摘 要：伴随数字技术的发展与文化形态的多元化，国家对于文化领域的监管力度也日益加大，个人在公法上拥有何种针对国家的文化权利成为需要进一步说明的问题。公法上的文化权利需要置于文化宪法这一部门宪法下加以理解，而对文化宪法需要采取狭义界定的进路，将已分化出的教育、科技、体育等排除，并考虑一般法和行政实践。以《中华人民共和国宪法》第22条与第24条第2款为核心的文化国策和第47条为核心的文化基本权利共同构成了文化宪法的主体内容。文化权利可以分为宪法层面的文化基本权利与行政法层面的文化权利，行政法上的文化自由权是基本权利防御功能的变形，而文化受益权则主要源于立法机关履行宪法委托职责进行的制度创设。不同的文化权利之间可能产生的冲突需要通过保护范围的限缩等方式加以化解。由于我国宪法中的文化国策明确倡导符合社会主义核心价值观的特定类型文化，因此在受益权面向上，此文化类型会受到更多保障。不过，文化自由权则为所有类型的文化内容所共享，国家在倡导特定文化取向的同时，仍须为多元文化的发展保留空间。文化基本权利则不仅作为一般法上文化政策不可逾越的界限，更作为宪法层面的客观价值，构成文化政策制定与实施的重要指引。

关键词：文化权利；文化宪法；基本国策；基本权利

党的二十届四中全会明确提出：“坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，植根博大精深的中华文明，顺应信息技术发展潮流，发展具有强大思想引领力、精神凝聚力、价值感召力、国际影响力的新时代中国特色社会主义文化，扎实推进文化强国建设。”习近平总书记指出：“要坚持以人民为中心，着眼满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求，提升文化服务和文化产品供给能力，增强人民群众文化获得感、幸福感。”文化强国的建设，离不开文化法治的保障。文化权利作为文化法治的核心内容，对于文化法治具有基础性、支撑性功能。

随着数字时代的来临，个人在互联网上创作内容并进行传播，公共文化空间得以极大拓展，文化形态也日趋多元。与之相伴随的是国家基于公共利益或对特定私人的权益保护的目的加大了对网络上传播的各种文化的监管力度。国家对于形形色色的各种文化究竟在何种限度内能给予引导和限制成为值得进一步思考的问题。与此相对应的问题是，个人在公法上具有何种文化权利，国家如何行为方能满足私人文化权利保障的需要。就公法上的文化权利而言，其与文化政策之间存在相互影响的复杂关系，对二者的理解需要回溯到宪法中的文化规范。为此，本文试图在文化宪法的框架下，明确文化权利的法律地位与功能，进而说明文化权利的构造以及文化权利和文化政策之间的互动关系。

一、作为文化宪法核心组件的文化权利

个人在文化活动中既拥有著作权等私法上的种种权利，也拥有直接针对国家的积极或消极的各种权利。公法上私人的文化权首先是宪法上的基本权利，而对文化权利的研究需要回溯到宪法对文化领域如何加以规制，这正是部门宪法研究的旨趣。下文将在对文化宪法这一部门宪法进行界定的基础上，说明文化基本权利在文化宪法中的作用以及文化宪法如何影响一般法上的文化权利。

（一）文化宪法的狭义界定

由于宪法所具有的根本法和最高法的性质，且我国宪法中包含大量国策条款，因此对某一领域的问题加以研究时需要首先考虑宪法对该领域提出了何种要求。此种对某一法部门加以研究时将相关宪法规范纳入考虑，将某一领域的相关宪法条文聚合起来，结合一般法的规定加以解释的进路被称为部门宪法。具体到文化领域而言，需要首先界定宪法中的哪些规范可以纳入文化宪法的研究领域，这决定了文化宪法的范围。

第一，在部门宪法研究的起源地德国，对文化宪法的研究不仅关注宪法中的文化规范，甚至将宪法作为文化和文化过程（Verfassung als Kultur und kultureller Proze?）。就前者而言，1983年德国国家法教师协会年会的两个主题之一就是“国家共同体中的文化任务”（Kulturauftrag im staatlichen Gemeinwesen），围绕此主题的四篇报告论文均着眼于狭义的文化概念。Udo Steiner指出存在两种文化概念，一种是社会学意义上的广义的文化，其是社会中典型生活方式、价值取向和行为方式的总和，另一种则是在公法中更常被使用的狭义的文化概念，文化宪法和文化基本权则更多指向此种概念，其研究就采取了后一种狭义的文化进路，排除了科学、宗教和教育。而Dieter Grimm没有聚焦文化宪法应当包括什么，而是径直将科技与教育也纳入讨论之中，其更多关注文化对个人和社会的作用，认为文化是使社会整合、民主制度、人格发展成为可能的背景条件。就后者而言，Peter H?berle在1982年的《宪法学说作为文化科学》一书中明确拒绝对文化概念直接进行狭义界定。在讨论了宪法中的文化之后，其跳出了将文化作为宪法规制的一个领域这一部门宪法的思路，而径直将宪法也作为文化。其指出，民主的宪法国家本身就是一种文化成果，而宪法不仅是规则体系，也是民族进行文化自我表述的媒介（Mittel der kulturellen Selbstdarstellung des Volkes）。实际上，Peter H?berle试图采取文化科学的进路重构宪法学的研究方法，其提出宪法的发展是不同群体在多种文化结晶（Kulturelle Kristallisationen）作用下完成的，不同的文化结晶在宪法的解释、修改和制定中具有不同的权重。

第二，前述Udo Steiner将文化作狭义界定的进路更为可取。一方面，Peter H?berle在《宪法学说作为文化科学》一书中对文化这一概念作广义理解，将作为规制文化领域基础的宪法规范作为文化的一部分，于此，文化已经具有了文明所蕴含的意思。而本文所旨在研究的包含了文化权利的文化宪法则是在规制单一社会子系统的部门宪法的意义上而言的。另一方面，即使是对文化宪法的研究，也依然需要回到作为社会子系统的文化上，基于社会子系统以及宪法基本国策条款进行划分。就此而言，有论者曾明确指出，“但凡有意识地、甚至成功地对‘文化权’ 作出了比较清晰、有稳定性的法学定义的学者，几乎都对‘文化’ 一词作狭义理解”。

第三，宪法规范在不同范围上使用文化这一概念，在将文化宪法作为部门宪法加以研究时，采取狭义的界定更为妥当。在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中，文化既在广义的与物质、经济相对的意义上被加以使用（如第2、4、14条等），也在狭义的与教育、科学相区分的意义上被加以使用（如序言第6段、第48条等），仅从宪法文本本身出发无法对文化给出一个妥当的界定。因此，需要考虑文化作为社会的子系统在何种程度上能够与其他子系统分离。就社会子系统之间的划分而言，存在以社会分工为标准、以吸引子为标准、以社会功能为标准、以符码为标准等多种做法。不过，前述标准在某些领域的界定上尚属清晰，比如以符码为标准在法律领域就是合法与不合法，在环境领域就是污染与不污染，但是在文化上却难以找寻这样的二元符码。实际上文化本身具有广泛含义，能够指向所有的精神活动，难以用特定标准予以区分。但是在教育、科技、体育等领域拥有了自己独立的目标和导向后，其就从文化系统中分化了出去，而能用文化这一概念加以统合的领域只有未被明确分化出去的教育、科技、体育等系统之外的内容。不过，这并不意味着文化宪法完全不考虑其他系统中的内容，在体育活动、科学研究也能供给文化产品时，其也被纳入文化领域。

第四，文化宪法的界定还需要考虑到下位法及实践中文化管理所涉及的领域范围。对文化宪法的讨论最终是要服务于构建合宪的文化法上的诸制度，文化法上的诸制度为何也成为界定文化宪法所需要考虑的因素。而在一般法的讨论中，文化法诸制度主要包括文化事业与文化产业两部分，前者指向公共图书馆、公共博物馆文化服务制度以及物质的和非物质的文化遗产保护制度，后者则指向各类产业促进与产业监管制度。由此，文化宪法并非抽象地规制一切精神生活，而是以在一般法与行政实践中已经被识别并制度化的文化领域为其核心关切对象。

第五，尽管文化宪法这一部门宪法的研究对象是宪法中的文化规范，但需要将下位规范作为解释宪法规范所需要考虑的要素。部门宪法研究的兴起，一是希望避免对宪法条文的解释胶柱鼓瑟，脱离社会生活的实践，因此要求将宪法规范与下位法上的相关规范结合起来加以理解；二是下位法处于宪法所确定的框架秩序中，因此对下位法的适用需要关注宪法对该领域提出了何种要求。而公法上的文化权利既包括处于宪法层面的文化基本权利，也包括处于行政法层面的文化权利，因此需要将二者作为具有层级关系的整体加以理解，并关注其与文化政策之间的关系。

总之，对文化宪法应当从狭义上予以界定，需要从广义文化中扣除教育、科学等已经分化出去的社会子系统，以实践中的文化事业和文化产业为主要观照对象。

（二）文化基本权利与文化国策作为文化宪法的组成部分

文化宪法包括两部分，一是文化基本权利，二是文化国策。我国宪法中不仅规定了文化基本权利，而且存在大量涉及文化的基本国策，对宪法中文化基本权利的理解以及对一般法中文化权利的理解都离不开宪法中的基本国策。

第一，与德国法不同，我国宪法中大量规定了关于文化的基本国策。德国法中尽管存在对文化宪法的研究，但其宪法本身并未将文化作为基本国策。就德国《基本法》第5条第3款规定的艺术自由、学术自由、研究自由和学术自由而言，Udo Steiner反对将其作为文化国家的一般条款。正如Udo Steiner所言，“国家与文化之间的关系，通常并非通过在宪法上将联邦或各邦明确界定为文化国家来加以刻画。国家的文化任务———仅有巴伐利亚这一例外（《巴伐利亚宪法》第3条） ———必须从宪法中关于文化事务的职权或任务分配中找到其宪法规范的依据，而此类规范也仅在部分州宪法中得到了较为充分的展开”。与之不同，我国《宪法》第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”其可以作为核心的文化国策条款。第24条第2款“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”则明确了国家所倡导的特定类型的文化。第14条对经济制度的相关规定、第19条对教育的相关规定也涉及了文化，前者要求国家根据经济发展状况改善人民的文化生活，后者则要求通过教育提高人民的文化水平。于此，尚需进一步指出的是，由于基本权利所具有的客观价值面向，基本权利特别是效力不及自由权的社会权也可以被理解为国家目标，第47条中的文化权亦可与国策条款统合起来加以理解。

第二，除直接关乎文化的艺术自由外，其他多种基本权利也同时具有文化面向和其他面向。《宪法》第47条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”这是文化基本权利的核心条款，除此之外，第35条的言论自由也是文化活动得以开展的前提。第36条规定的宗教信仰自由也涉及宗教文化，因此其文化面向可以被纳入文化宪法中。

第三，文化基本权利和文化国策需要进行相互诠释，并影响行政法上的文化权利和文化政策。其一，文化基本权利与文化国策并非彼此割裂的两个部分，而是共同构成文化宪法。有论者将基本权利和宪法总纲的关系概括为交互模式，认为总纲一方面可以为基本权利提供制度性保障，另一方面可以成为基本权利的储备性供给源。由此，可以通过总纲和基本权利的交互解释，扩展既有基本权利的内涵，并可通过人权条款创设新的未列举基本权利。在对文化基本权利和文化国策进行解释时，也需要注意到文化国策对基本权利的促进功能。比如《宪法》第4条第2款规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”这就要求建立保障民族地区文化发展的制度，增强对特定弱势群体文化权的保护。其二，文化国策也可以成为限制文化基本权利的理由。法律保留是基本权利限制的形式要求，即使满足形式要求，基本权利的限制也需要经过比例原则的审查。于此，当限制的目的拥有宪法国策条款的依据时，其正当性即可得到增强。就此而言，文化国策可以成为基本权利限制的理由。比如《宪法》第24条第2款规定“反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”，此即为限制文化自由权提供了实质理由。其三，宪法上的文化基本权利和文化国策需要经由一般法和行政活动方能实现，于此作为一般法的行政法对文化权和文化国策进行细化落实，此即积极的宪法的法律实施。

总之，公法上的文化权利被统合于文化宪法这一部门宪法之下。需要对文化宪法作狭义界定，将已经从广义文化中分化出来的教育、科技、体育等领域排除，关注在一般法与行政实践中得到制度化的文化领域，从而避免文化概念泛化。文化基本权利与文化国策作为文化宪法的两项核心构成要素，共同塑造了国家在文化领域活动的宪法边界。文化基本权利通过其消极功能和积极功能，框定国家活动的边界，而文化国策则为国家活动提供目标指引。二者的交互解释不仅影响宪法层面对文化自由与文化发展的理解，也决定了一般法上文化权利的构造方式以及文化政策的合宪性标准。

二、公法上文化权利的层级构造

在说明了文化宪法的构造以及一般法上的文化权利需要统合在文化宪法之下加以理解后，公法上的文化权利如何构造成为值得进一步说明的问题。文化基本权利包括消极的防御面向和积极的受益面向，二者也分别对应行政法上的文化自由权和文化受益权。不过，行政法上的文化自由权可以视作基本权利防御权功能的变形，而基本权利受益权功能不能直接成为私人可得主张的权利，行政法上的文化受益权是立法者实现宪法委托的产物。下文将在详细说明文化基本权利和行政法上文化权利之间关系的基础上，进一步阐明消极文化权利和积极文化权利之间的关系以及文化权利之间冲突的化解。

（一）宪法上的文化基本权利以第47条为核心

如前所述，《宪法》第47条是文化基本权利的核心条款，其不仅涉及本文讨论的狭义上的文化，也涉及科学研究等广义上的文化，就此而言其与德国《基本法》第5条第3款有相似之处。与之不同的是，该条不仅直接正面规定了公民消极的文化自由，也正面规定了公民的积极权利。针对德国《基本法》第5条第3款仅规定消极自由，学理上一般认为其和其他基本权利一样，都是作为一项客观价值决定，进而能够推导出国家促进文化的义务。Udo Steiner对此则持反对意见，主张区分文化自由和文化促进。而我国《宪法》第47条分别正面规定了消极的文化基本权和积极的文化基本权，消除了可能存在的相关争议。如前所述，基本权利中并不只有第47条关乎文化，第35条规定的言论自由和第36条规定的宗教信仰自由亦具有文化面向。此外，基于总纲和基本权利的交互关系，第14条和第22条亦可能主观化为私人获得文化给付的基本权利。

就消极的文化自由而言，其旨在限制国家对文化产生的影响。国家通过文化政策对文化活动加以引导，进而形成了文化与国家之间关系的不同模式，关于这一点本文第三部分将予以详细阐述。而只要不认可国家对文化领域的绝对主导，即只要不认为文化只有服务政治目的的面向，消极的文化自由即应得到认可。一方面，宪法规范明确规定文化活动的自由，并且在宪法基本权利的效力得到认可的情形下，国家对文化领域的全面掌控以及文化仅服务于政治目的的局面在宪法规范上即不被允许。具有规范力的消极文化自由出现在宪法规范中就是为了防止此种局面的出现。另一方面，文化不完全从属于政治。例如，“双百”方针提出于计划经济时代，即使在“文革”期间，其仍持续发挥重要作用，改革开放后其作为社会主义科学文化建设的重要方针继续得到坚持，在新时代其仍是繁荣社会主义文化、发展哲学社会科学的基本方针。《公共文化服务保障法》第3条使“双百”方针在法律层面得到认可，故而个人在文化领域的消极权利应当得到承认。

就积极的文化自由而言，《宪法》并未仅停留于对文化活动消极自由的确认上，而是进一步通过第47条以及国策规范与基本权利条款的结合，确立了公民参与文化活动的受益权。与以防御国家干预为中心的消极文化自由不同，文化活动中的受益权以国家提供条件、资源或制度支持为实现前提，其规范意涵更为复杂，也更易引发对其约束力的疑问。文化活动中的受益权可以区分为两个层面：一是参与文化创造活动的私人获得国家鼓励和帮助的权利；二是公民获得基本文化给付、参与公共文化生活的权利。

就前者而言，《宪法》第47条后段规定的是创造文化活动的私人获得给付的权利。与第47条前段所确认的文化自由不同，该项权利并非以防御为核心，而是以国家积极作为为规范前提，因而具有典型的受益权特征。因此，即使宪法规范明确设定了私人获得鼓励和帮助的权利，此种权利也不意味着私人可以直接向国家主张相关给付。有学者借鉴比较法上的观点，主张将社会权理解为国策条款，否认其主观权利性质，而即使反对该观点，认可社会权作为基本权利的学者，也认为社会权的实现需要受到可能性保留等一系列限制，公民有权提出该权利并不意味着其一定要被实现。

就后者而言，《宪法》第14条第3款规定了国家“在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活”的义务，第22条则规定了国家“发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”的义务。尽管在宪法文本中二者仅以国家义务的方式被规定，但《宪法》第33条第3款规定“国家尊重与保障人权”，我国签署并批准的《经济、社会及文化权利国际公约》第15条明确规定“本公约缔约各国承认人人有权：（甲）参加文化生活”，参与文化活动是一项基本人权。因此，《宪法》第14条第3款和第22条可以被主观化，经由第33条第3款成为具有受益性质的基本权利。由此，文化活动中文化生产者和文化活动的参与者均享有宪法层面的基本权利。

当然，这种主观化并不意味着文化生活的参与权在宪法层面就获得了与自由权同等强度的保障。正如前文所述，社会权或基本权利的受益权功能的规范约束力通常弱于防御权功能。即便将其理解为基本权利，其实现方式也往往表现为对立法者和行政机关的指引，而非直接赋予私人请求权。国家在多大程度上、以何种方式提供公共文化服务，仍然属于立法形成的领域，不过，这种裁量并非毫无限制。一方面，立法者不得完全否认或空洞化文化受益权，因此公民享有请求国家提供最低限度给付的权利；另一方面，一旦国家向特定公民提供了给付，其他公民即可主张基于平等权的衍生给付权。

（二）行政法上的文化自由权是基本权利自由权功能的变形

行政法上的文化自由权和文化受益权与基本权利的关系存在差异，行政法上的文化自由权是基本权利自由权功能的变形。

在既有关于行政法律关系的讨论中，行政法上的权利形成了从基础性公权到请求权再到诉权的三阶段构造，基础性公权是私人针对国家的核心权利。基础性公权是私人先于行政活动而具有的法地位，尽管其能否成为权利尚存在争议，但在认可其权利属性的学者看来，基础性公权是基本权利在行政法上的变形。而在个案适用中，有论者借鉴合宪性解释的两种类型，认可基本权利对基础性公权原则上仅具有内部效力，即基本权利通过对行政实体法的解释而产生效力；例外情形具有外部效力，即基本权利绕过一般法直接成为私人向行政机关主张的实体权利。前述观点存在的问题是，基本权利和行政法上的权利均处理国家和私人间关系，一个人何以拥有两种面对国家的权利? 实际上，私人的基础性的公权利是宪法上的基本权利防御权功能经由行政法具体化后的变形。换言之，行政法上的基础性公权以基本权利为基础，在立法对基本权利作出合宪限制之后，成为私人在行政法上的基础性公权。在其被行政活动所侵犯时，其具有救济性公权，即请求权。因此，保护规范理论并不在于界定权利的保护范围，而在于在立法已经对基本权利作出合宪限制的前提下，判断某一行政活动是否仍然干预了该基本权利所剩余的保护范围。也正是在这一意义上，行政法上不再单独展开是否构成干预的讨论，而是在认定私人具有基础性公权后，径直对行政行为合法性进行审查，行政行为违法，私人基础性公权即受侵害。

在文化活动管理、演出审批、出版物监管、网络文化内容治理等领域，文化自由作为宪法层面的基本权利，已被法律规范限缩。只要这些法律对基本权利的限制本身符合宪法要求，行政机关在其活动中所需要面对的问题便不再是是否干预了文化自由，而是其具体行为是否违法。一旦行政行为被认定违法，即意味着私人在该法律下所享有的文化自由遭到了侵害，其行政法上的基础性公权即受损。

（三）行政法上的文化受益权是立法履行宪法委托的结果

行政法上的私人的文化受益权不能理解为宪法上社会权的变形，而是立法者所创设的。

第一，宪法上的文化受益权只在特定情形下成为私人可直接主张的请求权。前文已经论及宪法上的文化受益权不像防御权那样具有强约束力，不过其在例外情形下也可以成为私人可直接主张的请求权。其一，当受益关乎私人基本生存时，即不进行给付私人的人格尊严将受损时，宪法上的受益权能够成为私人可主张的基本权利。实际上，此处的受益权是文化受益权的核心。有论者指出，文化活动帮助权属于改善型社会权，因此其不存在最低给付的要求。然而，文化精神活动是现代人所无法或缺的，国家应当提供最基本的文化供给以及基本的支持文化传承和创造的给付。如果二者完全落空，则不仅宪法上的给付权无法实现，“逐步改善人民的物质生活和文化生活”以及发展各种文化事业、保护历史文化遗产的国策也无法实现。实际上，不仅改善型和维持型社会权需要考虑可能性保留的问题，即使是保障私人基本生活的保障型社会权，也需要考虑财政可能性。在出现大规模经济危机的情形下，如果为每个人提供最基本的生活保障都超出国家能力范围，则亦不可能强求国家的给付。其二，当国家为某些人提供了给付时，基于平等原则，与之有相似情况的其他人亦享有请求国家给付的权利。当某些非遗项目代表性传承人受到国家认定，进而享有国家给付时，其他与之重要程度相似的未受到认定的非遗项目代表性传承人亦有权主张国家给付。

第二，除前述在特定情形下可以直接向国家主张的文化受益权外，宪法上的文化受益权更多是对立法者的宪法委托。由于私人基于宪法规范直接能主张的受益权仅限于个别情形，因此个人能主张的受益权主要是行政法上的权利。宪法上的文化受益权仅为立法者提供指引，行政法上的文化受益权并不是宪法受益权的变形，而是立法者所创设的。由于宪法上的文化受益权和国策条款一样，更多是对立法者的指引，因此要求立法者根据经济发展情况，积极地规定私人享有的受益权。据此，立法者拥有宽广的裁量空间，需要根据立法事实对私人的文化受益权加以规定。

第三，行政法上的文化受益权包括两类，一是请求特定给付的权利，二是为其设定行政法上使之持续受益的地位。就前者而言，实定法很少从权利的角度规定公民获得给付的权利，而更多规定行政机关有义务提供文化给付，至于此种义务在何种程度上能转化为私人可直接主张的公法权利，尚需进一步研究。就后者而言，在文化法领域中，还存在一类基础性公权，它并非直接源自基本权利防御面向，而是由行政处理所创设。典型情形是行政机关通过许可或认定，赋予私人特定的文化活动资格或文化待遇，如行政机关核发演出许可证、认定非物质文化遗产代表性传承人、批准文化项目补贴、授予公共文化资源使用资格等。一旦行政机关依法作出此类授益性行政处理，相关私人即相较其他私人取得了一种受法律特别保护的地位。

在文化法上，这种由行政处理创设的基础性公权亦不少见。尽管私人并不基于宪法上的社会权而享有能直接主张的获得文化给付的请求权，但在行政机关依法作出认可私人具有持续受资助的地位后，该资助地位即为私人的基础性公权。此后，行政机关若随意撤销、变更该决定，或在后续活动中不依法保障相关权益，即可能侵害私人已经形成的基础性公权。比如《中华人民共和国非物质文化遗产法》第30条规定“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门对本级人民政府批准公布的非物质文化遗产代表性项目，可以认定代表性传承人”，而非物质文化遗产代表性传承人有权要求文化和旅游主管部门采取多种措施支持其文化活动。《国家级非物质文化遗产代表性传承人认定与管理办法》第17条第2款进一步规定了“对无经济收入来源、生活确有困难的国家级非物质文化遗产代表性传承人，所在地文化和旅游主管部门应当协调有关部门积极创造条件，并鼓励社会组织和个人提供资助，保障其基本生活需求”，而在个人被认定此种资格后，行政机关即不得无故取消，就此资格而言私人具有受保护的地位。

值得进一步说明的是，文化法上还存在附着于物的法地位，如不可移动文物“可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位”，可移动文物中的珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物，古树名木也分为一级保护、二级保护和三级保护三个保护等级。由于被定级的并非私人，因此其地位尚不属于本文论及的基础性公权。但因其所具有的此种地位，国家也具有各种保护义务，只不过此种义务不像前述论及的人的法地位一样对应个人权利。

（四）公法上文化权利之间的冲突与化解

值得注意的是，不同公法上的文化权利之间存在相互冲突的可能，对其的化解需要从保护范围的界定、权利行使程序的设置、不同权利的个案权衡等方面进行。

公法上的文化权利冲突主要体现在文化的生产创作领域上，如内容生产者创作的文章、视频、音频等需要通过广播、电视、报刊以及出版社方能投放到文化消费者的场景中，于此，文化创作者享有言论自由，而广播电视台、报社、出版社享有出版自由，双方的基本权利即可能产生冲突。对于基本权利的冲突，学理上提出了多种可能的化解方案。

比如，在德国法上，其《基本法》第5条第1款前后两段分别规定了意见自由（Meinungsfreiheit）和电影、广播、出版的自由。由于技术限制，只能允许有限的广播频道存在。在德国法上，广播自由（Rundfunkfreiheit）长期被理解为一种服务性自由（Dienende Freiheit）。这一观点并不将广播自由单纯视为广播机构的防御性基本权利，而是强调其服务于民主形成过程的客观法功能。于此，广播是对公众意见的形成具有关键意义的传播媒介。正因如此，广播自由的核心并不在于保障特定广播主体的经营自由，而在于确保广播体系整体能够持续、全面、多元地向公众提供信息与观点。国家承担着通过立法和组织设计积极塑造广播秩序的责任，以保障广播服务于民主的公共意见的形成。而联邦宪法法院也就国家对广播自由的干预采取了宽松的审查模式。

实际上，前述理论限缩了广播自由的保护范围，而在某一两个大型言论平台处于垄断地位的情形下，前述服务性自由的理论也有参考余地。一方面，在广播电视台、报社、出版社等文化作品传播的平台多元且能形成充分竞争的情形下，其就已经为多元文化的产生提供了可能，此即所谓外部多元，此时国家强介入的必要性不大。另一方面，如果没有形成外部多元的充分竞争，国家即有必要保障多元文化均能进入文化市场，此即所谓内部多元。

除前述保护范围的限缩以避免基本权利冲突外，学者提出的通过基本权利行使程序的设置化解基本权利冲突也是可能的路径，比如要求出版社、言论平台在进行内容审核时需要遵循特定的程序要求。有论者提出的化解基本权利冲突的诸多方案均有借鉴意义。

总之，公法上的文化权利呈现以宪法文化基本权利为基础、由行政法具体化权利所展开的层级化结构。在宪法层面，文化权利同时具有防御国家干预的消极面向与指向国家作为的积极面向，但后者的规范约束力弱于前者。在行政法层面，文化自由权作为基本权利防御功能经由一般法限缩后的变形，构成私人基础性公权，而文化受益权则主要源于立法者履行宪法委托的制度创设，其权利内容、强度与实现方式高度依赖立法形成。不同文化权利之间可能发生冲突，通过对保护范围的限定、对权利行使程序的设定以及对个案中不同权利的权衡，前述冲突可以得到化解。

三、公法上文化权利与文化政策之间的互动关系

在说明了公法上文化权利的层级构造后，文化权利和文化政策之间也会相互影响。由于我国宪法对于文化并非采取完全中立的立场，文化政策对文化权利保障的影响更大，并基于文化内容的不同形成了差异化构造。

（一）文化政策影响文化权利的保障力度

我国宪法中明确规定了对特定类型文化的鼓励，因此在受益权面向上，特定类型的文化会受到更多保障。不过，消极的防御权则为所有类型的文化内容所共享。

1. 国家在鼓励发展特定文化的同时包容其他文化

Dieter Grimm关于文化和国家关系的四种模式在中文文献中反复被引用，其将历史上文化与国家的关系分为指挥模式（Dirigistisches Modell）、二元模式（Dualistisches Modell）、功利主义模式（Utilitaristisches Modell）和文化国模式（Kulturstaatliches Modell）。指挥模式指国家按照政治目标对文化进行指引；二元模式指国家与文化的分离；功利主义指国家出于非文化的目的对文化进行控制引导；文化国模式则是国家为了发展文化而对文化进行扶持。而在我国，文化和国家的关系则呈现四种模式的混合。

第一，国家基于意识形态与政治目标，对特定类型文化的发展给予引导与扶持。在此情形下，文化被明确纳入国家意识形态建设与价值塑造的框架中，承担着凝聚共识、塑造主流价值与维护政治秩序的重要功能。这与Grimm所谓的指挥模式具有相似性，其核心不在于文化自身的发展逻辑，而在于文化对政治目标的服务功能。我国《宪法》第22条中“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业”这一表述即显示出我国宪法并不是完全文化中立的，国家对于“为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业”具有更大的促进义务。

第二，国家出于对文化自身价值的认可，对某些文化形态采取以保护和传承为目的的政策取向。在非物质文化遗产保护和文物保护制度中，文化并不主要被视为实现政治或经济目标的工具，而是被理解为具有独立价值的对象。国家介入是为了防止非物质文化遗产消失，避免物质文化遗产损毁。这一类型更接近Grimm所谓的文化国模式，其正当性基础在于文化本身的意义及其传承意义，而非其对其他国家目的的工具性价值。

第三，国家对某些文化的发展给予支持，主要是基于经济发展和城市建设等非文化目的。在文化产业政策中，文化往往被纳入经济增长和区域发展的政策逻辑中。此时，文化的核心功能在于服务经济与社会发展目标。这与Grimm所概括的功利主义模式具有高度相似性，国家对于文化的介入是为了实现经济目的，而非为了文化本身。实际上，文化和旅游同归一个国务院组成部门———文化和旅游部，即表明文化中具有与经济相关的部分。

第四，在某些文化领域，国家则采取相对放任的态度，将文化发展主要交由社会与市场机制调节。对于部分不具有显著意识形态敏感性或不涉及重大公共利益的文化形态，国家更多通过一般性法律框架进行最低限度规制，而不对其发展方向、内容取向或价值判断作出实质性引导。这一取向在一定程度上体现了文化与国家的相对分离，与Grimm所谓的二元模式具有相似之处，其核心在于承认文化作为相对自主领域的运行逻辑。

2. 基于文化内容的不同文化权利享有不同保护力度

实际上，作为社会主义国家，我国宪法秩序确实更认可某一类型的文化。不过，由于文化自由权的存在，与意识形态不完全相符的文化也应具有存在空间。

首先，国家鼓励发展特定的文化类型，相较于其他文化，“两为”（为人民服务、为社会主义服务）文化享有更多的积极权利。作为社会主义国家，我国宪法确实更为明确地认可并塑造某一类型的文化，其体现于宪法序言、总纲条款以及文化基本权利条款。其一，就宪法序言而言，一方面，其明确指出“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”，这一宪法开篇的事实陈述暗含对传统历史文化进行保护的要求。另一方面，历史叙述旨在说明社会主义作为宪法原则的正当性，由此与社会主义意识形态相适应的文化在宪法上具有更重要的地位。其二，在宪法总纲部分，第24条第2款对国家倡导的文化类型和反对的文化类型进行了明确，前者以社会主义核心价值观为核心，后者则指向资本主义和封建主义的腐朽思想。其三，第47条规定文化权利的受益权面向亦要求对“有益于人民的创造性工作”进行鼓励帮助，由此文化受益权也更针对特定的文化类型。实际上，国家通过制度性安排鼓励和发展特定类型的文化，构成我国文化制度的显著特征。这类文化以社会主义核心价值体系为内在导向，被期待具有增强政治认同和净化社会风气等多重价值。这种价值取向表现为公共文化资源的优先配置和公共文化服务体系以其为重心，以及在教育、传媒与公共空间中对相关文化内容的积极传播。

其次，在“两为”文化之外，其他的文化也有自由发展的空间。宪法对特定文化存在偏向，但并不否认其他文化存在的可能。文化的特定导向并不等同于文化的单一化或封闭化。宪法在确认国家文化建设目标的同时，也通过文化自由权的设定，为文化生活的多样性保留了不可或缺的自由空间。文化自由权并非完全否认国家对文化的价值引导，而在于防止文化被彻底固定于某一价值取向，使其完全丧失多元发展的可能。正是在这一点上，宪法中的文化自由条款与意识形态性文化规范形成了一种内在张力———前者要求国家尊重文化活动作为社会生活领域的相对自主性，后者则要求文化在整体上服务于社会主义价值目标。与主流意识形态不完全相符的文化并非当然被排除在宪法保护范围之外。只要此类文化未否定宪法所确立的根本政治原则，未破坏基本社会秩序，其存在本身即应被视为文化自由权所保护的对象。

因此，在我国宪法秩序中，一方面，国家可以并且应当通过积极政策扶持特定文化类型，使其在文化结构中居于主导地位，这构成社会主义文化建设的制度核心；另一方面，在主导文化之外，其他文化形态仍然享有以文化自由权为基础的自主发展空间。由此，我国文化与国家之间的关系呈现一种复合型模式，国家在价值层面确实对文化发展方向采取了明确的社会主义立场，但在权利层面并未取消文化在社会生活领域的相对自主性。

（二）文化基本权利限制文化政策的内容

文化权利也会对文化政策产生影响，具有宪法位阶的基本权利构成了文化政策展开的边界。宪法层面的文化基本权利构成一般法上文化政策不可逾越的界限自不待言。尚需说明的是，文化基本权利同时构成客观价值，一般法上的文化政策亦须将其纳入视野。宪法中的文化基本权利并非仅具有主观防御功能，其同时体现了一种关于文化生活的客观价值决定。将基本权利视作客观价值决定的观点受到部分学者的反对，认为其陷入了德国法上实证主义的桎梏。不过如果不诉诸处于法秩序顶端的宪法规范，价值取向上的争执将更无依凭。文化自由以及文化受益的规范也确立了前述国家在积极倡导特定文化的同时包容其他文化的价值取向，要求立法者与行政机关在制定和实施文化政策时，将文化自由以及对特定文化的促进视为应当积极实现的宪法目标。因此，一般法上的文化政策需要在宪法所确立的文化价值秩序中展开。