程琥:论行政处罚过错推定的司法审查

选择字号:   本文共阅读 83 次 更新时间:2022-05-07 07:03:23

进入专题: 行政处罚   主观过错   过错推定   司法审查  

程琥  

   摘要:  新修订的《行政处罚法》将主观过错纳入行政处罚考量因素,如何正确理解和适用主观过错条款,当前没有统一标准。从行政法治发展阶段和国情出发,我国有必要确立行政处罚二元归责模式,即“无过错责任”与“过错责任”并立,对于当事人故意实施违法行为的情形适用无过错责任,对于当事人过失实施违法行为的情形适用过错责任。并且将行政处罚过错责任确定为过错推定责任,由当事人承担证明其没有主观过错的举证责任。对于当事人主观故意或过失界限不明确或者模糊时,则适用过错推定原则。法院在司法审查中重点审查当事人提供的无主观过错的证据是否确实充分,行政机关对当事人主观过错的判断是否合法适当,并据此依法作出裁判。

   关键词:  行政处罚 主观过错 过错推定 司法审查

   长期以来,主观过错应否作为行政处罚行为的构成要件存有争议,并一度成为争论的热点话题。2021年1月22日,十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了修订后的《行政处罚法》,其中第33条第2款规定:“当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的,从其规定。”这是主观过错纳入行政处罚考量的一次重要制度创新和突破,也是此次《行政处罚法》修订的一个亮点,是从法律上确立了行政处罚过错推定制度。由于行政执法实践的专业性、复杂性、变动性等特点,如何正确理解和适用行政处罚过错推定制度,是行政法理论界和实务界面临的一个新课题。

  

   一、行政处罚过错推定的基本内涵

  

   一般而言,人的行为是受主观意识控制的,是主观见之客观的活动。评价人的行为,既要考虑人的主观因素,也要观察客观行为,并且只有将二者结合起来,才能全面客观地评价人的行为。人的主观状态,可能是积极的,应受褒扬的;也可能是消极的,应受谴责的。过错是行为人行为时的一种应受谴责的主观心理状态。有过错承担责任,无过错不承担责任,法律不惩罚主观上没有过错的行为人,这是现代法治的基本价值取向。伴随人类社会的进步,法律责任的归责原则实现了从结果责任向过错责任的转变,并且过错责任逐步取得了统治性地位。究其缘由,结果责任导致在任何领域不问行为人有无过错都要由其承担责任的做法是人类文明不发达的表现,对行为人也是不公平的,而以过错作为主要的归责原则可以较好地协调“个人自由”与“社会安全”的关系。[1]

  

   在我国刑事和民事领域,行为人的主观方面或者过错责任早已明确规定在刑事和民事法律规范中,并且已形成一套相对成熟的过错责任理论和制度体系。相较于刑事和民事领域,行政领域对主观过错的理论研究和实践运用仍显单薄。单从理论上讲,将主观过错纳入行政处罚构成要件有充分的正当性和必要性。由于1996年颁布施行的《行政处罚法》并没有对主观过错作出明确规定,而客观归责原则在行政处罚归责原则中长期占据统治地位,行为人只要客观上实施行政违法行为就需要承担法律责任,无须考量行为人主观上是否有过错。这种状况与长期以来行政法治建设不够成熟紧密相关,也与行政机关承担的繁重执法任务密不可分。客观归责原则的优点是有助于提高执法效率,降低执法成本,其缺陷也较为突出。由于不考虑行为人的主观因素,采取“一刀切”方式一律承担法律责任,这对于无主观过错的行为人而言委实不公平。行政处罚不单要追求效率,也应当兼顾公平,公平与效率的价值平衡始终是行政处罚追求的目标。因此,将主观过错作为行政处罚考量因素彰显了公平与效率的价值平衡。

  

   新修订的《行政处罚法》把主观过错作为行政处罚行为考量因素,这是行政法治建设的重要进步。从我国行政法治发展的阶段和国情出发,有必要确立行政处罚二元归责模式,即“无过错责任”与“过错责任”并立的行政处罚责任归责体系。其中,对于故意实施违反行政管理秩序的行为,行政处罚适用“无过错责任”,也就是适用客观归责原则,只要当事人客观上实施了违反行政法律规范的行为,无论其有无主观过错,都应当给予行政处罚;对于过失实施违反行政管理秩序的行为,行政处罚适用“过错责任”。并且这里的“过错责任”不是一般意义上的过错责任,而是过错责任原则的特殊形式,即过错推定原则。所谓行政处罚过错推定,是指行政机关根据违法事实推定当事人有过错,当事人有证据足以证明其没有主观过错的,不予行政处罚。尽管过错推定原则是过错责任原则的特殊形式,但与一般意义上的过错责任有较大差别。按一般过错责任要求,谁主张谁举证,行政机关如果对当事人作出行政处罚,就应当证明当事人有主观过错。但主观过错是当事人的一种心理状态,行政机关证明起来比较困难,同时也会降低执法效率,增加执法成本,不利于及时有效地打击行政违法。行政处罚过错推定不是否定过错责任,更不是客观归责,而是在一般过错责任基础上重新分配举证责任,行政机关基于当事人违法事实推定其有主观过错,从而加重当事人的举证责任,减轻行政机关对当事人过错的举证义务。行政处罚过错推定原则既能够弥补行政机关在行政程序中对当事人的主观过错在举证上面临的诸多困难,提高执法效率,又能克服客观归责原则对当事人过于苛刻的缺陷,符合公平正义的法治精神。

  

   当前在我国行政处罚领域引入二元归责模式具有重要的理论意义和实践价值。首先,行政处罚二元归责模式体现了《行政处罚法》修订的中国特色。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持和发展中国特色社会主义,将全面依法治国提升到前所未有的高度,我国法治建设步入快车道。如果说1996年颁布实施的《行政处罚法》基本解决了行政处罚有法可依的问题,那么2021年修订的《行政处罚法》则解决了行政处罚科学立法的问题。由于《行政处罚法》制定时受到行政法治状况等诸多条件限制,1996年《行政处罚法》并未明确将主观过错规定为行政处罚行为的构成要件。新修订的《行政处罚法》才真正将主观过错纳入行政处罚考量因素,这标志着行政处罚客观归责原则占统治地位的终结,体现了行政处罚归责标准的重大进步,体现了国家对维护公平正义的决心和保障。其次,行政处罚二元归责模式体现了《行政处罚法》修订的实践要求。中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾发生了历史性变化,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。我国行政执法已经从《行政处罚法》颁布实施之初的粗放式执法迈入严格规范公正文明执法阶段,这标志着行政处罚归责原则,逐步实现了从最初无差别的客观归责原则向二元归责模式的转变。这体现了我国行政法治的进步和发展,体现了《行政处罚法》不断满足人民对美好生活的需要。确立行政处罚二元归责模式以及行政处罚过错推定原则,反映了党的十八大以来法治国家、法治政府、法治社会一体建设的客观实际和具体成效,并没有过于理想化。最后,行政处罚二元归责模式体现了《行政处罚法》修订的时代发展。主观过错原则是当前世界范围内广泛采用的行政处罚归责原则,特别是德国、奥地利以及我国台湾地区行政处罚立法确立了主观过错归责原则,并且对行政处罚行为构成要件的要求越来越严格。总体看,世界各国行政处罚责任的法定条件与刑事责任条件近乎一致,均持行政处罚责任以主观上存在故意或者过失为必备条件的立场。新修订的《行政处罚法》显示我国对世界法治文明成果的吸收和借鉴,体现了行政处罚归责原则的与时俱进。

  

   二、行政处罚过错推定的适用条件和基本要求

  

   新修订的《行政处罚法》将主观过错规定为行政处罚的免责事由,打破了客观归责原则一统天下的局面,同时也应当注意到我国行政处罚归责原则尽管向主观过错归责原则迈进了一步,但我国行政处罚过错归责原则,特别是行政处罚过错推定仍有一些问题需要研究。

  

   (一)将民事侵权归责原则引入行政处罚归责体系的法理分析

  

   在我国民事、行政、刑事法律责任体系中,行政处罚归则原则是参考适用刑罚归责原则还是民事责任归责原则,这需要结合具体情况分析,不能一概而论。在刑事、行政、民事法律责任归责中,刑罚归责原则最为严格。行政处罚归责原则如果要参考适用刑罚归责原则,显然对于当事人合法权益保护力度最大,对于行政机关行政处罚权行使规制最严。但面对繁重的执法任务,一旦参考适用刑罚归责原则,完全由行政机关承担举证责任,无形中会让行政机关陷入大量排除合理怀疑的调查取证义务之中,这显然不符合行政处罚高效快捷的现实需要。行政处罚归责原则是在刑罚和民事侵权归责原则之间寻得平衡,既要赋予行政机关举证责任来保护当事人合法权益,又要照顾我国行政法治发展阶段和行政处罚实践,适当向当事人分配举证责任。这就使得行政处罚归责原则必然是在吸收刑罚归责原则基础上,需要重点参考民事侵权责任归责原则。作为民事侵权归责原则的过错责任、过错推定、无过错责任原则,其主要差别在于举证责任分配。在民事侵权责任中,按照谁主张谁举证原则要求,过错责任是由受害人承担举证责任,受害人不能举证证明行为人有过错,行为人不承担侵权责任;过错推定实行举证责任倒置,由行为人承担举证责任,行为人不能举证证明自己没有过错的,应当承担侵权责任;无过错责任则不以行为人的过错为要件,只要其活动或者所管理的人、物损害了他人的民事权益,除非有法定的免责事由,否则行为人就要承担侵权责任。实践中,过错责任原则适用范围最为广泛,过错推定包含在过错责任原则中。与过错责任相比,无过错责任旨在加重行为人责任,及时救济受害人,促使受害人的损害赔偿请求权更容易实现。因此,无过错责任原则是客观责任,也是严格责任。从客观责任看,无过错责任原则无须考虑行为人主观意识状态,只考虑损害结果和免责事由;从严格责任看,无过错责任原则在承担条件和责任后果上更为严格。法律对无过错责任原则适用范围有严格限定。法律之所以确立无过错责任原则,主要是为了顺应经济社会快速发展的需要。一些对周围环境有高度危险的作业一旦造成他人损害,如果继续坚持过错责任原则,由受害人举证证明行为人有过错,这对受害人而言极为困难,也容易让行为人以种种无过错理由进行抗辩,最终会导致受害人难以及时获得损害赔偿,激化社会矛盾。应当说,无过错责任原则并不是奉行早期结果责任,“无过错责任原则的精髓并不是行为人没有过错也要承担侵权责任,而是在确定行为人是否承担侵权责任时,不管其有无过错,受害一方都不用证明行为人是否有过错。”[2]由于过错推定和无过错责任原则均加重了行为人责任,从利益衡平和公平公正的角度出发,法律对其适用范围作出了严格限定。

  

民事侵权责任归责原则对于审视和确定行政处罚行为归责原则具有重要意义。在行政处罚行为归责体系中,行政违法行为人如同民事侵权责任中的行为人,作为行政管理秩序的维护者和保障者的行政机关如同民事侵权责任中的受害人。从举证责任分配看,行政处罚适用主观过错原则,作为受害方的行政机关在对违法行为人作出行政处罚时,需要举证证明行为人有主观过错。因此,完全由行政机关承担违法行为人具有主观过错的举证责任,尽管可以避免没有主观过错的当事人免受行政处罚制裁,但由于行政管理任务繁重复杂,这无疑会加重行政执法负担,降低执法效率。同时也会因为行政机关举证不能,导致违法行为人逃避行政处罚制裁,不利于及时打击违法行为。应当说,“行政效率是行政权区别于其他公权力的重要特性,尽管行政程序越来越多地引入了公开、公正等法律价值,但毋庸讳言,行政效率仍然是行政权最本质的特征。”[3]完全适用主观过错归责原则显然不符合行政执法实际,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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