郭文涛:监察委员会监察人大代表的理解与论证

选择字号:   本文共阅读 299 次 更新时间:2018-08-29 07:03:39

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郭文涛  

   【摘要】 为了实现国家监察全面覆盖,监察委员会就要对所有行使公权力的公职人员进行监察。由于民主集中制原则,监察委员会不能够对同级人民代表大会及其常务委员会进行监察。监察委员会监察之对象应为人员而非机构。按照《监察法》第3条和第15条的规定,监察委员会是能够监察人大代表的。从域外的情况看,按照议会自律原则的理论,监察机关一般不将代议机关的议员纳入监察对象之范围;但是由于我国实行人大代表制度,如果将中国五级三百万人大代表排除在监察对象之范围外,将会使监察对象之范围出现一个很大的缺口,与实现国家监察全面覆盖的立法意旨不相符。从中国国情来看,监察委员会应当能够监察人大代表。监察委员会在监察人大代表时存在着监察职责、监察措施、监察程序三方面的限度。

   【中文关键词】 监察委员会;人大代表;监察职责;监察措施;监察程序

  

一、问题的提出

  

   2018年3月11日,第十三届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。这次宪法修改的重要内容之一,是增加有关监察委员会的各项规定,确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位。2018年3月20日,为了深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化,根据宪法,全国人大制定了《中华人民共和国监察法》(以下简称“《监察法》”)。各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照《监察法》对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。这便产生了两个逻辑性的问题,既然要实现国家监察全面覆盖,监察委员会就要对所有行使公权力的公职人员进行监察,那么监察委员会能否对选举产生它的人大代表进行监察呢?如果可以,那其监察人大代表的限度又如何呢?

  

二、监察委能否监察人大及其常委会?


   在解决前述两个问题之前,我们先来解决一个先决问题:监察委员会能否监察同级人民代表大会及其常务委员会?作为一项事关全局的重大政治改革,国家监察体制改革旨在通过机构与职能的整合,实现国家监督权的重新配置,进而创设出人大之下独立于行政权、审判权、检察权的新型国家权力——监察权,形成“一府两院一委”的格局。为了实现国家监察全面覆盖,监察委员会要对所有行使公权力的公职人员进行监察,那么监察委员会能否对行使诸多公权力的国家权力机关——人大及其常委会——进行监察呢?我国是社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,相对其他国家机关而言,人民代表大会及其常务委员会处于宪法上的优越地位,根据民主集中制原则,应当认为监察委员会不能够监察同级人民代表大会及其常务委员会。相反,同级人民代表大会及其常务委员会应对监察委员会进行有效监督{1}。

   在我国,民主集中制是一项长期指导党和国家政治生活的重要组织原则,其理论渊源自马克思主义经典作家的学说{2}。作为一项重要组织原则,民主集中制是指民主基础上的集中与集中指导下的民主的有机统一,其实质就是“少数服从多数”{3}。作为社会主义类型的宪法,我国现行宪法在建构国家机构时贯彻了民主集中制的原则,《宪法》总纲第3条第1款规定,中国的国家机构实行民主集中制的原则。该条第2、3、4款进一步阐释了国家机构实行民主集中制原则的具体内涵有三:(1)在人民与国家权力机关的关系上,全国人大和地方各级人大都由人民民主选举产生,对人民负责,受人民监督;(2)在国家权力机关与其他国家机关的关系上,包括国家监察机关在内的行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督;(3)在中央和地方国家机构职权的划分上,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。本文主要阐述第二种意义上的民主集中制原则。《宪法》总纲第3条对民主集中制作了原则性的规定,比较抽象,为了进一步体现国家权力机关与其他国家机关之间关系上的民主集中制,《宪法》在第三章国家机构的若干条款中规定,行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的组成人员由人大及其常委会选举或任免,对人大负责,受人大监督。

   作为根据《宪法》制定的下位法,《监察法》在处理监察委员会与本级人民代表大会及其常务委员会的关系上,同样遵循了民主集中制原则。《监察法》第8条[1]和第9条[2]规定,各级监察委员会由本级人民代表大会选举产生,负责本行政区域内的监察工作;监察委员会的主任、副主任、委员等组成人员由人民代表大会及其常务委员会选举或任免;监察委员会对人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。监察委的地位是在人大之下,从属于人大{4}。监察委由人大产生,理应对其负责,受其监督{5}238。这样的制度安排,贯彻了人民代表大会这一根本政治制度,是对人民代表大会这一根本政治制度的丰富和完善,体现了人民当家作主的要求,有利于强化人大作为国家权力机关的监督职能,拓宽了人民监督权力的途径{5}79。按照《监察法》第53条[3]的规定,各级监察委应当接受本级人大及其常委会的监督,其监督的具体方式有听取和审议专项工作报告,组织执法检查,提出询问或者质询;此外,根据《宪法》,人民代表大会对本级监察委员会主任尚有罢免权。2018年3月21日,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,为健全党和国家监督体系,适应国家监察体制改革需要,促进国家监察工作顺利开展,将全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会。全国人大监察和司法委员会在原有工作职责基础上,增加配合深化国家监察体制改革、完善国家监察制度体系、推动实现党内监督和国家机关监督有机统一方面的职责。申言之,监察和司法委员会作为对口监督国家监察委员会的全国人大专门委员会,将发挥重要的监督作用{6}。

   至于上级监察委员会能否监督下级人民代表大会及其常务委员会,《宪法》和《监察法》并没有作出明确规定,因此还有待于中央的顶层设计以及《宪法》和《监察法》的进一步授权。

  

三、监察委员会能否监察人大代表


   前已论及,根据民主集中制原则,监察委员会不能够监督同级人民代表大会及其常务委员会。既然监察委员会不能够监察国家权力机关,那能否监察国家权力机关的组成人员即人大代表呢?毕竟监察委员会监察的对象应为人员而非机构{7}。这就要查看《监察法》对于监察委员会监察对象之范围的规定了。

   (一)《监察法》规定监察委员会能够监察人大代表

   《监察法》第3条规定:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”作为总则条款,《监察法》第3条只是笼统规定监察委员会监察对象之范围是所有行使公权力的公职人员。为此,《监察法》第15条进一步明确规定:“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员。”

   那么监察委员会能否监察人大代表呢?这就要看人大代表是否属于《监察法》第3条所明文规定的行使公权力的公职人员以及第15条所明文规定的六类公职人员和有关人员。

   其一,人大代表属于《监察法》第3条所规定的行使公权力的公职人员。

   这里首先需要确定“公权力”的含义。公权力是国家权力或公共权力的总称,是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的,对公共事务行使的强制性支配力量{5}106-107。马克思在总结巴黎公社经验时指出,一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”,这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”{8}。马克思主义经典作家都强调,公职人员手中的权力不是私有物,而是人民给予的职责,要利用手中权力为人民服务,当人民的勤务员,都是“人民公仆”。监察对象的范围,是所有行使公权力的公职人员。公职人员在国家政治、经济和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等。判断一个人是不是公职人员,关键看他是不是行使公权力、履行公务,而不是看他是否有公职{5}107。

   我国《宪法》第2条第1款规定,中华人民共和国的一切权力属于人民;第2款进一步规定,人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。因此,在法治国家,在人民主权原则下,公权力应该等同于人民通过宪法所创设的国家权力,国家权力在政治上属于全体人民,在法理上源自人民通过宪法的授予。人民通过制定宪法,按照一定的原则创设国家机构体系,并在不同的国家机关之间分配宪法所授予的国家权力。在宪法秩序之下,一切国家权力均来自于宪法的授予,均在宪法所构建的规范秩序之内,不可能“逸出”宪法,在宪法秩序之外不可能还存在其他的国家权力{9}。于我国而言,人民在《宪法》第三章中创设了国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关,创设了国家机构体系,并在这些国家机关之间分配宪法所授予的国家权力。按照《宪法》第62、67条以及其他相关条款的规定,人大及其常委会作为国家权力机关,享有学理上归纳为立法权、任免权、监督权、决定权的四种国家权力。全体人大代表组成人大及其常委会,以国家权力机关的形式集体行使这四种权力。换言之,人大代表作为人大及其常委会的组成人员,作为人民意志的代表者,行使着人民通过宪法所委托的国家权力。例如人大代表在选举产生“一府两院一委”的首长以及上一级人大代表的过程中,就是在行使宪法法律赋予的选举权,就是在代表人民行使人民赋予的公权力,这当然是一种行使公权力的行为,理应纳入监察对象之范围。因此,人大代表属于《监察法》第3条所规定的行使公权力的公职人员,监察委员会是能够监察人大代表的。

   其二,人大代表属于《监察法》第15条所规定的六类公职人员和有关人员。

   为了进一步细化《监察法》第3条对监察对象的规定,《监察法》第15条进一步明确规定监察委员会对六类公职人员和有关人员进行监察,但是并未出现“人大代表”或“人民代表大会代表”字眼。这是否意味着人大代表不属于该条所规定的六类公职人员和有关人员呢?并不能简单地得出此结论,而是需要进行详细分析、仔细甄别。

《监察法》第15条前五项规定的五类公职人员和有关人员,都属具体列举,其范围容易识别:并未规定可以监察人大代表。即便是该条第1项所规定的人民代表大会及其常务委员会机关的公务员,按照中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会主持编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》,也只包括三类人员:(1)县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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