陈太清:过罚相当原则的司法适用

选择字号:   本文共阅读 111 次 更新时间:2022-09-30 16:19:29

进入专题: 过罚相当     行政量罚     裁罚因素     滥用职权     司法审查  

陈太清  

   内容提要:过罚相当原则与民法上的全额赔偿原则、刑法上的罪刑相适应原则一脉相承,而在行政法学上的地位却远不及后两者显赫,但这并未影响其在司法实践中常被援引为行政量罚审查之说理依据。过罚相当原则的司法适用目前存在诸多隐忧,突出体现在:与行政法一般原则中的比例原则、合理性原则、平等原则的边际不清;仅以未予相关考虑的量罚行为作为适用对象,而将裁罚因素上的不相关考虑排除在外;匹配的司法审查标准明显不当,滥用职权标准被忽略;个案选择的酌定裁罚因素变动不羁,适用结果的可预期性不足。过罚相当原则由手段与目的两个层面的要素组成,目的在于实现处罚与违法相当,依凭的手段是综合权衡裁罚因素。该原则与行政法一般原则并不当然构成特殊与一般的关系,其在正当性基础、参酌对象、价值取向等方面呈现出明显的独立性。未考虑相关裁罚因素与考虑不相关因素均属于典型的裁罚目的瑕疵,二者一体构成对过罚相当原则的背反,因而该原则对滥用职权标准具有适用余地。过罚相当原则适用之关键在于酌定裁罚因素的定型化,可借鉴刑事量刑经验,在裁罚因素类型化基础上不断尝试提炼常态的酌定裁罚因素。

   关 键 词:过罚相当  行政量罚  裁罚因素  滥用职权  司法审查

  

  

   行政领域之浩瀚,违法形态之纷杂,远非立法者所能概括与预见,规范行政行为的法律规则供给不足在所难免。法院审查行政裁量实质合法性时,法律原则便成了法律适用的不二选择。行政法学界对于比例原则、合理性原则、正当程序原则、信赖保护原则和平等原则等基本原则的司法适用,已有较为深入的研究。行政处罚在行政案件中的体量一直居高不下,法院在审查行政量罚合理性时频繁适用过罚相当原则。然而,学界多把过罚相当作为“公正、公开原则”中“公正原则”的具体要求,而不是作为一个独立的处罚原则加以看待,有关该原则内涵、构成及其适用的研究相对贫乏。在这种背景下,该原则适用中潜在的问题未得到及时澄清,司法实践积累的有益经验也未能有效提炼。有鉴于此,本文拟在裁判文书梳理基础上,针对过罚相当原则司法适用所呈现出来的与行政法一般原则的适用分际、对不相关考虑及滥用职权标准的可适用性、裁罚因素类型与具体形态等问题展开探究,以期对该原则司法适用准确化、定型化有所裨益。

  

   一、过罚相当原则司法适用的实证考察

  

   过罚相当原则指的是对符合行政处罚构成要件的行为人科加的处罚,应当与其违法行为相均衡的处罚准则。该原则的实定法依据是《行政处罚法》第5条第2款,即设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。①过罚相当原则作为行政处罚基本原则,在司法适用中不仅可用于解释处罚规则的真意,更重要的是当处罚规则缺位时用于行政量罚审查说理之依据。哈特认为,法律原则相对于规则有三个明显的特性,即抽象性与价值导向性,以及建立在这两个特性上的非决断性;非决断性之原则的存在,是裁判过程以及法律推理的一个重要特征。②从这个意义讲,所谓法律原则的司法适用,主要是指原则不断地被援引为必须加以考量的裁判理由。本文所谓“过罚相当原则的司法适用”,就是指在处罚规则用尽情形下,以过罚相当原则作为评价行政量罚适当性的依据。

  

   (一)总体状况

  

   在司法实践中,援引过罚相当原则裁判的行政处罚案件已初具规模。截至2021年4月4日,在北大法宝司法案例库以“行政处罚”为“案由”裁判文书中,“本院认为”部分援引“《行政处罚法》第4条第2款”的有388例,进一步将该条款概括为“过罚相当”的有180例,占比46%。在审结年份上,此类案件由2011年1例增长至2020年62例,尤其是近5年保持年均超3倍的速度增长。在审理程序上,一审42例,二审128例,再审6例,执行4例。二审、再审程序占比较高,达到74.44%,说明案件争议较大。在终审结果上,二审维持98例,发回重审1例,改判29例,改判率22.66%;再审改判5例,改判率83.33%。改判率之高,凸显审判质量提高之必要性。

  

   从具体审查情况看,法院对于过罚相当条款的适用方式非常不统一。有的在援引该条款之后,进一步将其解读为过罚相当原则乃至比例原则、合理性原则等。有的虽援引该条款,而对其所体现的法律原则未加诠释,隐隐透露出法院对法律原则的提炼存在一定顾虑。有的以过罚相当的实质内容作为说理前提,而对实定法条款及相应法律原则只字未提,似乎认为过罚相当已然成为一种普世的价值。

  

   (二)适用特点

  

   通过进一步个案梳理,可以发现过罚相当原则的司法适用呈现出如下三个鲜明的特点:

  

   1.在适用位阶上,过罚相当原则与行政法一般原则存在不同程度的重合。行政法一般原则适用于审定行政行为实质内容,法院审查行政裁量权往往必须诉诸一般法律原则予以判断。③而过罚相当原则属于行政处罚领域一个特有原则,从形式上看,其与行政法一般原则存在上下位阶关系。法院审查行政量罚时,往往把过罚相当原则与比例原则、合理性原则、平等(或公平)原则等行政法一般原则合并适用。在“本院认为”部分,援引过罚相当条款并概括出的原则中有比例原则的65份,概括出“合理性”或合理性原则的36份,概括出平等原则的26份。

  

   2.在适用对象上,法院基本上以未考虑对相关裁罚因素的量罚作为过罚相当原则规制对象。在裁判文书中,有的采用正面表述——“考虑到”——间接反衬行政量罚决定对相关裁罚因素的遗漏,如“曾丽娟诉广州市天河区食品药品监督管理局行政处罚二审案”,④有的则直接采用否定性描述——“未考虑”“没有考虑”“没有全面考虑”“未充分考虑”等类似表述指出量罚瑕疵,如“苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案”。⑤

  

   3.在审查标准上,法院通常把过罚相当原则仅适用于明显不当标准成就与否之判断。在援引过罚相当原则作为说理依据的156例判决中,71份以该原则作为“明显不当”判定依据,另有23份将其作为“显失公正”的判断依据,仅有1例涉及滥用职权标准,而且系当事人主张,最终并未获得法院采信。

  

   (三)司法适用过罚相当原则存在的突出问题

  

   过罚相当原则运用于行政量罚审查说理有其正当性与必要性,但倘若运用不当,就可能背离该原则的初衷,破坏法律安定性。检视过罚相当原则适用的整体情况,在一派繁荣现象背后有几个问题值得省思。

  

   1.过罚相当原则与行政法一般原则之间是一种什么关系?具体说来,行政法一般原则与过罚相当原则是否构成一般与特殊的关系,即后者系前者在行政处罚领域的具体化吗?过罚相当原则的适用须搭配行政法一般原则,并以其作为“分析框架”吗?

  

   2.行政量罚中的不相关考虑是否居于过罚相当原则的射程之内?过罚相当条款设定了一般裁罚因素,如果行政量罚对其中某些应予考量的裁罚因素未予考虑,当然构成对过罚相当原则的背反。问题是,行政量罚过程中进行不相关的考虑,是否也应受到过罚相当原则的干预呢?

  

   3.过罚相当原则是否仅可适用于明显不当标准的判断说理之中?换言之,行政量罚违背过罚相当原则,是否必然导致处罚结果明显不当?是否存在尽管结果适当而主观上却存在滥用职权之虞的情形?或者说违背过罚相当原则的行政量罚只有达到客观结果明显不当时,才能成为司法规制的对象?

  

   4.过罚相当原则中的裁罚因素的类型及具体形态有哪些?过罚相当条款中的一般裁罚因素极尽抽象,需要依托处罚规则与个案裁量加以具体化。那么,如何从个案诸多情节中提取对量罚有影响的裁罚因素呢?

  

   上述问题的解决,对于廓清过罚相当原则适用边界,构建行政裁量适宜审查强度,统一司法裁判基准,无疑具有十分重要的意义。

  

   二、过罚相当原则与行政法一般原则的适用分际

  

   行政法一般原则,作为行政法的不成文法渊源,得到了以德国、法国为代表的大陆法系国家普遍承认。过罚相当原则与行政法一般原则,尤其是比例原则、合理性原则、平等原则,在内涵与价值取向上多有关联。

  

   (一)过罚相当原则与行政法一般原则的竞合

  

   依竞合程度为标准,可将司法裁判中二者的适用关系概括为如下类型:

  

   1.排他型适用。所谓排他型适用,指的是法院仅将“过罚相当”一般条款解读为过罚相当原则、比例原则、合理性原则等原则中的一种,并单独以该原则作为量罚适当性的审查依据。如此,二者之间在事实上形成了排他关系,赢者出现在裁判文书之中,败者遁于无形。比如,在公报案例“陈超案”中,山东省济南市中级人民法院二审认为:“比例原则是行政法的重要原则,行政处罚应当遵循比例原则。对当事人实施行政处罚必须与其违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当。”⑥从说理逻辑来看,该案将过罚相当条款仅解读为比例原则,而不是过罚相当原则。

  

   2.并合型适用。这种类型把过罚相当条款解读为过罚相当原则之后,在裁判说理过程中同时又至少援引比例原则、合理性原则、平等原则中的一个。其中,最典型的要数一并援引过罚相当原则、比例原则、合理性原则的情形。在“吴振亚诉兰州市城市交通运输管理处罚上诉案”中,法院认为:“行政处罚明显违背‘过罚相当原则’,使行政处罚结果与违法程度不相适应,应当认定属于行政处罚显失公正……该行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当,其行政处罚20 000元缺乏适当合理性和违反比例原则,属于行政处罚明显不当,依法应当予以变更。”⑦该判决一并将过罚相当原则及行政法一般原则中的比例原则、合理性原则作为说理依据。

  

   3.等同型适用。法院将过罚相当条款同时解读为包含过罚相当原则在内的多个原则,或者解读为某一原则之后,在论证说理过程中复以其他原则指代前一原则,本文将此等情形称作等同型适用。此时,过罚相当原则与比例原则、合理性原则、平等原则被在同等意义上加以适用。以“曲阜东周文化发展有限公司诉曲阜市市场监督管理局案”为例,再审法院援引过罚相当条款并解读为过罚相当原则后,接着指出:“本案中被申请人对申请人的违法行为同时并处100万元罚款和吊销营业执照,处罚结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适应,不符合行政处罚比例原则。”⑧上述说理,以比例原则对过罚相当原则进行了“同语替换”。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学》2021年第10期

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