董茂云:监察委员会独立性地位的三个认识维度

选择字号:   本文共阅读 245 次 更新时间:2020-11-19 08:40:03

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董茂云  

   内容提要:监察委员会的独立性地位,是由宪法法律来赋予的。要准确把握监察委员会的独立性地位,应该从国家监察体制改革初心和监察权的属性、人民代表大会制度的权力结构形态、“一府一委两院”之间的权力关系三个维度来认识。国家监察体制改革决定了监察委员会的职责和使命,监察权是一种制约权力的监督权,监察委员会应该获得足够的独立性以保持其监督权的权威和力量。监察委员会的独立性又是相对的。监察委员会是人民代表大会制下的专司监察的国家机关,必须对人大负责,接受人大的监督,但人大对监察委员会的监督既要考量人大行使监督权的共性,更要考量人大监督监察委员会的特殊性。监察委员会监察权的行使,受“一府两院”的配合和制约。“一府”对监察委员会应该是配合在先、监督在后,“两院”对监察委员会应该是监督在先、配合在后。

   关键词:监察委员会;监察权;监察体制改革;人民代表大会制;权力制约;监督权

   作者简介:董茂云,宁波大学法学院教授,博士生导师。

   2018年修宪的重大成果之一,就是宪法规定设立监察委员会,实现了我国监察体制改革顶层设计的根本法化。《宪法》第123条规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”《宪法》第127条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”设立监察委员会,是加强党和国家自我监督的重大举措,是推进监察工作法治化和完善国家监督体系的重大举措。监察委员会作为宪法确定的国家机关,承担着宪法确定的职责和执政党赋予的使命,责任重大、任务艰巨。我们必须充分认识到监察委员会对于独立性地位的需要。监察委员会的监察权的行使,本质上是一种监督权,是一种制约权力的权力。监察委员会的权威性和工作实效性在一定的幅度内与监察委员会地位的独立性程度成正比关系。同时,我们也必须认识到,监察权作为一种权力,也有被滥用的可能。监察委员会的独立性地位只能是相对的,监察委员会行使监察权,必须在宪法法律所确定的制度框架内接受监督和制约。习近平总书记指出:“纪检监察机关不是天然的保险箱,监察权是把双刃剑,也要关进制度的笼子,自觉接受党和人民监督,行使权力必须十分谨慎,严格依法依纪。”①我国的人民代表大会制,不允许存在一个不受监督的超级国家机关。监察委员会由人大产生,对人大负责,受人大监督,并且在“一府一委两院”之间的权力关系中,在宪法和法律的框架中受到制约。

  

   一、从深化国家监察体制改革的初心和监察权的监督权属性上来认识

  

   监察委员会的设立,是我国深化国家监察体制改革的重大举措,是制度创新的重大举措。国家监察体制改革,固然是在吸收一切中外政治文明先进经验的基础上开展的,但是,对于我们这样一个社会主义国家来说,没有一个现成的模式可以直接借用。因此,我们既要跳出西方国家基于权力分立对现代国家权力结构和权力分类的观念局限,也要跳出基于长期以来对行使公权力的公职人员的分散化监督所形成的对原有制度的依赖。从根本上说,监察委员会的地位和监察权的性质,是在基于经验总结、理性认识、制度创新的基础上,由国家监察体制改革来确定的。监察委员会的地位和监察权的性质来自宪法,但归根结底,是来自党领导的深化国家监察体制改革的顶层设计。因此,监察委员会的独立性地位首先要从国家监察体制改革的初心和监察权的性质上来认识。

   (一)深化国家监察体制改革的初心是实现对公权力和公职人员全面有效的监督

   习近平总书记指出:“深化国家监察体制改革是贯彻党的十九大精神、健全党和国家监督体系的重要部署,是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革。”“深化国家监察体制改革的初心,就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点,推进公权力运行法治化,消除权力监督的真空地带,压缩权力行使的任性空间,建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。”“权力监督的目的是保证公权力正确行使,更好促进干部履职尽责、干事创业。”②可见,深化国家监察体制改革的初心,就是要实现对公权力和公职人员的全面监督,将权力关进笼子里,保证公权力的正确行使。深化国家监察体制改革,是新时代的要求,是国家全面深化改革的要求。监察委员会设立的目的,就是要构建集中统一、权威高效的中国特色的监察体制。

   孟德斯鸠曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”③习近平总书记指出:“有权力的地方必须有监督,没有监督的权力必然导致腐败”。④在改革开放后的一段时间里,我国部分领导干部腐败现象曾愈演愈烈。一些腐败案件所涉贪腐金额之巨大、贪腐情节之严重,贪腐现象在一些地方和一些部门之普遍,可谓触目惊心。而腐败现象一个重要的原因,就是权力行使未能受到有效制约。中国共产党人在艰巨的反腐败斗争中,充分认识到权力滥用和干部腐败对共产党长期执政和国家长治久安带来的巨大风险,充分认识到以权力制约权力是保障权力正确运行的基本法则。

   习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出:“反腐败问题一直是党内外议论较多的问题。目前的问题主要是,反腐败机构职能分散,形不成合力,有些案件难以坚决查办,腐败案件频繁却责任追究不够。”⑤解决问题必须进行制度创新。党的十九大报告指出:“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。”深化国家监察体制改革的根本目的,就是要坚持和加强党对反腐工作的集中统一领导。国家监察体制改革整合了与反腐败有关的行政监察机关、预防腐败机关、人民检察院反贪局等相关机构的职能,把行政监察提升为国家监察,成立监察委员会,并与党的纪委合署办公,增强了监督合力,完善了监督体系。

   (二)监察体制改革的初心是实现国家治理体系和治理能力的现代化

   党的十八届三中全会就全面深化改革进行顶层设计时,明确将“坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革总目标。党的十九大报告再次强调:“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”;“必须坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度优越性”。习近平总书记还指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政和依法执政水平。”⑥我国需要通过全面依法治国、全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力的现代化。

   “构建党中央直接领导的国家监察体制,是反腐工作转向治本的关键。国家监察体制改革是健全国家监督体系的顶层设计,是制度反腐的深入推进,完善了中国特色社会主义监督制度。”⑦监察体制改革,是我国全面深化改革的一个重要内容。监察委员会的设立,监察委员会依法独立行使监察权,是构建集中统一、权威高效的国家监察体系,推进国家治理体系和国家治理能力现代化的重要举措。

   一方面,监察委员会的设立,实现了党内监督与国家监督的有机结合,实现了党领导的社会主义国家监察体制的创新。另一方面,监察委员会的设立,将监察监督完全纳入宪法法律框架,实现了防腐反腐、监察监督的法治化。“现代国家治理主体的多元性,决定了国家的治理需要有法治化的刚性规则确定多元主体各自的行为边界以及相互间的互动规则。由此决定了法治必然成为现代国家治理的基本方式。”⑧我国的监察体制改革,正是要通过力量整合、制度创新和法治化道路,有力推动国家治理体系和国家治理能力的现代化。

   (三)监察权的性质是监督权

   “政治系统的基本权力可以简略地概括为‘做事的权力’和‘控制错误的权力’两种类型,前者包含预测、计划、决策、执行、指挥、协调、沟通等活动,并可统一在广义的‘执行权’范畴之下;后者主要由预警、评估、审查、控制和监督等活动组成,主要是督促决策制定、监控政策实施、纠察过错行为,可统称为‘监督权’。”⑨从监察委员会行使监察权所要实现的职责和使命而言,监察权的性质当然是监督权。

   与行政权由行政机关统一行使不同,监督权作为一种功能性的纠错权力,被广泛地赋予不同的国家机构、政党、社会组织和公民个人,监督主体呈多元化状态。党的十五大报告提出:“要深化改革,完善监督法制,建立健全依法行使权力的制约机制。”党的十六大报告强调“加强对权力的制约和监督”。党的十七大报告又提出:“要坚持用制度管权、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”在我国的政治体制中,执政党和各民主党派、人民代表大会、监察委员会、检察院、社会组织、新闻媒体、公民个人,均能成为政治系统广义监督权的主体。从国家机构享有的权力而言,人民代表大会和检察院各自享有的权力均包括监督权。而监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关,实际上是专门行使监察监督权的机关,监察权的性质就是监督权。虽然人民代表大会的监督权与检察院、监察委员会的监督权层次不同、意义和手段有别,检察院的监督权与监察委员会的监督权也对象不同、手段有别,但是,上述监督权均属国家纠错权,均属制约权力的权力。

   秦前红教授指出:“国家监察体制改革作为事关全局的重大政治体制改革,机构和职能的整合乃是改革的主要方法论。此过程中新机构的设立及旧机构的撤销,实质上皆是国家监督权重新配置的外在表现形式,而监察机构和监察权即为权力重新配置的结果。”⑩我国不实行权力分立制度,监督权在国家权力体系中意义重大。监察机关的监察权是一种新型的监督权,它是国家监督权重新配置的结果,在我国的人民代表大会制度下,作为监督权的监察权,将对一切行使公权力的公职人员形成监督全覆盖。

   (四)监察权的有效性和权威性有赖于特定的制度安排

“监督权的能量或效能,关键在于制度安排的‘分配蛋糕’,即政治系统对不同国家机构、社会团体和个人的权力或权利以及相关的行动资源等所作出的制度性安排。在此基础上,监督权是否强大、权力监督的可行性和有效性,不仅在于监督权自身有多么强大,也取决于监督对象强大到什么程度。其中,对监督权的吝啬,就是对执行权的放任,甚至是对权力滥用或权力腐败的姑息和纵容。反过来说,只有当监督权或公民权利得到充分保障,并对有权者形成有效审查和制约的情况下,监督权才会变得强大和有效,执行权才会变得更加谨慎、节制和负责任。”(11)监察委员会行使监察权的目的,是要实现对行使公共权力的公职人员的监察全覆盖,保证公职人员依法正确履行职责、行使权力。但是,利益具有天然的巨大的诱惑力量,滥用权力、图谋不法利益的公职人员大多不会轻易收手,更不会轻易认罪认罚。不少贪腐分子往往会利用手中的权力或权力关系,运用欺骗组织、伪造证据、威胁报复等手段以对抗监察监督。因此,必须通过特定的制度安排,赋予监察委员会足够的独立性地位和充足的监察手段和力量,才能保证监察权的正常运行和监察工作的顺利开展,才能完成监察委员会的职责和使命。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《东方法学》2020年第3期

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