陈国庆:监察委员会调查与检察机关审查起诉的衔接

选择字号:   本文共阅读 295 次 更新时间:2019-02-18 11:57:10

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陈国庆  

  

   国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署,是推动全面从严治党向纵深发展的战略举措。2018年3月,十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》,规定了国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、职能等。《监察法》规定,监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。2018年4月,国家监察委员会和高检院联合制定下发了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》。2018年10月26日,《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》对人民检察院的侦查职权作出相应的调整,完善了监察与刑事诉讼的衔接机制。

   关于公职人员职务犯罪案件的办理,检察机关主要负责对犯罪嫌疑人采取强制措施、审查起诉、提起公诉和出庭支持公诉等工作。现主要就监察委员会调查与检察机关刑事追诉衔接中的问题进行介绍。

  

   (一)检察机关提前介入调查工作

   实践中,监察委员会办理的重大、疑难、复杂案件在进入审理阶段后,可以书面商请检察机关派员介入。

   在各地检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件实践中,遇到不少新问题。一是介入案件范围有待明确。从公诉力量和必要性考虑,介入案件比例过高或过低,都不利于充分发挥提前介入机制的作用。二是提前介入时间需要明确。明确提前介入时间,是防止出现介入工作随意性的重要保证。介入时间过早或者过晚,都会影响介入工作实际效果。三是工作方式方法也需要明确。如果采取不合理方式提前介入,可能会出现检察人员参与监察委员会调查活动、介入工作效果无法保障等问题。四是反馈方式需要加以规范。目前各地做法不一,有的以院名义反馈,有的以检察官名义反馈。反馈方式不统一,直接影响到提前介入工作的严肃性和实效性。

   关于职务犯罪案件提前介入工作,重点说明以下几个问题:

   1.提前介入的主要任务。检察机关提前介入监察委员会调查工作的主要任务是对证据收集、事实认定、法律适用、案件管辖等提出意见和建议,对是否需要采取强制措施进行审查,配合、规范、制约调查取证工作,完善案件证据体系,确保准确适用法律,提高职务犯罪案件办理质量和效率。

   2.提前介入的主体。检察机关在收到提前介入书面通知后,应当及时指派检察官带队介入,并成立工作小组。人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作,经检察长批准由检察官或检察官带队成立办案组介入。同时,考虑基于审级问题,案件公诉承办单位一般都在地市以下,高检院和省级院对等介入同级监委办理的案件,都会涉及由下级检察院具体承办的实际情况。为此,上级人民检察院可指导承办案件的检察院派员介入,也可以与承办案件的检察院共同派员介入。

   3.提前介入的案件范围。监察委员会认为案件重大、疑难、复杂,在进入审理阶段后,可以书面商请检察机关派员介入。实践中关于各级检察机关提前介入监察委员会调查案件的范围,要注意三点:一是介入前提,检察机关提前介入职务犯罪案件,一般需要以监察委员会“书面商请”为前提;二是介入时间,一般是案件进入审理阶段后再提前介入,但不排除个别案件可以在调查阶段介入;三是介入范围,对于监察委员会办理的在本地有重大影响的案件,或者在事实认定、证据采信以及法律适用等方面存在重大分歧的疑难、复杂案件等情况可以提前介入。

   4.提前介入的方式方法。检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件,可以采取以下工作方式:(1)听取监察委员会关于案件事实和证据情况的介绍;(2)查阅案件法律文书和证据材料;(3)调看讯问被调查人、询问证人同步录音录像;(4)其他必要的工作方式。

   检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件,应当就以下问题提出意见和建议:(1)对调查部门已经获取的证据材料进行分析,提出进一步补充、固定、完善证据的具体建议,全面客观地收集证明被调查人有罪、罪重以及无罪、罪轻的证据;(2)对案件事实认定、法律适用问题,提出意见和建议;(3)对发现的非法证据,提出依法排除或者重新收集的意见,对瑕疵证据提出完善补正的意见;(4)对案件管辖提出意见和建议;(5)对是否需要采取强制措施以及采取何种强制措施进行审查;(6)对法律文书是否齐全、卷宗材料是否齐备等提出意见和建议;(7)对其他需要解决的法律问题提出意见和建议。检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作,一般应集中时间进行。工作小组应当在15日内审核案件材料,对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见,对是否需要采取强制措施进行审查。提前介入的检察官或办案组不得参与监察委员会案件调查活动。

   5.提前介入意见的反馈。提前介入的检察官应当详细记录案件情况和工作情况。形成介入调查的书面意见后,以检察官或办案组名义反馈监察委员会,并及时向本院检察长报告。对特别重大、疑难、复杂的案件,经检察长批准后反馈监察委员会。书面意见应当包括提前介入工作的基本情况、案件事实、定性意见、完善证据意见,以及需要研究和说明的问题等内容。

   6.提前介入与审查起诉工作的衔接。案件移送审查起诉后,检察机关一般应将案件交由提前介入调查的检察官办理,确因工作需要的,也可另行安排办案人员。审查起诉检察官要根据监察委正式移送案件材料,严格依法审查案件,不得以提前介入意见代替审查起诉意见。需要注意的是,提前介入工作一方面是做好审查起诉工作、确保案件质量效率的基础,另一方面也是和审查起诉不能相互替代的两个不同阶段,必须防止以提前介入意见代替审查起诉意见的情况出现。

  

   (二)检察机关受理和指定管辖

   对于监察委员会调查终结后移送起诉的案件,检察机关要做好相关工作,依法受理案件。监察委员会向检察机关移送案件,要将《起诉意见书》、被调查人、全部案卷材料、涉案款物等,一并移送检察机关。案件移送前,应当按程序报批后作出党纪处分、政务处分决定,需要终止人大代表资格的,应当提请有关机关终止人大代表资格。

   对于监察委员会移送的案件,检察机关案件管理部门接收案卷材料后,应当立即审查下列内容:(1)案卷材料齐备、规范,符合有关规定的要求;(2)移送的款项或者物品与移送清单相符;(3)被调查人在案情况。案件管理部门审查后认为具备受理条件的,应当及时进行登记,并立即将案卷材料移送刑事检察部门办理;认为不具备受理条件的,应当商监察委员会相关部门补送材料。需要特别指出的是,对于监察委员会移送的案件,检察机关不需要另行立案,以受理移送审查起诉作为案件进入刑事诉讼的起点。

   实践中,对于监察委员会调查和移送的职务犯罪案件,指定异地起诉、审判的情况较多。监察委员会调查的职务犯罪案件需要在异地起诉、审判的,一般应当在移送起诉20日前,协商同级人民检察院商请同级人民法院办理指定管辖事宜,并由该检察院向监察委员会通报。指定异地管辖,应当综合考虑当地人民检察院、人民法院、看守所等的办案力量、办案场所以及交通等因素决定。对于一人犯数罪、共同犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪相互关联,并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的,可以并案指定由同一人民检察院审查起诉。上级人民检察院收到监察委员会移交的案卷材料后,一般应当在拘留期限内(最长14天内)将案卷材料交由被指定的检察机关办理,并及时办理换押手续、移交涉案赃款赃物等。

  

   (三)留置和刑事强制措施的衔接

   修改后刑诉法第170条第二款规定:“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。特殊情况下,决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期限不计入审查起诉期限”。需要注意的是:

   一是关于检察机关决定和采取强制措施的时间问题。对于监察委移交的案件,原刑诉法没有关于检察机关决定采取强制措施的时间的规定。对被调查人采取留置措施的,监察委员会应当在正式移送起诉10日前书面通知检察机关移送事宜,也就是借用调查期限给检察机关预留采取强制措施的时间。修改后刑诉法生效后,这一问题可以得到解决,检察机关在受理监察委移交的案件后,可以利用最长14天的拘留期限,决定采取何种强制措施。

   二是关于采取强制措施种类的问题。对于监察委移交的案件,检察机关刑事检察部门经审查认为有犯罪事实需要追究刑事责任的,应当立即决定采取逮捕或者取保候审、监视居住强制措施,并与监察委员会调查部门办理交接手续。被指定的检察机关受理案件后,应当重新作出强制措施决定。修改后刑诉法的规定,较好地解决了留置措施和刑事诉讼强制措施的衔接问题,即对于监察委员会移送起诉的已采取留置措施的案件,检察机关应当对犯罪嫌疑人先行拘留,拘留后,留置措施自动解除。检察机关在拘留后再根据案件具体情况,决定采取强制措施的种类,即采取逮捕、取保候审还是监视居住。被指定的检察机关可以沿用上级检察院采取的强制措施,变更换押等手续即可,无需重复采取强制措施。

   三是关于指定管辖情况下的强制措施。对于指定下级检察机关管辖的案件,上级检察机关采取强制措施后,下级院无需再重复采取强制措施,沿用上级院作出的强制措施即可。对于采取逮捕措施的情况,要完善换押手续。

  

   (四)审查起诉的主要职责

   1.告知犯罪嫌疑人相关诉讼权利

   办案的检察机关应当自收到案卷材料之日起3日内,告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人,并告知其如果因经济困难或者其他原因没有聘请辩护人的,可以依法申请法律援助。

   2.依法讯问和听取意见

   检察机关审查职务犯罪案件,应当讯问犯罪嫌疑人,听取辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人的意见,并记录在案。辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的,应当附卷。

   犯罪嫌疑人认罪认罚的,检察机关可以适用认罪认罚相关程序。

   3.审查案卷材料并决定是否退回补充调查或自行补充侦查

检察机关审查监察委员会移送起诉的案件,应当查明:(1)犯罪嫌疑人身份状况是否清楚,包括姓名、性别、国籍、出生年月日、职业和单位等;单位犯罪的,单位的相关情况是否清楚;(2)犯罪事实、情节是否清楚,实施犯罪的时间、地点、手段、犯罪事实、危害后果是否明确;(3)认定犯罪性质和罪名的意见是否正确,有无法定的从重、从轻、减轻或者免除处罚的情节及酌定从重、从轻情节,共同犯罪案件的犯罪嫌疑人在犯罪活动中的责任的认定是否恰当;(4)证明犯罪事实的证据材料包括采取技术调查措施的决定书及证据材料是否随案移送,证明相关财产系违法所得的证据材料是否随案移送,不宜移送的证据的清单、复制件、照片或者其他证明文件是否随案移送;(5)证据是否确实、充分,是否依法收集,有无应当排除非法证据的情形;(6)调查的各种手续和文书是否完备;(7)有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人;(8)是否属于不应当追究刑事责任的;(9)有无附带民事诉讼,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家检察官学院学报》2019年第1期

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