高一飞:职务犯罪侦查权转隶后人民监督员制度的出路

选择字号:   本文共阅读 264 次 更新时间:2018-04-16 23:58:05

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高一飞 (进入专栏)  

  

   【摘要】:人民监督员制度的设置初衷是监督检察机关自己侦查的职务犯罪案件,但其职务犯罪侦查权转隶国家监察委员会,监督的对象已经不存在。人民监督员运行未收到预期效果。职务犯罪侦查权因其固有的专业性、秘密性、高效性的特征,在世界各国,没有通过外行人以参与具体程序的方式监督侦查的先例。在监察体制改革背景下,借鉴美、日两国民众参与检察的有益经验,人民监督员制度应当回归其应有功能,只对检察机关公诉权进行监督,防止不当不起诉和不当起诉。在职务犯罪侦查权转隶后,对监察委员会职权的监督需要通过检察专业监督和司法审查来实现。

  

   【关键词】:职务犯罪侦查;人民监督员制度;监察委员会;起诉权;司法审查

  

   人民监督员制度的历程,大致可以分为四个阶段:

  

   一是先期试点阶段(2003年8月至2004年10月):高检院制定下发《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,在天津、内蒙古、四川等10个省(区、市)检察机关开展先期试点,围绕“三类案件”和“五种情形”开展案件监督,取得了较好的社会反响。

  

   二是扩大试点阶段(2004年10月至2010年10月):人民监督员制度试点范围逐步扩大到全国3137个检察院,占全国各级检察院总数的86.5%。高检院相继制定下发《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》《关于人民监督员监督‘五种情形’的实施细则》等5个规范性文件,完善了对“五种情形”的监督程序,细化了监督程序与诉讼程序的衔接,探索由上一级院和外部选任人民监督员。期间,人民监督员制度改革被纳入第一轮中央司法体制改革规划,相继被写入《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》等中央文件,也被写进了《2004年中国人权事业的进展》《2005年中国的民主政治建设》《2008年中国的法治建设》《国家人权行动计划(2009—2010)》等7个白皮书。

  

   三是全面推行阶段(2010年10月至2014年9月):高检院在七年多试点的基础上,修改完善《关于实行人民监督员制度的规定》,在全国各级检察机关全面实行人民监督员制度,并将这项工作纳入检察机关统一业务应用系统。期间,人民监督员制度改革被纳入第二轮中央司法体制改革规划,相继被写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等中央文件。

  

   四是深化改革阶段(2014年9月至今):2014年9月,根据党的十八届三中、四中全会改革规划要求,高检院联合司法部在北京、吉林、浙江等10省份部署开展深化人民监督员制度改革试点工作。人民监督员制度改革被列为第三轮中央司法体制改革项目。2014年9月10日,最高人民检察院、司法部印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》,9月5日,最高检下发《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》,进一步健全和完善人民监督员制度。2015年3月7日,最高人民检察院、司法部发布实施《深化人民监督员制度改革方案》,新一轮人民监督员制度改革正式启动。

  

   正在人民监督员制度作为一项解决检察机关自己监督自己侦查的案件的重要制度全面进入深化改革阶段的时候,新的改革实施刚刚20个月,2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,决定将其职务犯罪侦查权转隶国家监察委员会。新一轮改革中,人民监督员的监督对象仍然是人民检察院直接受理立案侦查案件,但现在,这个监督的对象已经不存在,人民监督员制度向何处去,是我们必须面临的问题。

  

   最近,最高人民检察院高度重视检察机关反贪职能转隶国家监察委员会后人民监督员制度改革工作。为了解高检院对深化人民监督员制度改革的意见,研究谋划下一步人民监督员选任管理工作,11月7日,司法部法制司副司长王磊带队赴高检院,与高检院办公厅主任王松苗及有关处室同志进行沟通协调,配合做好下一步工作。[①]但是,将来发展的方案还没有确定。我认为:人民监督员人民监督员制度的设置初衷是监督检察机关自己侦查的职务犯罪案件,但其职务犯罪侦查权转隶国家监察委员会,监督的对象已经不存在。人民监督员制度应当回归其应有功能,只对检察机关公诉权进行监督,防止不当不起诉和不当起诉。

  

   一、人民监督员监督职务犯罪侦查的前提已不存在

  

   检察机关享有对法院、公安、监所及其他机关单位的司法、执法活动进行法律监督的权力,是我国宪法规定的法律监督机关,同时,还承担着对国家工作人员贪污贿赂犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪进行侦查和提起公诉的重要职责。这种“高度集权”在打击犯罪、保障人权、维护社会秩序以及实现公平正义方面发挥着重要作用的同时,也暴露出不少问题,遭受着各方的质疑。

  

   检察机关既依法履行法律监督职能又主动接受各方监督,如人大监督、政协民主监督、社会监督等。但是这些监督机制都存在一些不足。人大及其常委会的监督主要表现为听取和审议检察机关的报告,而对检察机关办理具体个案的侦查、起诉等活动却缺乏介入途径,因而难以对检察机关在办案活动中可能出现的违法违规行为进行有效规制。因受信息不对称、监督途径不畅通等因素的限制,以新闻媒体、人民团体、公民个体为主的社会监督也不过是杯水车薪。在行使职务犯罪侦查权时,检察机关不得不面对“无人监督监督者”的尴尬局面,遭受着“谁来监督检察机关”的强烈质疑。

  

   党的十六大明确提出推进司法体制改革,加强对司法工作的监督。中央要求以人民群众反映最突出、要求最强烈的问题为突破口,从监督制约司法的环节入手,推进司法体制改革。一直以来,检察机关承担着查办职务犯罪的法定职能,但“自侦、自捕、自诉”的办案模式导致的检察工作透明度不高,甚至诱发执法不严、司法不公等问题也不容忽视。检察机关在对其他机关进行监督的同时,自身如何接受监督?一直以来人民群众对此反映强烈,要求分离侦查权的呼声也日渐高涨。对于检察机关的这一监督空白急需建立一套行之有效的监督制约机制来填补,基于此,人民监督员制度应运而生。

  

   2003年8月29日时任最高人民检察院检察长贾春旺在“人民监督员试点工作会议”上说:“我们必须正视查办职务犯罪工作中存在的问题,认真回答‘谁来监督检察机关’的问题,而且要用实际行动和实际效果来回答!”[1]在2010年10月28日最高人民检察院召开的“检察机关全面推行人民监督员制度”电视电话会议上,时任最高人民检察院党组副书记、常务副检察长胡泽君强调,“全面推行人民监督员制度,是贯彻落实中央决策部署、深化检察体制和工作机制改革的重大任务,是完善自身监督制约机制、保障检察权依法独立公正行使的必然要求”。[2]2015年3月12日最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大三次会议上做最高人民检察院工作报告时说,“2014年,检察机关会同司法部在10个省市开展深化人民监督员制度改革试点,健全确保依法独立公正行使检察权的外部监督制约机制”。[3]

  

   再从监督范围看,对检察机关的监督经历了从“三类案件”“五种情形”到“七种情形”再到“十一种情形”的转变,基本覆盖了检察机关在办理自侦案件时容易出问题的所有关键环节,如立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等。但是即使是最高人民检察院、司法部2015年3月7日发布实施的《深化人民监督员制度改革方案》,在强调“拓展人民监督员监督案件范围”,将其扩大到11种情形的同时,也限定了人民监督员只是“对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督”。

  

   显然,我们可以得出这样的结论:人民监督员制度的设置初衷,是对“谁来监督检察机关”的质疑和“分离侦查权”呼声的回应,通过引入外部力量,加强对检察机关直接受理立案侦查案件的监督。监察体制改革后,原由反贪、反渎等部门行使的职务犯罪侦查权转隶监察委员会已成定局。职务犯罪侦查权转隶后人民监督员制度存在的主要基础和制度根基已经不存在。

  

   二、外行人审查监督侦查的做法违背侦查规律,在世界上没有先例

  

   职务犯罪侦查活动具有专业性、秘密性、高效性,这使得职务犯罪侦查权不宜也难以接受“外行”的监督。人民监督员制度既是对检察机关的监督制度,又是民众参与检察的一种具体方式。虽然在侦查中存在见证人制度,但是见证的作用仅仅在于“见证”,不能如人民监督员一样,对侦查行为进行审查与监督、并对违法和不当行为提出纠正建议。在域外,用外行人监督检察机关的类似制度是美国大陪审团制度和日本检察审查委员会制度,这两种制度都是起诉阶段的监督。

  

   美国大陪审团是民众参与司法的典型模式。其主要职能是对检察官的起诉权进行制约和监督,负责重罪案件的审查起诉(有少数州也包括一些轻罪)和调查取证的权利。之所以确定这项制度,是希望通过公众对检察机关将要起诉的案件进行审查,及时发现不符合起诉条件的案件,从而保证公民不会受到不当起诉,更好地维护当事人的合法权益,同时也是对检察权的监督和约束。[4]

  

   日本检察审查委员会制度,是为了防止检察官滥用检察权,由检察审查委员会对检察官决定不起诉的案件进行审查的一项司法制度。日本实行检察官起诉垄断主义和起诉便宜主义,检察官不仅享有起诉的独占权,而且还被赋予不提起公诉的裁量权。检察审查委员会的功能是对检察官的不起诉处分是否恰当进行审查,从而达到规制检察官公诉权正确行使的效果。检察审查委员会是一个独立性机构,不隶属于检察机关,经费也是相对独立的。[5]

  

   不论是美国大陪审团制度还是日本检察审查委员会制度,民众参与检察的范围,都仅限于检察机关的起诉权,而我国人民监督员制度的监督范围虽然几乎涵盖了包括立案、羁押、撤案、不起诉等检察机关的所有办案环节,但仍然主要集中在对职务犯罪侦查权的监督上。人民监督员监督的11种情形是:1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;2.超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;3.违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的;4.拟撤销案件的;5.拟不起诉的;6.应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;7.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的;8.犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;9.采取指定居所监视居住强制措施违法的;10.阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的;11.应当退还取保候审保证金而不退还的。可以看到,11种情形中,除了其中第5、6项的内容以外,其他都是属于侦查权限。

  

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