江利红:论日本行政法学中的行政过程方法论

选择字号:   本文共阅读 206 次 更新时间:2016-09-14 15:56:02

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江利红  

   摘要:  日本传统行政法学被限定于以法律解释或法律技术分析的深化、法律体系的构建、合法性的维持等为内容的行政法解释学。随着“二战”后《日本国宪法》的制定、宪法原理的转换、行政法律制度的重构以及现实行政的发展,传统行政法解释学方法论在依赖于实定行政法律制度的存在、缺乏对现实行政的考察、考察范围具有局限性、缺乏动态考察的视角等方面存在着不足。对此,部分日本行政法学者在借鉴美国及德国的动态考察方法论的基础上提出了行政过程论的观点,提倡将全面、动态考察的方法导入到行政法学中,批判传统行政法解释学方法论以实定法的存在为前提,过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为,切断了各个连续的行为形式之间的联系等问题,认为在现实的行政中,各种行为形式常被结合起来连续地使用,从而形成作为整体的动态过程,因此,现代行政法学应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野,运用全面、动态考察的方法进行分析。这种行政过程方法论在应对现代公共行政的发展、扩大行政法学研究的范围、弥补传统行政行为理论的不足、推进“正当法律程序”原则在行政法学中的导入、提高行政过程中相对人的法律地位、提供“多元性问题发现”的视角等方面具有重要意义。当然,行政过程方法论目前还不够完善,在该方法论本身、方法论的运用、与传统行政法解释学方法论的关系以及与其他行政法学“新方法论”的关系处理等方面,今后还有待进一步发展和完善。

   关键词:  行政法学方法论 行政法解释学 行政过程论 全面考察方法 动态考察方法

  

   明治维新之后,日本在制定德国式的“明治宪法(即1889年的《大日本帝国宪法》)”的基础上,相继颁布了《行政裁判法》(1890年)、《诉愿法》(1890年)、《国税征收法》(1897年)、《传染病预防法》(1897年)、《土地收用法》(1900年)、《治安警察法》(1900年)、《行政执行法》(1900年)等一系列有关行政的法律。通过对这些法律的解释和运用,在日本逐渐形成了作为行政法学理论“通说(即主流学说)”的传统行政法解释学,同时也确立了行政法解释学方法论在传统行政法学中作为主流方法论的地位。但在“二战”后,随着新的《日本国宪法》的制定、宪法原理的转换、行政法律制度的重构,特别是20世纪70年代以来日本一系列的行政改革所带来的公共行政实践的发展,传统的行政法解释学方法论并不能完全应对,而逐渐显现出其弊端。面对着现代公共行政发展对行政法学方法论提出的新要求,日本的行政法学者们在反思和批判传统行政法解释学方法论的同时,积极地提出了各种“新方法论”。在这种变革传统行政法学理论“浪潮”中,有部分学者在借鉴美国公共行政理论和德国“二阶段理论”的基础上,提出了行政过程论的观点。行政过程论提倡全面、动态的考察方法,认为现代行政法学应当以现实行政过程中的各种行为形式为对象,对其加以全面、动态地考察。这种全面、动态考察方法的提倡在应对现代公共行政的发展和弥补传统行政法解释学方法论的缺陷等方面具有重要意义。

  

一、日本传统行政法解释学方法论的缺陷

  

   日本传统行政法学以从近代“国家社会二元论”中推导出的“公私法二元论”为基本的出发点,以“依法行政”为基本原理,以“行政行为”概念为中心,运用法律解释学方法考察特定行政行为的合法性,由此形成了一个较为完善的行政法学理论体系。但随着现代公共行政的发展,传统的法律解释学方法论逐渐呈现出其弊端。

  

   (一)日本传统行政法解释学方法论及其主要特征

   日本传统行政法学在导人德国式概念法学方法论的基础上,以明治时期构建的行政法律体系前提,采用法律解释方法,通过对法律条文的解释来判断现实行政中特定行政行为的合法性,由此也形成了日本传统行政法解释学的方法论。

   1.日本传统的行政法解释学方法论

   从日本行政法学产生的历史沿革来看,日本在明治时期参照德国等大陆法系的行政法制定了《行政裁判法》《诉愿法》《行政执行法》等法律,由此初步构建了近现代意义上的行政法律体系。而通过对这些法律的解释,在日本产生了作为法律解释学的传统行政法学理论。所谓的法律解释学是指为了对认定的事实适用法律,推导出一定的结果,而以相关的实定法(即成文法或制定法)为中心,根据支撑该实定法的法律原理、原则、立法者的意思等确定实定法的规范性含义的活动。[1]日本传统行政法学运用对于行政实定法的规范分析、价值分析、实证分析等法律解释学的方法,以19世纪后期在德国形成的“法学方法”作为分析工具,对明治时期形成的法律制度进行解释和适用。这种“法学方法”与之前的国家学的方法相对立,舍弃了国家学中的政治性视点、社会性分析、文化性洞察等方法,转化为纯粹的法学考察。[2]

   可见,日本传统的行政法解释学方法论总体上属于法学方法论的一种类型,但与其他领域的法学方法论相比较,日本行政法解释学方法论存在着一定的特殊性,而产生这种特殊性的原因在于行政法在行政法律规范本身、作为行政法律规范对象的事实以及行政法规的解释适用者三方面存在着区别于民法等私法的特性。[3]

   首先,行政法律规范本身的特性。在行政法律规范方面,(1)行政法由数量繁多的有关行政的法律、法规等组成,并不存在统一的行政法典,因此,与民法、刑法等法律相比,行政法不仅数量繁多、立法层次不一,而且极易变动,即行政法具有流动性的特点,对此很难进行统一的解释,而必须随着这种变动进行相应的解释;(2)在行政法规中不确定概念极其多见,由于行政法所规范的对象极其广泛且复杂多样,由数目众多的法规组成的行政法之间存在着不完备或相矛盾的问题,容易由于解释者观点的不同而引起解释的对立;(3)行政是一种实现价值的形成作用,行政法规在本质上是面向形成作用的法规,与民商法是面向判决的规范相对,行政法具有特有的行政行为理论以及行政的合法性原理等;(4)与私法是调整对等当事人之间的利益对立的法律相比,行政法除调整复杂的利益对立与冲突外,还致力于实现行政目的即公共利益,为此,在行政法中承认行政权优越地位的情况较多。

   其次,作为行政法律规范对象的事实的特性。在作为行政法律规范对象的事实方面,(1)在作为行政法规范对象的生活关系中,不仅在性质上存在着各种差异,而且规范的范围也逐渐扩大,社会关系本身也显著变动,因此,行政法解释不仅仅依据固定、统一的原则或标准进行,而且必须考虑复杂的社会关系的本质;(2)作为私法规范对象的社会关系仅仅在当事人之间存在着利益对立,而行政法规范对象的利益关系错综复杂,不仅涉及当事人之间的利益,而且往往与第三人甚至是社会公众的利益相关。

   最后,行政法规的解释适用者的特性。在行政法规的解释适用者方面,行政法主要由作为行政法律关系当事人一方的行政机关运用,因此,行政机关在行政法的解释中发挥着重要作用,这一点与私法的解释不同。

   可见,传统行政法解释学以形成独立的行政法学科作为目标,为此构建了较为独立的行政法解释学体系。具体而言,传统行政法学参照民法学中的权利义务体系,构建了行政法学中的公权利、公义务体系并明确公法的属性;同时,设置了与民法的法律行为理论相对照的行政行为理论,并提出了民法中所没有的、与行政上强制实施有关的行政强制理论,通过构建合法性原理、意思优越性原理、实效性原理,强调行政法相对于民法的特殊性,但是这种行政法解释学的方法论对于行政法作为一个独立的部门法、行政法学作为一个独立的法学学科而得以成立具有重要的意义。

   2. 日本传统行政法解释学方法论的主要特征

   日本传统行政法解释学方法论以行政法律关系中的权利义务关系为对象,以法治国思想或依法行政原理为基础,以行政实定法律制度为前提,强调公私法的区分及公法关系的特殊性,注重保障行政权的优越性。[4]

   第一,以行政法律关系中的权利义务关系为对象。我国的行政法学受到大陆法系行政法学,特别是受到德国行政法学鼻祖奥托•迈耶的行政法学理论的影响甚大。可以说,传统行政法学运用的方法就是“法学方法”。传统行政法学中的法学方法与私法学中的相同,都是从法学的观点出发,将不同法律主体之间的法律关系作为对象,将行政活动作为行政主体与私人之间的法律关系,即权利义务关系进行考察。这种法律关系并非赤裸裸的权力支配关系,而是一方当事人对于另一方当事人具有法律上的权利或负有法律上的义务的关系。但由于传统行政法学以不同法律主体之间的关系作为研究对象,因此,作为行政学研究对象的官僚制度等行政组织内部的问题被认为是一方法律主体内部的问题而排除在行政法学的研究对象之外。此外,由于传统行政法学以法学的方法研究权利义务关系问题,对于在现实行政中被广泛运用的行政指导等非权力性的行政行为,由于不对相对方课予义务,因此,原则上并不作为研究的对象,而仅仅在该行为产生法律性问题时才例外地纳入视野进行探讨。

   第二,以法治主义或依法行政原理为基础。法学方法不仅将行政活动作为法学考察的对象,而且,对于行政活动的合法化以及法治国家的形成也具有重要意义。可以说,法学方法是行政法学得以成立的前提和基础,同时,行政法学又有助于在实定法律制度上形成法治国家。行政法学与行政法关系密切,以至经常混淆,两者都是法治国家思想的产物,其中最重要的是将行政主体与私人的关系作为法律关系处理,这种法律关系的理论前提是:其一,虽然对其范围存在着各种观点以及制度规定,但行政活动必须基于法律的根据、服从法律上的要件,即遵循依法行政原理;其二,行政主体也是法律主体的一方,有时称为“行政机关”“公法人”等;其三,私人对于行政主体也具有权利,被称为“公权”理论;其四,行政活动以行政行为等方式进行,对于行政行为理论的范围、程序等存在着各种观点以及制度规定,但在理论上必须服从司法审查。这种依据法学方法的理论,在性质上以法律上的权利义务关系为对象,基本上以实定法律制度的存在为前提,根据其所具有的抽象性质,有助于实定制度的形成。以公权论或裁量论的发展为例,基于法治国家思想的法学方法在理论与实践上都存在着不可否定的价值。但是,法治国家思想本身具有德国式的特殊性质,未必具有普遍性,法学方法虽然有助于实定制度的形成,但由于受到实定制度的限制,并不作为直接议论的对象。此外,基于法治国家思想的法学方法还存在着使得行政全面服从于法律、对于行政完全以法学方法考察、对于行政上的法律关系承认特殊性的方法极其独特等问题。法律解释学方法是法治国家的产物,以依法行政原理为基础,但法治国家思想与依法行政原理并不具有超越时代或社会的普遍适当性,依法行政原理就是德国行政法学中的特殊原理。法学方法以实定制度的存在为前提,对于新的事态来说只不过是事后的手段,当然,法学方法通过承认社会权的存在等方法有助于新制度的形成,但对于利害冲突的制度化本身却是困难的。

第三,以行政实定法律制度为前提。作为传统行政法学对象的行政法是“作为制度的行政”“作为制度的法律”,其所采用的法学方法被认为是这种制度内在的逻辑。行政法学是实定行政法的解释论,不可否认这种实定法解释的必要性与法学方法所具有的重要性。但实定制度的要求是静态法律秩序的存在,在个别纷争的解决中存在着唯一正确的法律解释,作为制度内在逻辑的法学方法将这种制度的要求作为自身的要求,希望构建在所有情况下都追求正确解答的自我完结性的解答体系。即使在实定法规没有明确给予解答的情况下,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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