摘 要：作为我国教育法确立的基本教育制度，教育督导制度是推动教育高质量发展、推进教育治理体系和治理能力现代化的重要保障。自2012年《教育督导条例》颁布实施以来，我国教育督导工作取得了显著成效，但随着教育事业的发展变化，该条例逐渐显露出督导工作权威性有待增强、督导机构和队伍建设有待加强、督导实施程序有待优化、督导结果应用有待加强、督导问责机制尚需完善等问题。在教育法典编纂的背景下，为适应教育事业高质量发展的需求，需适时修订《教育督导条例》，围绕增强教育督导权威性、加强督导机构与队伍建设、完善督导实施程序、强化督导结果应用、健全督导问责机制等方面修改相关规定，推动教育督导制度进一步完善，在教育强国建设中发挥更积极的作用。
关键词：教育督导；《教育督导条例》；教育法典；《教育强国建设规划纲要》
教育督导制度是国家教育治理体系的核心构成要素，是确保教育法律法规落地落实、推动教育政策高效执行的重要抓手。教育督导制度的演进脉络与我国教育改革深化、教育法治建设推进的进程同频共振，呈现从政策驱动逐步走向法律规范的鲜明特征。2012年《教育督导条例》（以下简称《条例》）颁布实施，为我国教育督导工作搭建起基础性制度框架。2020年出台的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》明确提出构建全面覆盖、高效运转、结果权威、问责规范的督导体制，标志着我国教育督导制度迈入更具刚性约束的“长牙齿”升级新阶段。2025年印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》进一步明确了健全四级教育督导机构、加快建设教育督导信息化平台等重点任务，为教育督导制度的优化完善指明了实践路径。
当前，教育督导面临多重挑战，在制度上存在可改进的空间，实践运行效果也有待提升。同时，经过十余年发展，国家明确了督导体制机制改革的方向与目标，各地在数字化督导、第三方评估等领域也积累了丰富的实践经验。据此，《条例》的修订既有必要性，也有可行性。本报告梳理了教育督导制度从政策探索到法治化的发展历程，分析了当前教育督导制度在机构配置、职能发挥、队伍建设等方面存在的困境，在此基础上，借鉴国内外相关经验，提出强化机构自主性、完善问责办法、优化督导模式等制度完善建议。通过这一研究，期望在教育法典编纂的大背景下，为《条例》修订提供可行的思路，推动构建符合教育高质量发展需求的现代教育督导体系。
一、教育督导制度的产生和发展
（一）《条例》出台前的实践探索（2012年以前）
2012年以前，我国教育督导缺少统一的行政法规支撑，制度框架较为分散。1986年《中华人民共和国义务教育法》首次提及教育督导，1995年《中华人民共和国教育法》明确规定国家实行教育督导制度，正式赋予其基本制度地位，但在操作规范层面未作细化。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》将教育督导纳入教育事业顶层设计，不过这一阶段的督导工作仍以“两基”评估验收等专项督导为主，尚未形成常态化、法治化的制度保障体系。
这一时期教育督导制度的核心短板可概括为三大缺失：法定地位缺失、职能边界缺失、刚性制度支撑缺失。受多种因素叠加影响，教育督导机构设置频繁调整，督导工作未能实现常态化开展，基础性制度建设也未完成，法定地位始终处于模糊状态。教育督导的职能重心也从监督重大教育政策与决议落实逐步转向学校教育教学环节的督导，但始终未形成清晰明确的职能界定。同时，督导方式以调研式检查为主，形成的督导结论多为建议性内容，未与考核问责机制建立有效衔接，督导工作的刚性约束明显不足。进入教育发展新时期后，部分地区率先开展教育督导立法规范与机构设置的创新探索。以上海市为例，该市于2008年设立教育督导制度事务中心，该机构拥有人事与财务方面的独立权限，尝试打破督导机构依附于行政部门的传统模式，为后续《条例》构建统一规范的制度体系提供了宝贵的实践样本。
（二）《条例》出台后的制度实施与规则细化（2012~2020年）
2012年9月《条例》颁布，这是我国首部专门规定教育督导的行政法规。《条例》从法定地位、职能框架、实施程序和结果运用四个角度构建了教育督导基本制度体系，标志着我国教育督导工作全面进入法治化的发展阶段。
《条例》首先确立了“督导机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能”的体制定位，并搭建起国家、省、市、县四级督导组织架构，将各级各类教育纳入督导范围。在职能架构上，《条例》明确了督政与督学的对象范畴，即下级人民政府落实教育法律法规和教育方针政策的情况，以及行政区域内学校的教育教学工作。2014年国务院教育督导委员会办公室印发《关于深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，正式确立“督政、督学、评估监测”三位一体的职能体系，使教育督导从单一维度监督转向多维度协同。
《条例》付诸实施后的八年，是教育督导从制度架构过渡到实践执行的关键时段。这一时期聚焦《条例》的精准落实，中央和地方在分级负责机制、规范程序以及结果运用刚性三方面深化了实践探索，推动教育督导从临时性的工作状态过渡到常态化工作状态，逐渐从软督导向硬约束迈进。
首先，根据国家统筹、省级主导、市县落实的原则指引，构建起了分级管理、上下协作的督导工作机制。国务院教育督导委员会统筹全国督导工作，发布《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》等政策文件，省级层面进行区域督导规划与跨区域协调，市县两级实施责任督学挂牌督导，实现日常监督覆盖。其次，督导流程在实践运作中得到了完善与细化。一方面，地方在《条例》基础上增加“督导回避、公众参与、报告公开”等环节，部分省份设定对投诉多的单位增添督导次数，同时把控临时督导项目的数量；另一方面，督导评估标准逐渐趋于统一，中央颁布《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》等文件，地方进一步制定量化标准，促进督导途径实现常态化运作，如2021年起每两周通报一次双减督导工作进展。最后，通过落实结果公开通报、改进整改复查、制定问责办法，强化了督导结果运用的刚性。中央层面，教育部统一公布省级政府履行教育职责评估结果，“双减”督导工作开始实行两周通报制度并公布典型案例，地方积极响应，进一步细化了整改时限与复查标准。2021年《教育督导问责办法》出台，列举22种问责情形及程序，填补了《条例》问责部分的空白，问责机制开始初步显现出震慑效应，有力增强了督导结果刚性。
（三）新时代教育督导制度的改革与发展趋势（2020年至今）
2020年，中共中央办公厅与国务院办公厅联合出台《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，这一政策文件的发布标志着我国教育督导工作迈入提质升级的全新发展阶段。该意见精准指出《条例》落地执行过程中显现的各类突出问题，并明确提出到2022年基本构建起覆盖全面、运行高效、结论权威、问责刚性的中国特色社会主义教育督导体制这一核心目标。2025年1月正式颁布的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》则进一步明确要健全从国家到地方的四级教育督导机构与工作体系，将教育督导工作置于更高的战略层面。尽管《条例》逐步完善了基本制度框架，但也暴露出一些问题：督导机构在组织架构上依附于同级教育行政部门，人事任免与经费保障均受到相应制约；督学队伍兼职多、老龄化、专业能力不足；督导程序规范各地不一；结果应用与考核、资源配置脱节；问责渠道不畅，外部监督缺位。因此，现阶段督导制度的完善应聚焦“强化独立性、提升专业性、增强刚性”这三大方向。
教育督导制度的发展轨迹是我国教育治理法治化的写照，从2012年《条例》设定法定框架，到实施之后十年的机制完善，再到新时代实施修订探索，教育督导稳步实现从无到有、从有到优的飞跃。《条例》的核心价值是把教育督导从政策工具转变为法定制度，为教育方针落地、教育质量提升提供监督保障，随着教育事业的发展，教育督导要进一步深化独立性、专业性与刚性内涵，在教育强国建设进程中发挥更重要的监督效能。
二、现行教育督导制度存在的问题
当前我国教育督导制度在落实教育政策、提升教育品质等方面起到了显著作用，但其在运作过程中也逐渐显现出许多问题，这些问题主要体现在督导工作权威程度、机构与队伍建设情况、实施操作程序、结果应用途径以及问责机制体系这五个方面，阻碍了教育督导职能的充分发挥。
（一）督导工作权威性有待增强
现阶段我国教育督导工作权威性方面的不足，主要体现在督导法律地位与实际作用不匹配、与政府督查职能的界限含混不清以及督导结果社会公信力不足三个方面。
1995年《中华人民共和国教育法》虽然将教育督导制度确立为国家基本教育制度，但长期以来，教育督导主要依赖《条例》这一行政法规进行规范，法律位阶偏低，且未能取得相对独立的法定地位，这导致督导难以满足强制性与权威性的要求。地方上则存在教育督导法规文件名称不统一的现象，“条例”“规定”“通知”形式一同出现，且法律级别不高，仅有37%的地方性法规以“条例”形式正式出台，不利于教育督导规范性权威的确立。同时，地方性法规对督导职能的表述多为倡议性内容，部分条款过于原则化，存在法律规范软化现象，导致立法的可执行性减弱，有损督导制度的权威性。
督导职能与政府督查职能的界限模糊，亦弱化了教育督导的独立性与权威性。从法规层面看，《政府督查工作条例》与《条例》在督导对象、内容及方式方面存在重叠或交叉，这种关系让教育督导难以形成独特的职能边界，无法彰显出自身独特的价值与权威。实践中，市、县两级教育督导机关在基层多采用与教育行政部门同级联合办公的挂靠模式，该设置模式容易引发专项督导工作独立性缺失、执行力不高的问题，造成教育督查和政府其他督查职能的混淆。即便是在上海这类早期就尝试建立独立督导机构的地区，其教育事务督导中心实际上也仍归市教委管辖，这凸显了地方督导机构在独立性方面面临的困境。在第三方机构参与监督的情况下，某些承接监督评估事项的机构实为政府部门下属的机构或半官方机构，从本质上看，这类机构是政府权力的延伸，不容易摆脱内部自评的局限，难以展现出自主性，甚至让教育督导制度与政府内部监督的界限变得更加模糊。
影响督导权威性的另一个重要因素是督导结果在社会层面的公信力匮乏。我国教育督导仍以政府主导的办学与评价模式为主，社会专业机构、教育研究组织及公众在评价中的参与渠道有限，没有明确第三方评估机构的准入、监管与退出机制，导致部分第三方报告缺乏客观性。这就使教育督导在很大程度上流于政府内部的自我评价，其结论的客观性和公信力有待提升。一些督导结论甚至偏离实际，“权力寻租”和“走过场”的现象不时出现，加之在基层实践中，部分地方因缺少有效的问责手段，常常出现未及时、高质量完成整改的推诿现象，整体削弱了督导结果的公信力。
（二）督导机构和队伍建设有待加强
我国督导机构和队伍建设存在结构性失衡、专业化不足、选拔与培训机制有待加强的问题。具体而言，首先，督导队伍人员结构单一，督学多从熟悉教育教学规律但缺乏行政工作经验的教育领域专家、管理者中选聘，难以充分发挥专业效用。其次，在年龄结构上，督学队伍平均年龄偏大且专业领域划分不细，难以适应考试改革、学生核心素养培养等新要求。在专业能力方面，一些督学对教育督导理论与前沿技术的掌握不成体系，在开展“双减”等专项督导工作期间，鉴于观念、专业能力不同，参与同一督导任务的主体会得出各异的督导结果，影响督学工作的连贯性及科学性。
队伍专业化不足的成因复杂，核心原因来自制度的缺陷。部分地区教育督导立法对督学准入、遴选的规定模糊，仅遵循《条例》原则性要求，未明确督学数量、专兼职比例、保障措施等细节，仅少数明确了督学聘任需满足的具体条件，而且兼职督学任期规定存在空白，引发队伍人员的流动性过大，难以形成稳定的专业群体。督学职业发展路径规定也十分模糊，督学与校长、教师之间缺乏常态化交流轮岗机制，职业发展、职称晋升、表彰奖励没有独立序列，直接影响工作积极性，总体上削弱了督导队伍的专业性与稳定性。
培训机制不健全进一步加剧了队伍建设的困境。目前督导人员的培训制度同样缺乏系统性，地方性法规大量存在原则性表述。国家层面虽将督学专业化培训纳入教育管理干部培训计划，但多为任务导向型，督导考核任务下发后才开展短期集中学习，内容仅聚焦监督标准与问题查找，缺乏督导理论、实践技能和前沿技术的系统培训，督学专业能力难以实质性提升。
（三）督导实施程序有待优化
在教育督导实施程序层面，我国目前的制度设计、技术应用和实践适配性明显滞后于督导实践的现实需求，导致督导工作与基层教育负担之间的矛盾不断凸显，这些问题共同对督导工作的效率和质量形成了制约。
首先，在程序设计的操作与统一上，现行制度规定太过抽象，欠缺针对性，难以有效引领基层实践工作开展。国家自上而下的督导制度变迁受集中管理体制的制约，对地方教育需求的回应性不高，而地方自下而上的制度创新又致力于摆脱体制束缚，使得地方实践与中央制度存在较大差异，这种缺乏有效衔接的发展路径，在一定程度上导致了各地督导程序标准难以统一。程序性规定的缺失也体现在权利救济及流程时限方面。比如，当前制度中缺乏对督学回避制度的具体实施操作、督导意见书形成与提交的时间安排、对督导意见存在异议的申诉渠道等问题的明确规定，导致实践中督导程序的规范性与严肃性一定程度地遭受减损。同样地，部分地方立法条款的假定条件设定模糊不清，使得基层在执行进程中缺乏明确指引，削弱了督导流程的可操作性。此外，存在各省份督导法规未能充分结合区域教育特色作出差异化规定的现象，导致督导工作难以适应不同地区的实际需求。
其次，当前督导技术的规定滞后于督导实践的现实需求，需要通过优化程序以提升督导效率。面对复杂的治理环境和多元的治理主体，大数据技术能够及时捕捉、传递来自多层次的丰富数据信息，有助于增强决策的前瞻性、科学性和统筹性。相比之下，在传统督导技术下督导数据难以实现互联互通，难以进行督导过程的动态监测与实时反馈，制约了督导工作的现代化转型步伐。然而，目前教育督导依旧大量依靠传统的经验式、直线式工作方式，即便北京、上海、江苏、天津等地已尝试践行“互联网+教育督导”理念，但仅浙江等少数地区在法规中提及信息化督导内容，且对信息化督导评估监测缺少法律的规制手段，致使技术应用缺少制度支撑。
最后，督导程序的问题还体现在督导工作与基层教育负担的矛盾之中。当前各级各类评价之间未形成充分联结，重复督导评估现象不断出现，基层学校与教师必须投入大量精力去组织实施并筹备资料，这种过度督导占用了教育教学及科研创新的时间，使基层处于疲于应付的状态。虽然国家政策明确要求强化督导综合管理，合理制定方案、把控督导频率，但市县两级鉴于督导任务集中且没有数据共享途径，相同的考核数据不得不重复呈交。部分地区虽已着力于严格控制督导项目，但没有从根本上处理好多头督导与重复劳动的问题，基层负担的矛盾依旧难以得到有效缓解。
（四）督导结果应用有待加强
教育督导结果的应用效能直接关乎督导工作的最终价值。然而目前我国在督导结果公开程度、整改反馈闭环管理以及结果与政策联动机制上存在明显的欠缺，致使督导结果难以充分发挥引领作用与约束功效。
《条例》虽要求督导结论以适当方式向社会公开，但实际公开有些时候还停留在表面，内容以整体评价或平均指标为主，缺少对具体问题的详尽披露。譬如在义务教育质量监测中，部分地区的公开内容限于整体达标率，而未公开各学校的学业质量、教师队伍建设、资源配置等具体情况。媒体舆论、第三方评价和公众反馈这类社会监督本应是推动督导结论落实的重要环节，但当外部主体只能接触到笼统的“总体达标”或“基本合格”表述时，因缺乏足够的信息来进行判断和追问，社会监督将难以真正发挥作用。
《条例》在制度设计上已规定督导结果的约束效能，但在实践中，由于整改反馈机制存在漏洞，督导结果缺乏闭环管理，其实践意义有限。首先，教育督导机构的职能限于采用软性措施，仅作督导情况的客观反馈，并提出奖惩相关的建议，无法直接实施整改举措。资源调整这一重要的问责决定也并非由督导机构直接作出，督导机构仅通报督导结果，由被督导问责单位所在地党委和政府及有关部门依照职权进行资源限制或调减。正是这种间接效力的制度安排，在实践中容易导致反馈通道不畅、整改责任难以切实落实等问题。其次，缺少行之有效的跟踪监管手段，也是造成问题反复冒头的重要缘由。虽然国家层面要求适时进行“回头看”，重点督查整改落实情况，但实践中尚未完成技术手段应用的普及工作，缺乏精准与高效的整改跟踪手段，因而难以避免推诿扯皮、整改迟缓的现象。此外，督导结果应用还存在重问责、轻发展的倾向，当前评价结果与资源分配、利益过度关联，使得评价对象过于聚焦短期整改而非长期发展，一旦整改方向与教育发展目标脱钩，就更难以实现追踪整改与闭环管理。督导结果与政策缺少联动，进一步削弱了督导制度的效力。各级管理机构彼此之间、不同项目之间、政策执行验收平台之间没有实现有效对接，相同的考核评价数据必须在不同的平台重复填交，这种数据壁垒导致监督结果与政策执行、资源分配等环节不能实现有效联动，给基层增添了额外负担，也造成监督结果参考价值被稀释。
（五）督导问责机制尚需完善
督导问责机制是保障督导权威性的关键支撑，但目前问责手段在刚性程度上还存在不足，难以形成有效的震慑。国家层面虽提出建立通报制度，建议党政领导班子成员不得参与评先评优、提拔操作，但由于缺少督导结果与制度层面的联动途径，督导评估结果难以与立项、财政拨款挂钩，进而督导工作难以形成具有长效的刚性约束。问责手段刚性不足的深层原因在于制度设计层面的缺陷。从制度变革与影响的角度出发，我国教育督导制度的强制性变革大多采用发布决定、意见、通知等政策形式推进，尚未形成刚性的法律约束，责任追究的具体程序、权力行使流程、反馈时限及问责启动条件等方面的制度建设仍有待完善，问责工作因此缺少规范化指引。此外，在第三方机构参与监督事宜时，督导问责手段刚性欠缺的问题也很明显。第三方机构的容错率较高，实际权限较低，进入学校实施监督往往需要顾及学校态度，监督评估结果通常属于商议性结果，难以发挥有效的约束作用，这就使得督导问责仅停留在“发现问题”层面，很难推动实质问题的全面解决。
三、教育督导制度改革完善的路径
在教育法典编纂和教育强国建设的背景下，面对上述问题和困境，需要积极探究教育督导制度改革完善的路径，围绕法律权威、机构优化、程序规范、结果运用、问责强化等核心问题修订相关法律规定，全面提升教育督导制度的法治化和现代化水平。
（一）增强教育督导权威性
1. 明确督导在教育治理中的重要地位
教育督导的权威性是其发挥监督、指导功能的基础，其权威性的增强需要法律层面的有力支撑。《中华人民共和国教育法》已将教育督导确立为国家基本教育制度，但督导核心规范长期停留在行政法规层级，难以凸显其在教育治理中的重要地位。当前，教育法典编纂工作正在推进，这为教育督导制度入典提供了契机。考虑到教育法典化处于起步阶段，尚需做大量立法准备和理论准备工作，教育督导制度的法典化宜采取渐进路径，即先修订完善《条例》，再将其纳入教育法典。
一方面，应适时启动《条例》的修订工作。如前文所述，《条例》在督导机构独立性、职权配置、程序规范、结果运用、问责机制等方面存在明显不足。现有的单行法要持续进行修订完善，需要从“为入典做准备”的高度，结合教育治理现实和教育法治发展趋势，对法律的内容和形式进行全面修订。修订时不能仅就《条例》本身论《条例》，而应从体系化的角度考虑其在未来法典中的定位，预先处理好部分与整体之间的协调问题。《条例》作为教育行政法规，其核心制度若经修订完善达到成熟状态，即可通过立法整合方式纳入教育法典。
另一方面，在教育法典编纂过程中，应实现督导制度的体系化设计。有学者主张教育法典总则编应当规定教育督导制度的一般条款，涵盖督导机构的独立地位、督导职权范围、督导结果公开等核心内容。由于教育督导适用于基础教育、高等教育、职业教育等各个阶段，符合基本制度应涵摄多个教育领域的标准，因此可在总则部分规定督导的一般条款，明确督导的基本原则、机构地位和职权框架。在分则部分，则可在基础教育编、高等教育编、职业教育编中分别规定特定教育阶段督导的具体内容，形成总则一般规定与分则特别规定相结合的体系架构。
2. 明确教育督导和政府督导的职能边界
教育督导的权威性不足，也与其和政府督查职能之间界限划分不明确有关，《条例》规定的督政职能与政府督查在对象、内容、方式上出现了重叠，造成教育督导往往被纳入政府督查的附属事项，削弱了其独立性与专业性。应借助制度修订清晰界定两者的职能边界：政府督查主要聚焦行政履职的一般性监督，如教育政策执行的进展程度、经费拨付的及时与否等；而教育督导则要聚焦教育领域的专业性监督事宜，包括教育质量评估、学校办学行为规范、学生发展状况的监测等。具体来说，应在《条例》的修订环节明确教育督导的专业范畴，“督政”重点评估政府落实教育优先发展战略、保障教育公平的现实情况，“督学”着重聚焦学校课程的实际实施、教师专业的持续发展、校园安全管理等内容，避免与政府督查的工作重叠。同时，应创建教育督导与政府督导的协同机制，明确政府督导中涉及教育专业事项的，应向同级教育督导机构征询意见，保证把督导专业判断整合到行政监察流程，从而提高教育督导的独立性，使政府教育治理工作更加科学合理。从域外经验来看，美国联邦政府不直接承担教育督导的管理职责，督导工作主要由各州和学区独立负责。联邦层面主要通过组织教育项目和划拨资金等方式发挥作用，不介入具体的督导实施过程。各州教育督导机构在法律授权范围内独立行使职能，督学的专业权威逐步取代行政权威成为督导工作的核心。我国可借鉴这一思路，明确划分政府部门与督导机构的权责边界，政府部门主要负责合规性审查，评估标准的制定与实施则由督导机构独立完成，避免职能交叉重叠。
（二）加强督导机构与队伍建设
1. 保障督导机构独立性
《条例》第4条要求教育督导机构“在本级人民政府领导下独立发挥督导职能”，但在实际操作中，大部分机构还是隶属于教育行政部门，其人员管理、经费的使用安排、办公资源等均归教育行政部门掌握。从国际经验来看，英国教育标准局不隶属于教育行政部门，可独立设定标准实施督导并直接向议会报告，确保评估客观权威。结合我国国情，在立法上可以有两种选择：其一是保持现有的“教育督导机构设在教育行政部门之内”的做法；其二是设立直属本级人民政府的相对独立的教育督导委员会，由政府分管领导任主任，成员包括教育、财政、人社等部门人员，人事任免经费管理由政府直接负责。
2. 提升督导队伍专业化水平
首先，应明确督学队伍设置，分为国家督学、省级督学、市级督学、县级督学四级督学体系，并建立责任督学制度，分为专职督学和兼职督学两种类型。其次，从选聘和培训两方面打造系统性的督导队伍。在督学选聘阶段，应制定统一的督学专业标准，明确教育督导理论、教育评估技术、教育法律法规等核心能力要求。督学应具备相应学历、从业年限及专业素养，经考核合格后方可任命或聘任。专职督学由县级以上人民政府任命，兼职督学由教育督导机构聘任并颁发聘书与督学证，实行任期制并建立动态更替机制。通过此举，解决以往选聘标准宽泛、流程不透明导致的队伍素质参差不齐问题。
在培训机制方面，应打破当前原则性规定多、操作性措施少的局限。培训内容应涵盖教育法律法规、督导专业知识、教育教学前沿理论及信息技术应用；针对专项督导任务开展专题培训，如“双减”督导应重点培训作业设计评估、课后服务质量监测等内容。还应充分利用现代化技术，搭建全国性督学培训平台，整合高校教育督导资源，研发线上线下结合的培训课程，实现智慧督导生态可持续发展。此外，应建立培训效果评估体系，将评估结果与督学履职考核挂钩：考核不合格者予以解聘或报请免职；督学从事督导工作的工作量与实绩，可按规定作为职称晋升的业绩成果。
（三）完善督导实施程序
1. 构建标准化督导程序
《条例》对督导程序的规定尚不够细致，在督导启动条件、实施流程、时限要求等关键环节缺少具体的操作指引，导致各地在执行过程中出现随意性大、尺度把握不一等问题。解决这一问题的核心是构建标准化的督导实施程序。譬如，针对部分地区出现的督导过度实施或督导存在空白的现象，应明确县级以上政府对本级政府部门和下一级政府综合或专项督导每五年至少一次，县级教育督导机构对辖区学校综合督导每三至五年一次，督学对责任区学校每学期经常性督导不少于两次。通过明确督导周期和频次下限，既能防止督导过度实施，也能确保监督的连续性和有效性。
实施流程也应进一步规范。现行《条例》的流程中未明确权利救济和时限问题，程序规范性、严肃性受损。完整流程应包括：确定事项组建小组、发书面通知、收交材料、现场考察、听取师生和家长意见、反馈初步意见、被督导单位申辩、限期发布督导意见书、异议复核。其中，异议复核是关键步骤。规定专门的异议处理程序，能在保障被督导单位权益的同时化解系统内部争议，让督导公正性与可接受度得到提升。
2. 推动督导技术赋能
技术手段运用不足是制约督导效率提升的重要原因。推动教育督导技术赋能，关键是建立统一的教育督导信息化平台。应整合各部门数据资源，建立教育督导数据共享库，涵盖政府教育投入、学校办学条件、教师队伍状况、学生发展情况等核心指标，实现一次采集、多方共享。财政部门的教育经费数据、人社部门的教师社保数据、学校的学生学业数据均应接入平台，避免基层重复填报。北京、上海等地通过打通教育与财政的数据接口，已实现对学校经费使用的实时监测，这一经验可向全国推广。同时，应引入数据分析技术辅助督导决策，例如通过分析历史数据，预判高风险领域并提前介入，通过大数据分析学生学业与课程设置的关联，为教学改进提供依据。此外，应开发移动端督导工具，实现现场核查、实时上传、自动生成报告，提高督导工作效率，减少人工操作误差。
3. 减轻基层迎检负担
自《条例》实施起，部分地方被迎检思维左右，把教育督导做成了应付检查的形式主义工作，增加了基层学校和教师的负担。要解决此问题，应从统筹规划与精简流程两方面切入，搭建全国统一的督导计划统筹机制体系。一是建立督导计划统筹机制，规定各级督导机构每年年初应公布年度督导计划，确定督导的具体事项、范围及时间，杜绝出现多头和重复督导的情形，同时将综合督导与专项督导组合在一起，把“双减”“校园安全”等多个督导事项整合成一次综合督导，减少学校面临检查的次数。二是精简督导材料的报送要求，明确凡能通过信息化平台获取的数据不再要求学校报送，确需报送的材料采用电子化方式，取消纸质台账要求。三是构建督导负担监测体系，依靠大数据平台统计学校迎检的时间以及材料数量，对超过合理限度的督导任务，实时责令改正，保证教育督导回归发现问题、改进工作的初衷，而非形式主义的留痕式管理。
（四）强化督导结果应用
1. 提升结果公开透明度
提升督导结果的公开透明度，需建立全要素公开机制。首先要明确公开内容。除督导结论外，还应包含具体问题清单、整改责任主体、整改时限及复查结果，保证公众能清晰了解问题是什么、谁来改、怎么整改。各级各类教育督导工作机构在组织实施督导工作的过程中，均需编制完成相应的督导报告，且同步向社会公众公开。对于对党中央、国务院出台的教育领域决策部署的贯彻落实存在明显疏漏，或是存在违反教育相关法律法规情形的督导对象，需通过新闻媒体平台进行公开通报。此外，应增加公开的渠道数量，经由政府官网、教育督导平台、社交媒体等多渠道公开。同时，设立公众意见反馈通道，准许家长、教师对督导结果提出质疑性意见，督导机构应及时进行答复。若家长对学校办学质量的评估结果存在异议，可提交追加的证据，督导机构必须组织专家复核后公示结果。另外，还应当搭建督导结果解读体系，对于专业性较强的评估数据，采用发布解读报告、举办线上发布会等方式，用容易理解的语言向公众说明数据含义和政策建议，避免出现数据看不懂、结论用不上的现象。
2. 搭建督导结果闭环管理模式
搭建督导结果的闭环管理模式，应从责任厘定、过程监察、效果检验三方面开展。一是明确整改责任，督导意见书应列明责任主体、整改措施和完成时限，对涉及多部门的问题应明确各部门的协同责任，避免责任模糊和相互推诿。被督导单位对发现的问题要进行全面整改，将整改结果及时上报教育督导机构，并将整改情况向社会公布；被督导单位的主管部门要对整改意见的落实情况进行指导和督促，整改不力的，负连带责任。二是加强过程跟踪，通过督导大数据平台实时监测整改进度，如学校整改需按月上传进展照片、会议记录等材料，督导机构定期线上核查；对重大问题，开展中期督查，如新建学校项目需每季度督查一次建设进度，确保整改不偏离方向。三是严格进行效果评估，复查时采用问题清单对照的方法，逐一核查整改是否到位。如整改学校食堂食品安全制度，需检查制度文本、从业人员培训记录、食材检测报告等，对整改达标的予以销号，未达标的启动问责程序。通过充分实行闭环管理，可确保督导发现的问题事事有回音、件件有落实。
3. 推动结果与政策联动
推动督导结果与政策联动，需建立制度化的结果报送和应用机制。一要明确结果报送路径，规定各级督导机构将年度督导报告报送本级政府和上级督导机构，作为政府制定教育政策的重要参考。二要建立结果与资源配置的挂钩机制，对办学质量优良的学校加大专项经费支持力度，对督政不合格的地方政府相应调减教育转移支付资金，通过利益激励促使被督导单位重视督导结果。三要推动督导结果在干部考核中的应用，对地方政府主要负责人、学校校长进行年度考核时应参考督导结果，督政评定不合格的政府负责人在年度考核时不得评为优秀，对学校办学质量评估不合格的校长应暂停晋升任用。四要建立任免征求督导意见制度，对被督导单位主要负责人进行考核、奖惩、任免，应当征求教育督导机构的意见，使督导结果真正融入教育治理全过程。
（五）健全督导问责机制
1. 强化刚性问责手段
增强问责手段刚性，需建立起梯度化问责体系，使督导结果和奖惩措施直接挂钩。对于情节轻微的违规行为，督导部门可通过通报告诫、责任约谈等方式督促督导对象整改规范。依据现行教育督导相关法规政策，对于对党的教育方针及国家教育决策部署贯彻执行不彻底、教育职责履行缺位、教育攻坚任务推进严重迟缓、办学行为失范、教育教学质量下滑、校园安全问题频发或拒不配合教育督导工作的督导对象，各级教育督导机构需对其相关责任人启动约谈程序，约谈过程需形成书面记录，同步报送督导对象所在地党委、政府及上级主管部门存档备案，该记录将作为相关责任人政绩考核与绩效评价的核心参考依据。针对违规情节处于中等程度的督导对象，可从权益限制维度进行惩戒。督导机构可在自身职权范围内，对涉事单位的表彰评优资格作出限制性处理，并建议财政、教育等相关部门对政策扶持力度、财政经费拨付规模、招生名额分配额度、学科专业布局规划等方面作出限制性调整或核减。针对违规收费等典型问题，需依照法律法规核减涉事单位对应资源配置额度；对于督导后仍拒不落实整改要求的学校，督导机构可建议教育行政主管部门对其采取暂停招生的处置措施。针对情节严重的违规行为，督导机构需采取组织调整、政务处分等硬性处置手段。对于涉事单位相关责任人，可综合运用责令作出书面检查、通报批评、约谈警示、组织调整、政务处分乃至移交相关部门问责等多元措施。若因未及时处置危及师生生命安全的隐患而酿成安全事故，需依规对负有领导责任的相关人员给予撤职等政务处分；对于存在隐患隐瞒不报、问题整改弄虚作假行为的单位负责人，需依规予以从严从重问责。公职人员涉嫌违法犯罪的，应将问题线索移交监察机关或司法机关依规依纪依法处理，并完善督导与纪检监察的衔接机制。依靠这种梯度化惩戒，使被督导单位清楚违规就会被追究责任、被问责就会受罚，着力扭转不把问责当回事、重形式的局面。
2. 完善问责救济渠道
完善被督导单位的救济渠道，应明确“督导异议处理”的有关事宜。被督导单位对督导意见书有异议的，可以自收到督导意见书之日起15日内向上一级教育督导机构申请复核，上一级教育督导机构应当自收到复核申请之日起30日内作出复核意见。若对问责决定有异议，可以向上一级督导机构就此事申请复议，上一级督导部门在60日内作出复议裁定，复议形成的决定即最终决定，复核专家要从全国教育督导专家库里随机抽取，防止出现自己复核自己的现象；倘若被督导单位认为审查专家与督导人员存在利害关联，应允许被督导单位提交补充证据，请求专家回避，以维护申诉环节的公正合理。还应构建督学权益保障机制，督学对给出的问责决定有不同看法，可向本级政府教育督导委员会申请重新审查，将复查结果作为明确是否问责的最终参照，避免督学因“得罪人”而受到不恰当问责，借助法定的救济途径，既可以保障被督导单位的合法权益，亦能提升督导问责的公允性与可接受水平。
结 语
《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出“到2035年，建成教育强国”。这为教育强国建设注入了动力，也为教育治理提出了任务和目标。在此背景下，教育督导工作要以新时代教育事业历史性成就、格局性变化为出发点，以纲要落地见效为着力点，以推动德智体美劳全面发展为落脚点，落实督政、督学、评估监测各项工作部署。《条例》实施十多年以来，我国教育督导制度在确立基本框架以及促进教育政策实施方面取得显著成效，但面对教育治理走向现代化的新要求，其在权威性、独立性和专业性等方面存在的问题逐渐凸显。破除这些困局，不能只借助零散的政策调整，而要以推动《条例》修订及将其纳入教育法典为目标和契机，从提高制度地位、独立设置机构、完善程序标准、强化结果应用、健全问责机制等方面推进系统性制度改造，让教育督导真正成为监督政府承担起“坚持教育优先发展”职责、规范学校办学行为、提高教育质量的制度抓手。诚如《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》所指出的，要推动教育督导切实具备刚性约束效力，实现“长牙齿”的目标，不仅需要立法范畴的顶层设计，更需要实践阶段精准落地，最终实现教育督导制度向有法可依、良法善治迈进。
