过人大代表的质询权来监督。两种方案:其一是人大代表只对监察委员会质询(不包括监察委员会各部门)。理由是监察委员会与国务院相比职能单一,即使对监察委员会内部有关部门进行质询,也可以通过监察委员会实施。其二是既可以针对监察委员会,也可以针对监察委员会各部门。理由是质询能够更深入,可以先从较低级别的部门开始实践。第三,《监督法》规定的人大常委会的执法检查、特定问题的调查等监督形式也适用于对监察委员会的监督。{4}马岭教授还建议由人大制定《监察委员会组织法》(基本法律)来调整监察机关与人大(由人大产生、受人大监督)的关系,之后全国人大常委会还可以制定有关监察制度的其他法律。在组织法与宪法的关系上,要区分宪法和法律的界限,《监察委员会组织法》对于应由宪法规定的内容不宜再重复规定。但哪些内容应由宪法规定,哪些内容应由《监察委员会组织法》规定,还有待进一步明确。{5}李红勃教授认为在现实情况中,人大作为权力机关,对政府、法院、检察院以及监察委员会的监督是一种宏观监督,基于机构、人力、专业能力等方面的限制,人大及其常委会的监督作用却非常有限。{6}童之伟教授认为应在人大及其常委会内部设立“监察监督委员会”,其具体职责可设定为:审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案;向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案;审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的中央监察委员会制订的法规和作出的决定;审查省、自治区、直辖市监察委员会的法律方面的文件和决定,提出报告;接受全国人大代表关于监察工作的建议、投诉并在必要时予以研究、调查、答复;审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案,听取中央监察委员会对质询案的答复,必要的时候向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告;对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议,并协助全国人大常委会行使监督权,对有关法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况,开展执法检查,进行监督;对监察问题进行调查研究,提出建议;等等。{7}韩大元教授主张人大对监察委员会的监督,可以采取听取工作报告、质询、设立特定问题调查委员会等形式进行监督。{8}叶海波教授认为宪法根本规范下国家监察权具有有限性。所谓“有限”意指权限和监督。有限监察要求形成监察组织法、行为法和基准法的融贯体系,以法律方式明确监察权限、监察程序和监察标准,从而有效监督监察权的行使。{9}翟国强教授主张,根据宪法,人大监督的范围较广,除了法律监督和一般工作监督外,还有其他监督方式。特定问题调查权就是一种特殊的法定监督权,这种监督权与监察委员会的监督有何区别与联系?在制度设计的角度需要进一步研究。{10}刘松山教授则认为,监察委员会行使的职权已远超党的纪律检查委员会,与之平行的国家机关中,实际没有一个机关可以监督制约它,只能由人大及其常委会可以进行监督,但人大及其常委会要完全行使监督职权,受到很多制约,这是需要十分重视的问题。{11}姜明安教授认为现行的《监督法》规定的对一府两院的监督措施大多可以适用于国家监察机关,包括以下六种:(一)听取和审议国家监察机关的专项工作报告;(二)对监察工作进行视察或专题调研;(三)就监察机关的专项工作报告作出决议和向社会公布;(四)询问和质询;(五)人大常委会组织对监察工作特定问题调查;(六)作出撤职决定。{12}

  

   二、人大听取审议监察委工作报告的规范意涵

  

   《中华人民共和国宪法》第126条规定:“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”《中华人民共和国监察法》第53条规定:“各级监察委应当接受本级人民代表大会及其常委会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。县级以上各级人民代表大会或者常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常委会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”上述《宪法》和《监察法》的规定最引人注目之处在于没有规定各级监察委必须向同级人大及其常委会报告工作。而在以往的宪制安排中,只有国家主席、中央军事委员会基于特殊原因不向人大报告工作。在国家监察体制改革肇启之时,学界和社会大多数人士考虑到国监委位高权重的特点,都吁请各级监委向产生它的同级人大报告工作,最终高层政治决断时并未采纳这一建议,其背后蕴含的制度设计智慧需要在理论上清晰阐明。

   (一)监察委员会不向人大报告工作的宪理基础

   在我国《宪法》规定的国家机构当中,只有国家主席、中央军委和各级监察委员会不必向同级人大报告工作,只是各级监察委员会仍需向同级人大常委会作专项工作报告。此般制度设计背后有着一定的宪理基础,主要表现为以下三个方面:

   第一,监察委员会不向同级人大报告工作,可以缓和权力机关与监察机关之间存在的“权力对冲”状态。因为行使公权力的公职人员属于监察机关的监督对象,而我国各级人大代表中绝大部分为兼职代表,很多兼职代表的“主业”通常是国家公职人员,由此成为监察机关的监督对象。此时,如果监察委员会向同级人大报告工作,很容易在事实上形成一种“权力对冲”状态,即在“权力机关监督监察机关”与“监察机关监督权力机关组成人员”之间出现一种双向牵制:一方面,监察委员会对此类人大代表的监督,会在一定程度上影响人大代表对监察委员会工作报告的投票表决行为;另一方面,此类人大代表也可能利用对监察委员会工作报告的投票权,来牵制监察委员会对其公职行为的监督。这都会使得监察委员会的工作报告难以在人大表决中得到客观的票数。而由人大常委会听取审议监察委员会的专项工作报告,可以有效缓和这种“权力对冲”状态,更有利于权力机关和监察机关行使各自的职权,特别是监察机关依法独立行使监察权。

第二,监察委员会不向同级人大报告工作,可以充分顾及监察委员会在性质和职权上具有的特殊性。监察委员会与党的纪律检查委员会实行合署办公的体制,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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