“完善行政执法程序……全面严格落实告知制度，依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利”是《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》部署的重要任务，是以高水平行政执法提升法治政府建设水平的必然要求。听证是我国行政执法程序中的一项核心内容。通过赋予当事人申请听证的权利，为其搭建充分表达诉求与意见的制度化平台，既能实现对行政决定作出过程的监督，规范行政权行使，又能以行政参与的方式缓解当事人的对抗心理，从而提升行政决定的正当性与可接受度。
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）自1996年颁行起，便将听证程序作为保障相对人程序参与权的核心制度，以专节形式对听证权利与听证流程作出具体规范。其后，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）等法律法规也陆续对听证作出规定，进一步完善了听证制度。2021年新修订的《行政处罚法》对听证制度作出进一步优化，包括扩大听证适用范围、强化听证笔录效力、延长听证申请期限至五日等，充分体现了立法层面对听证权利的重视。但是，《行政处罚法》作为总则性法律，难以对所有听证环节作出详尽的规定，听证制度的细化实施仍需要法释义学的补充。
由此，本报告围绕当前执法实践中行政处罚听证程序争议较大的四个问题展开研究，包括：当部门规章和地方政府规章对听证数额的标准规定不一致时，行政机关应如何选择适用标准；利害关系人是否享有听证申请权以及如何界定其资格；行政机关在听证后能否补充调查以及是否需要重新履行告知程序；当事人能否放弃、如何放弃听证权以及可否反悔重新要求听证。本报告通过梳理现行法规范和司法裁判观点，对上述争议进行理论剖析，以期为执法人员提供较为明确的操作指引，更好推进严格规范公正文明执法。
一、部门规章和地方政府规章对听证数额规定
不同时选择适用标准的思路《行政处罚法》第63条规定当事人可以要求听证的情形包括“较大数额罚款”和“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物”，但并未对启动听证程序的数额门槛作具体规定。国务院各部门为提升执法统一性，明确了不同领域的听证数额标准。例如《邮政行政处罚程序规定》第50条第2款规定：“前款所称较大数额、较大价值，对公民是指五千元以上，对法人或者其他组织是指三万元以上。”此外，部分地方政府也结合本行政区域内的社会经济情况和执法实践另行规定了听证数额标准。例如，《吉林省行政处罚听证程序规定》第5条明确听证数额为“对公民处以五千元以上、对法人或者其他组织处以五万元以上罚款”；《四川省行政处罚听证程序规定》明确听证数额为“对非经营活动中公民的违法行为处以罚款或者没收财产2000元以上、法人或者其他组织的违法行为处以罚款或者没收财产2万元以上；对在经营活动中的违法行为处以罚款或者没收财产5万元以上”。观察上述规定，可以发现部门规章和地方政府规章对听证数额的规定并不相同，且地方政府规章规定的听证数额可能高于也可能低于部门规章规定的听证数额。此时，执法人员需要在部门规章和地方政府规章规定的听证数额标准之间作出选择。
依据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第102条和第106条之规定，部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行，当二者针对同一事项规定不一致时，应交由国务院裁决。然而，我国行政处罚案件数量庞大，听证程序适用频繁，在适用标准上存在冲突的立法不在少数。如果所有冲突都交由国务院裁决，不仅缺乏现实可行性，也会影响执法效率。因此，应当考虑为行政机关在部门规章和地方政府规章之间进行选择提供一个清晰的标准。
（一）对现有实务观点的评析
目前实务中对该问题的处理主要存在两种思路。其一，依据“实体从旧、程序从新”原则选择听证数额标准。该原则来源于《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》就新旧法律规范适用问题提出的规则，即“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”。实践中，有执法人员以地方政府规章发布时间过早而不符合当前社会经济发展情况为由援引该原则，主张应当适用新发布的部门规章所规定的听证数额，即使该部门规章设定的听证数额高于地方政府规章。该案中，复议申请人贺州市八步区市场监督管理局称，“《广西壮族自治区行政执法程序规定》虽未废止，但其制定的时间比较久且未做过修订，目前许多法律法规都做了修订和完善，该规定与目前的形势发展不大适应。而《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》是最新的部门规章，也是目前规范市场监督管理部门行政执法的主要程序性规定之一，按照行政处罚‘实体从旧，程序从新’的法律适用原则，复议申请人理应按照本部门最新的规章规定开展执法办案工作”。然而，适用“实体从旧、程序从新”原则的前提为行政相对人的行为发生在新法施行前，而行政行为作出在新法施行后。但在大量行政处罚案件中，相对人的行为与处罚决定均发生在新规章施行之后，此时适用该原则的前提并不存在。
其二，依据《立法法》第103条确立的“特别法优于一般法”原则选择听证数额标准。持此观点者认为，按领域分别规定听证数额标准的部门规章已经考虑了不同领域违法行为的特性、损害价值等，而地方政府规章规定的听证数额因适用于该行政区域内所有案件类型而缺乏针对性。首先，该观点是对“特别法优于一般法”原则的误用。按照《立法法》的规定，适用该原则的前提是“同一机关”制定的特别规定和一般规定不一致。其次，亦可遵循同样逻辑，将地方政府规章理解为针对本行政区域内实际情况制定的“特别法”，从这个角度来说部门规章适用于全国而非特定地域同样缺乏针对性。
（二）选择听证数额标准的思路
在部门规章与地方政府规章对听证数额标准规定不同的情况下，行政机关选择适用标准应坚持“关注例外条款+有利于行政相对人”的总体思路。行政机关应关注规章中是否存在适用其他听证数额标准的引致条款；当没有相关条款或即便依据引致条款仍无法确定听证数额标准时，再结合“有利于行政相对人”的原则进行判断。
适用“有利于行政相对人”原则的合理性主要体现在解释方法与权利保障两个维度。其一，在法律规定存在多种解释路径时，应优先考虑适用更有利于保护行政相对人合法权益的解释，这一观点被最高人民法院多次阐发。部门规章与地方政府规章规定的听证数额，实际上是对《行政处罚法》中“较大数额”作出的解释。因而当二者存在差异时，应优先适用金额较低的听证数额标准。其二，贯彻该原则有助于保障当事人享有申请听证的权利。若适用金额较低的听证数额标准，无疑可以让更多权益受影响的当事人获得申请听证的权利。这一观点也得到司法裁判的支持，在“××公司诉石城县市场监督管理局再审案”中，法院认为在具有同等效力的部门规章与地方政府规章对听证数额的规定不同的情况下，行政处罚实施机关应当优先选择适用更有利于保障行政相对人合法权益的规章。
（三）选择听证数额标准的具体情形
经梳理，本报告将部门规章与地方政府规章对听证数额规定不一致的情形概括为以下五类，并进一步讨论在各种情形下的选择方式。
情形一，部门规章通过引致条款明确规定，若地方政府规章另行设定了听证数额标准，执法机关应从其规定。其主要有两种规范形式。其一，个别部门规章以行政机关层级作为划分依据，规定国务院部门应适用部门规章确定的听证数额标准，地方执法部门适用地方性法规或地方政府规章规定的听证数额标准。例如，《财政行政处罚听证实施办法》第6条第2款和第3款分别规定，若行政处罚由财政部作出，则听证数额标准为“对公民作出1万元以上的处罚，对法人或者其他组织作出10万元以上的处罚”；若行政处罚由地方财政部门作出，则直接按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府规定的听证数额标准执行。《农业行政处罚程序规定》第59条第2款也规定地方人民政府农业农村主管部门应当按省级地方性法规和政府规章规定的听证数额标准执行。其二，部门规章规定了统一的听证数额并附以“如果地方性法规、政府规章另有规定的，从其规定”的例外条款，且地方政府规章中未作另行规定。例如，《水行政处罚实施办法》第46条第2款将听证数额界定为“对公民是指人民币一万元以上、对法人或者其他组织是指人民币八万元以上”，同时还规定“地方性法规、地方政府规章另有规定的，从其规定”。在上述两种形式中，行政机关均可以直接依据部门规章的具体规定和例外条款，适用地方政府规章规定的听证数额标准。
情形二，部门规章规定了“从地方规定”的引致条款，但地方政府规章同时又规定了“国务院有关部门规定的听证数额标准低于地方政府规章规定的，从其规定”的引致条款。例如，《四川省行政处罚听证程序规定》第4条第2款规定“国务院有关部门规定的较大数额标准低于前款规定的，从其规定”。该情形与前一情形的区别在于，情形一中地方政府规章未设例外条款，行政机关可根据部门规章的例外条款直接作出选择；而本情形中，由于地方政府规章另行规定了引致条款，行政机关还需要再次考虑地方政府规章的规定，通过比较部门规章与地方政府规章规定的听证数额作出准确判断。
情形三，部门规章规定了“如果地方政府规章另有规定的，从其规定”，但是地方政府规章同时规定“部门规章有规定的，应当从其规定”。该情形下，部门规章和地方政府规章中的引致条款均规定应当适用彼此的听证数额标准，无法决定如何适用时，有必要以“有利于保障行政相对人合法权益”原则为指引，通过比较不同规章规定的听证数额大小作出选择。
情形四，部门规章规定了统一的听证数额并附以“如果地方性法规或政府规章另有规定的，可以从其规定”的选择性适用条款。例如，《市场监督管理行政处罚听证办法》第5条第2款规定，各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府对罚没数额有具体规定的，可以从其规定。该情形的特殊之处在于，引致条款采用了“可以从其规定”的表述，赋予执法机关选择权。此时，行政机关仍需要结合“有利于行政相对人”原则选择适用。
情形五，部门规章与地方政府规章对听证数额的规定不同且均无引致条款。此种情形下，应当以“有利于行政相对人”为原则，选择适用听证数额较低的标准。
二、行政处罚听证程序中利害关系人的资格界定
行政处罚决定的效力原则上仅及于行政相对人，实践中却可能对第三人的权利义务状态产生实际影响。2021年修订的《行政处罚法》虽对听证程序作出了较为系统的制度安排，但并未就利害关系人是否享有听证参与权以及其进入听证程序的条件与方式作出明确规定。关于利害关系人的既有研究多集中于行政诉讼原告资格的认定，对其在行政处罚程序中的地位关注不足。这一制度空白导致是否应当吸纳以及如何吸纳利害关系人参与听证缺乏统一规则，也影响了听证程序在查清事实、化解潜在矛盾等方面的作用，致使许多纠纷未能及时消弭，最终延宕至行政复议与行政诉讼阶段。
（一）利害关系人是否享有要求听证的权利
1.现有法规范和司法裁判中的观点
目前，仅有《行政许可法》第47条规定了与被申请行政许可有重大利益关系的第三人有要求和参与听证的权利，《行政许可法》第47条第1款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”而《行政处罚法》未对利害关系人的听证地位作出规定，部分地方立法和部门规章关于利害关系人是否享有要求听证的权利规定不尽一致，主要有以下两种类型。其一，利害关系人仅作为第三人参与听证，有参加听证的权利但无申请听证的权利。例如，《市场监督管理行政处罚听证办法》第14条规定“与听证案件有利害关系的其他自然人、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加听证，或者由听证主持人通知其参加听证”。在该规范结构下，听证程序是否启动仍以行政相对人为中心，利害关系人仅能作为第三人申请或被通知参加。其二，利害关系人与相对人均享有要求听证的权利。例如，《江苏省行政程序条例》第18条第2款规定“行政机关应当通知利害关系人参与行政程序”，第38条第2项规定“有下列情形之一，行政机关在作出行政决定前，应当举行听证：……（二）行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请听证的”。此类规定实际上赋予利害关系人与相对人相同的听证申请权，并要求行政机关同时向相对人和利害关系人履行告知义务。
目前司法裁判对该问题尚未形成统一意见，主要有三种不同观点。第一种观点认为，仅行政处罚决定的相对人有要求听证的权利，行政机关亦只需向相对人履行告知程序。在“衡水××酿酒有限公司与丰宁县工商行政局行政处罚决定二审案”中，第三人张××因销售原告生产的白酒，被行政机关认定构成“销售侵犯注册商标专用权的商品”并作出处罚。该处罚决定客观上对案涉白酒作出了负面评价，原告可能因此面临《中华人民共和国商标法》等法律规定的行政处罚，法院据此认为原告与案涉处罚决定具有利害关系。但法院认为，利害关系人无任何法律依据要求行政机关向其履行告知义务，行政机关仅需告知相对人享有的程序权利，因而认定案涉行政处罚决定的作出程序合法。
第二种观点认为，行政机关需依正当程序原则保障利害关系人的程序性权利，但保障其听证权仍以法律法规有明文规定为限。在“韶关市浈江区××电线厂诉广东省住房和城乡建设厅案”中，被告就建设工程质量问题对产品使用者（案涉处罚决定相对人）作出行政处罚，原告作为该产品的生产者与案涉处罚决定具有利害关系。法院指出，从正当程序原则出发，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。但保障利害关系人的听证权并非法定要求，在现行法律法规未作明确规定的情况下，行政机关未向利害关系人告知听证权利，不构成程序违法。
第三种观点认为，利害关系人享有要求听证的权利，行政机关应同时向利害关系人履行告知义务。在“山东××肥业有限公司诉新泰市工商行政管理局案”中，被告就化肥商品的质量问题对相对人安××作出行政处罚，原告因是化肥生产商而与案涉处罚决定具有利害关系。法院认为，行政机关应当按照正当程序原则告知利害关系人据以作出决定的事实、理由和依据，并通知其参与行政程序，充分听取其陈述、申辩意见，因而认定案涉处罚决定的作出程序违法。
综上，无论在规范层面还是在裁判实践中，利害关系人是否享有要求听证的权利均存在较大不确定性。一方面，现行规范规定不一，容易产生适用混乱的问题；另一方面，司法机关虽重视正当程序原则，但在缺乏明确法律依据的情况下难以认定未保障利害关系人听证权利的情形构成程序违法。上述分歧对厘清行政处罚听证程序中利害关系人的地位和权利提出了要求。
2.保障利害关系人听证权利的必要性
（1）保障利害关系人的听证权是正当程序原则的要求
当行政机关作出的决定对当事人可能产生不利影响时，必须听取当事人的意见，这是普通法中自然公正原则的体现，也是正当程序原则的必然要求。听证作为行政处罚中最正式的参与程序，赋予了各方主体就事实、证据、法律适用等充分发表意见的机会。利害关系人虽不同于行政相对人，但同样因行政行为而面临权利义务的实质性变动，其程序性权利理应得到同等程度的保护。
（2）允许利害关系人介入听证有助于行政机关查明事实
行政处罚案件往往涉及多重主体与复杂的社会关系，仅凭行政机关与行政相对人之间的单向互动，难以确保事实认定的全面与准确。以生产者与销售者的关系为例，行政机关在处理违法销售行为时，通常以销售者为处罚对象。但生产者掌握着商品来源、生产环节合规资料等关键信息，这些信息对于认定销售商品的合规性具有重要意义。若将生产商排除在听证程序之外，不仅可能影响事实查明，而且可能会导致处罚决定的影响层层传递至产品链条的上游环节，生产商也可能面临被行政处罚的风险。利害关系人参与听证程序，不仅能够提供相对人所缺乏或不愿提交的证据，而且可以通过质证等程序完善执法判断。
（3）利害关系人参与听证有助于实质性化解行政争议
允许利害关系人参与听证并充分发表意见，有助于行政机关更为全面地了解各方利益诉求，实现对潜在矛盾的化解，减轻复议诉讼压力。以拆除违法建筑为例，在违法建筑已经建成多年并已出售供他人使用的情况下，学界关于责令违法建设人限期拆除违法建筑决定的性质尚未达成共识，但实务中行政机关经常会以处罚决定书形式作出责令限期拆除的决定。例如，在“刘×、安徽省阜阳市颍州区人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理（拆迁）再审审查与审判监督案”中，行政机关对违法建设人罗××作出处罚决定书并限其5日内自行拆除完毕。虽然关于责令限期拆除决定的性质认识不一，但由于拆除违法建筑通常涉及当事人较大的财产利益，在作出限期拆违决定前，仍需着重保护当事人的程序权利。拆违决定将直接影响实际居住人的权利。如果不保障实际居住人进入听证程序的权利，行政机关将难以充分掌握其利益诉求并在决策过程中加以考量。由此，本该在行政处罚作出过程中化解的纠纷可能需要进入复议和诉讼才能化解，不仅错失了行政程序中化解争议的有利时机，也增加了复议机关和司法机关的负担。尤其是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）明确了行政行为的利害关系人具备原告资格，且行政诉讼的程序审查标准逐渐从“法定程序”拓展至“正当程序”。这就使得听证权未得到保障的利害关系人具备了程序上和实体上的请求权去挑战处罚决定。从减少此类纠纷的考虑出发，亦应保障利害关系人的听证权。
（二）行政处罚听证程序中利害关系人的资格界定
一般而言，行政处罚听证程序中利害关系人的资格认定可参照行政诉讼中利害关系的判断标准。《行政诉讼法》第25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）进一步列举了“与行政行为有利害关系”的情形。司法实践中，2017年的“刘××案”引入了保护规范理论。以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在利害关系的重要标准。
然而，行政处罚听证程序中利害关系的判断标准与行政诉讼尚不能完全等同。行政诉讼中对利害关系的判断建立在行政行为已经作出的前提之上，系对行政决定所产生影响进行事后判断，范围相对确定。而行政处罚听证程序发生在行政处罚决定作出之前，相关影响还未发生，其更多是对将来可能产生的影响之判断。基于此差异，行政处罚听证程序中对利害关系人资格的认定不宜过于严格，以允许更多可能因处罚决定而受到影响的第三人参与听证。实践中，应认定为利害关系人的情况包括三种。（1）在因产品存在问题而处罚销售者时，生产者应为处罚决定的利害关系人。（2）在因存在提交虚假材料而作出撤销公司登记等行政处罚时，受影响股东应为利害关系人。在“集贤县市场监督管理局与宁某等38人、集贤县人民政府、第三人王某7、陈某2、集贤县××公共汽车运输有限公司行政处罚及行政复议二审行政案”中，第三人汽车运输公司是案涉处罚决定的相对人，因在办理工商变更登记时提交假冒股东签名的虚假材料而受到“撤销公司登记”的行政处罚。原告以行政机关在未履行通知、责令改正程序情形下径行撤销公司登记的行为违法为由提起诉讼。法院认定其中3名在册股东因其股东身份直接受到了案涉虚假登记行为及处罚决定的影响，属于本案利害关系人。同时，上述在册股东主张，行政机关在处罚作出过程中以其不是相对人为由拒绝其参与听证，剥夺了其程序权利。对此，法院指出本案利害关系人应成为依《行政处罚法》进行听证的相对人。（3）在因存在违法建设而作出强制拆除决定时，实际使用者等用益物权人应为利害关系人。例如，在“刘××与安徽省阜阳市颍州区人民政府房屋拆迁管理再审案”中，法院认为，行政机关对违法建筑作出处理时，应当考虑直接受到该行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权利和合法权益，保障其陈述、申辩和要求听证的权利。需要指出的是，以上仅对实践中较常见的利害关系主体类型进行不完全列举，行政机关在执法实践中还需结合具体案情对有关主体是否为行政处罚听证程序中的利害关系人进行判断。
三、听证后能否进行补充调查及是否需要
重新履行告知程序2021年修订的《行政处罚法》第65条强化了听证笔录的效力，明确要求行政机关在听证结束后应当根据听证笔录作出决定，贯彻了“案卷排他”的要求。同时，《行政处罚法》第45条规定行政机关应当对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，以确保当事人的申辩意见能够实质性进入行政机关的判断过程。行政机关进行复核时往往需要继续调查取证。这一做法引发的问题是：在听证后开展补充调查，是否会削弱听证笔录对处罚决定的约束？补充调查后，行政机关在哪些情形下需要重新履行告知程序？
（一）听证后补充调查的正当性及界限
1.听证后补充调查具有查清事实、保障当事人权利有效行使的功能价值
有观点反对行政机关在听证程序结束后进行补充调查，认为执法调查程序应当在听证程序启动前即终结，若允许行政机关根据当事人在听证程序中提出的意见进行补充调查，则听证程序可能沦为“问题发现会”。这一观点在防止行政机关借补充调查架空听证程序、防止因相对人的陈述申辩而加重处罚方面，确有其合理性，但不应认为只要经过听证则必定不能再进行任何调查。有研究者指出，听证笔录的拘束力强弱与双方合意程度密切相关，若听证中的事实、证据和法律适用存在实质性分歧，听证笔录的拘束力必然减弱，其作用更多限于厘清争议点并提出初步判断，而非直接提供裁决的最终依据。若行政机关以听证笔录作为唯一依据而不开展补充调查，反而可能产生一系列问题：一方面，当事人的陈述、申辩和听证意见无法真正进入裁决过程，难以获得行政机关的实质性回应，权利行使沦为“走过场”；另一方面，行政决定必须做到“事实清楚、证据确凿”，若行政机关未围绕听证中存在的较大争议及时开展补充调查而径行作出处罚决定，则行政处罚决定可能因事实认定不清、证据不足而面临被撤销的风险。
部分规范与司法裁判亦认可行政机关在听证后进行补充调查的正当性。中国人大网曾在法律释义与问答中对“对于重大、复杂的行政处罚案件，行政机关应当如何作出行政处罚决定？”问题作出解释，明确指出“听证后需要进一步调查的，行政机关应当继续调查”。最高人民法院在“杭州××有限公司与上海吴淞海关再审审查与审判监督案”中，肯定了听证程序是一种特殊调查处理程序，行政机关为复核相对人提出的事实、理由、证据而开展必要的调查核实不仅能够确保行政机关全面、客观、公正地调查取证，也能够保障相对人行使程序权利发挥实质作用。部分部门规章和规范性文件也对该问题有所回应，例如《国家金融监督管理总局行政处罚办法》第74条要求“金融监管总局及其派出机构应当对当事人陈述、申辩或者听证意见进行研究，需要补充调查的，进行补充调查”，《安徽省市场监督管理行政处罚程序若干规定》第26条明确“在审核、听证、复核过程中或者通过其它途径发现案件主要事实不清、证据不足，办案机构应当进行补充调查”。
2.听证后补充调查并不必然与听证案卷排他原则相冲突
从法律条文本身出发，《行政处罚法》既未明确规定调整后不能再进行任何调查，也没有将听证视为与调查完全割裂的程序。在2021年修订《行政处罚法》之前，《行政处罚法》对听证笔录的效力未作规定，2017年修正的《行政处罚法》第43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”继而实践中出现行政机关“听而不证”的现象，导致听证程序流于形式。为增强听证程序对行政机关的约束力，立法机关在一审修订稿中新增“行政机关应当结合听证笔录”作出决定的规定。有研究者提出疑问，认为“结合”这一表述过于模糊，并未完全排除行政机关将未在听证程序中出示的证据作为定案根据的情形，没有根本解决听证流于形式的问题。因而，立法机关最终将“结合听证笔录”改为“根据听证笔录”，进一步强化了听证笔录的效力。但是，听证笔录效力的强化并未否定行政机关在听证后围绕争议焦点开展补充调查的可能性。实践中，当事人在听证过程中往往会提出行政机关此前尚未掌握的新事实、新证据或新的申辩理由，行政机关有必要在听证结束后对这些情况进行补充调查。由于听证笔录已对争议焦点予以如实记载和固定，因此行政机关在该争议范围内进行的补充调查，既不违反听证案卷排他原则，也未背离听证笔录对处罚决定的拘束作用。
3.听证后补充调查的范围及相应程序要求
通常情况下，听证后补充调查的范围应限于对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，以确认当事人提出的事实和理由是否确实、充分。《行政处罚法》第44条明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。这表明，通常情况下，行政机关向当事人履行告知程序并举行听证会前，案件事实已基本查清。行政机关不得以“复核”为由怠于履行调查职责，进而将听证程序异化为问题发现环节。
但是，《行政处罚法》第54条第1款明确指出行政机关在发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为时，应依职权全面、客观、公正地调查案件事实并收集有关证据。听证程序的启动并不意味着案件调查终结，听证会仍属于调查程序中的一个环节。在听证会中，当事人或利害关系人可能提出行政机关没有或无法掌握的证据，或是行政机关不知晓的利益诉求。对此，行政机关有义务依职权继续调查并加以核实。如果行政机关在听证过程中发现案件主要事实不清、证据不足，或是发现当事人有遗漏的或新的违法行为需要继续调查，应当经部门负责人批准依职权继续开展调查。
（二）行政机关补充调查后需重新履行告知程序的情形
告知是行政机关作出行政处罚决定的必经程序。但在履行告知程序并听取当事人陈述、申辩或听证后，行政机关可能基于当事人的申辩意见或补充调查的结果，对已告知的拟处罚决定进行变更。此时是否需要重新履行告知程序并听取当事人意见应视情况而定。
1.行政机关无须重新履行告知程序的两类情形
（1）对拟处罚决定中的部分内容进行自我纠正，且未对相对人权利产生实质影响
行政机关的自我纠正，是指其在发现行政行为存在违法或不当情形后，主动通过撤销、补正、重作等方式加以纠正的行为。这一制度有利于及时纠正错误行为，符合行政效率与自我监督原则。若这种纠错行为未对当事人权利产生实质性的不利影响，那么可认为无须重新履行告知程序。在“顺德区北滘镇××凉茶店与佛山市顺德区市场监督管理局案”中，行政机关向当事人发出了《行政处罚听证告知书》，告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利，后作出并送达了《行政处罚决定书》。因该决定书未载明复议或诉讼的救济途径，行政机关主动撤销了原决定书并作出新的《行政处罚决定书》。当事人认为，顺德区市场监督管理局在作出新的处罚决定时未重新告知其享有的权利，违反法定程序。对此法院认为，行政机关自行纠正后作出的行政处罚决定书未改变原来拟作出的行政处罚决定的内容、事实、理由和依据，仅增加了对救济途径的告知，且未加重处罚结果，未对当事人权利义务产生实质性影响，因此无须再次履行告知程序。
（2）对拟作处罚种类和幅度作出有利于相对人的变更
行政机关经补充调查，在不改变原处罚基本事实、理由、依据的情况下，仅在处罚种类和幅度上作出有利于相对人的变更时，无须重新履行告知程序。《浙江省市场监督管理行政处罚程序若干规定》《山西省市场监督管理行政处罚程序若干规定》《安徽省市场监督管理行政处罚程序若干规定》等规范性文件均规定，如果行政机关不改变原告知中拟作出行政处罚的事实、理由、依据，仅作出罚款数额或者罚种从轻调整，则无须重新告知，但应当在行政处罚决定书中说明从轻调整的理由。一方面，当行政机关作出有利于相对人的变更时，其已经对当事人提出的事实、理由和依据进行了充分的复核和调查，并采纳了当事人提出的申辩意见，实质上是当事人行使陈述、申辩和听证权利效果的体现；另一方面，若在该情形下仍要求行政机关重新履行告知程序，则会增加行政机关的工作负担，导致行政程序烦琐冗长，降低行政效率。因此，在对相对人作出有利变更的情形下行政机关无须重新告知。
2.行政机关应当重新履行告知程序的情形
行政机关经补充调查后，若对事实与证据、定性、法律依据、处罚内容等行政处罚决定的基础性、关键性因素作出了实质性改变，相当于已重新作出拟处罚决定。原有告知和听取意见程序中，当事人的意见主要针对原处罚决定。对于实质性变更后的拟处罚决定，应重新赋予当事人程序性参与权。通过再次告知和听取陈述、申辩来确保当事人有机会针对新的拟处罚决定发表意见。尤其需要强调的是，即使行政机关对拟处罚决定所作变更在结果上对当事人有利，只要改变了原拟处罚决定的内容、事实、依据等关键性要素，仍应重新履行告知程序。其原因在于，这种实质性变更可以理解为行政机关否定了原决定并对当事人行为重新进行了评价。这种新的评价尽管在结果上比原评价更有利于当事人，但依然对当事人产生不利影响，而当事人并未获得申辩机会。
部分领域的规章和规范性文件对该情形已有明确规定。例如，《安徽省市场监督管理行政处罚程序若干规定（试行）》第33条第2款明确规定：“在听证、复核过程中或者通过其它途径发现案件定性、适用依据存在不当的，经部门负责人批准，由办案机构对案件重新定性、调整适用依据，重新制作调查终结报告并依据有关规定再次履行审核、告知等程序。”司法裁判也认可行政机关在该情形下需要重新履行告知程序。在“南充市生态环境局与四川省××制造有限公司非诉执行审查案”中，行政机关将违法事实由“危废收集暂存间设置不规范、无危险废物标识、逾期未落实责令改正决定”变更为“未按环评批复要求落实治污设施”，但并未重新告知当事人所享有的程序性权利，法院因此认定其程序违法。
若行政机关经补充调查提高了行政处罚的数额或选择了更重的处罚种类，将会对当事人的权益产生更为不利的影响，自然应当重新履行告知程序，其理由不再赘述。在“佛山市××杂货店、佛山市南海区市场监督管理局与佛山市市场监督管理局工商行政管理（工商）一案”中，被告在听取原告陈述申辩意见后，将处罚数额由1019320元上调为1068740元，并重新告知了原告所享有的权利。对此，法院认为这一做法充分保障了原告的程序性权利。
四、当事人听证权利的放弃问题
《行政处罚法》第64条明确规定当事人应当在行政机关告知后五日内提出听证申请。相关法规、规章及规范性文件也进一步规定当事人未在法定期限内提出听证申请的，视为放弃听证权利。这一系列关于申请听证期限的规定旨在督促当事人尽快行使权利，避免程序延宕。然而，实践中存在当事人在期限届满前自愿放弃听证权的现象，由此产生了一些亟待厘清的问题：当事人能否放弃听证权利？放弃的方式、效果为何？听证权放弃后是否可以反悔？
（一）当事人是否可以放弃听证权？
1.三种不同观点
《行政处罚法》第63条规定了应当告知当事人听证申请权的情形，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。但倘若当事人明确表示放弃听证，行政机关是否可以在听证期限届满前作出行政处罚决定，对此实践中存在不同认识，形成了三种观点。
第一种观点认为，即便当事人主动放弃听证申请权，行政机关仍应等待申请听证期限届满才可以作出处罚决定，其实质是不支持当事人放弃听证权。在“桦南县公安局交通警察大队与张××道路行政处罚纠纷上诉案”中，法院认为，当事人在被告知权利时当场表示放弃听证权利，公安交通部门在行政处罚告知后三日听证申请有效期内作出行政处罚决定，剥夺了被上诉人申请听证的权利，属于程序违法，应予撤销；在“郭××与盘锦市公安局兴隆台分局处罚行政复议决定上诉案”中，法院认为“法定‘三日’的听证期限，不因相对人表示放弃听证权而不予遵守”；在“山东阳谷××汽车运输有限公司与河北省沧县交通运输局运输管理站交通运输行政处罚纠纷上诉案”中，法院认为河北省沧县交通运输局运输管理站在运输公司三日内不申请听证的情况下，才能作出行政处罚决定。
第二种观点认为，当事人放弃听证申请权的，行政机关不必等待申请听证期限届满即可作出处罚决定，但在决定作出前当事人反悔要求听证的，应当组织听证。例如，《公安机关办理行政案件程序规定》第134条明确规定“违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证要求的，只要在听证申请有效期限内，应当允许”；《广东省行政处罚听证程序实施办法》第19条规定“当事人明确放弃听证权利或者撤回听证要求后，在提出听证有效期内又要求听证，行政机关尚未作出行政处罚决定的，应当允许”；《湖南省行政处罚听证程序规定》第18条第2款规定“当事人明确放弃听证权利或者撤回听证要求后，在提出听证有效期内又要求听证，行政机关尚未作出行政处罚决定的，应当组织听证”；《青海省行政处罚听证程序办法》《重庆市行政处罚听证程序规定》等也有类似规定。部分司法裁判亦持这一立场。在“单××、天津市公安交通管理局河东支队公安行政管理：道路交通管理（道路）二审行政案”中，相对人自愿放弃了听证权利，但在行政机关作出行政处罚决定后才反悔要求听证。对此，法院认为行政机关已经对相对人履行了告知程序，并在相对人放弃听证权的前提下作出了处罚决定，保障了相对人的陈述、申辩和要求听证的权利。虽然相对人反悔要求举行听证，但反悔时处罚决定已经作出，因此法院认为该行政处罚决定作出的程序合法，并未剥夺相对人的程序性权利。
第三种观点认为，行政机关不必等待申请听证期限届满即可作出行政处罚决定，且当事人不得反悔重新要求听证。《上海市行政处罚听证程序规定》第16条第2款规定“当事人以书面方式明确表示放弃听证或者超过法定期限未提出听证要求的，不得对本案再次提出听证要求，但可以进行陈述、申辩”；《郑州市行政处罚听证程序规定》第20条第3款规定“当事人以书面方式声明放弃听证权利或者超过期限未提出听证要求的，不得就本案再次提出听证要求”。值得注意的是，以上规定均要求当事人放弃申请听证应以“书面方式”作出，从而使当事人能够谨慎对待其所享有的听证权利。虽然在目前公开的司法裁判中未见法院不允许当事人反悔重新要求听证的案例，但在“肥乡县××汽车运输队与临沂市交通运输局行政处罚二审行政案”中，法院针对相对人在放弃其陈述、申辩权后能否反悔再次要求行使该权利作出了评述。此案中，法院认为相对人在被告知权利后当场签字确认书面放弃陈述、申辩权，是其在违法事实真实存在的前提下，以最大限度减少损失并承担相应法律后果的最佳选择。此时相对人有权对自己所享有的陈述、申辩权作出处置，且应遵守诚实信用原则而不能事后反悔。
2.当事人放弃听证权的理论分析
（1）当事人享有的要求听证的权利具有可处分性
在行政处罚程序中，当事人享有的要求听证的权利具有可处分性。当然，并非所有权利在所有情形下都可以处分，原则上只有受保护的权利法益是可以由个人处分的个人法益时，其才可以被放弃。在行政处罚决定作出过程中，当事人所享有的要求听证的权利经《行政处罚法》确认，是正当程序原则的实定法化，但这并不影响听证权的可处分性。听证权利行使的个体性和听证程序启动的个案性决定了该权利主要关乎行政处罚程序中的相对人和利害关系人，通常情况下与公共利益无涉。因此，行政相对人和利害关系人可以基于其个人自由意志自主处分该权利。
（2）允许当事人放弃听证权是尊重个人自由意志的体现
实践中，不乏当事人体谅执法机关办案压力大，出于节约执法资源的考虑而自愿放弃听证权的情形。但更多情况下，当事人在自愿放弃听证权利前已经对自身利益进行了权衡和选择。例如，当相对人认可拟作出的行政处罚决定时，其已没有听证的动机和需求；或当事人认为参与听证需要投入较多的时间和精力，甚至可能产生律师费、交通费等成本，在处罚金额较低、对自身权益影响较小的情况下，当事人可能认为听证“得不偿失”；或是当事人认为等待五日期限届满会对其自身利益造成更为不利的影响，如在交通运输类违法案件中，处罚程序过长反而可能对当事人造成比处罚本身更大的损失。因此，允许当事人放弃听证权亦是对其个人意志和自主选择的尊重。不允许放弃的立场不一定就有利于保护当事人权益。
（3）允许当事人放弃听证权有利于节约行政资源，提升执法效率
任何行政程序都需要付出相应的成本，听证亦然。《行政处罚法》明确要求由行政机关承担组织听证的费用即说明了这一问题。因此，在当事人作出了清晰判断的情况下，允许当事人放弃听证权亦是对行政成本的节约。一方面，行政机关可以省却组织听证会的时间成本和人力物力成本；另一方面，行政机关可以卸下听证程序负担，加快处罚程序进行，提升行政效率。
3.当事人放弃听证权的效果
出于督促当事人尽快行使听证权利的考虑，《行政处罚法》规定当事人应当在行政机关告知后五日内提出听证申请，部分单行法作出了特别规定。当事人在五日后提出听证申请的，行政机关可不再组织听证。同时，按照《行政处罚法》第64条的规定，当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，亦视为放弃听证权利，可以终止听证。这种对听证权的默示放弃将导致听证程序的终结。基于此，明示放弃也应产生相应的效果，即在当事人明确表示放弃听证权后，行政机关可以加快处罚案件办理程序，无须等待五日期限届满再作出处罚决定。
（二）当事人放弃听证权的方式
1.当事人需要作出真实、有效的放弃听证权利的意思表示
听证权利的放弃必须建立在当事人真实、有效的意思表示之上。从一般法理上看，放弃权利的意思表示须是自愿的，而非出于欺诈、强制或者胁迫。在执法实践中，行政机关可能出于节约执法资源、加快行政程序等考虑而对当事人施加压力，进而使当事人以表面“自愿”的形式作出放弃听证权利的意思表示。例如，部分执法人员将行政相对人的态度作为衡量处罚措施及幅度的因素，甚至以加重处罚相威胁，使相对人出于畏惧而放弃申请听证。在此情形下，尽管当事人形式上主动表示放弃其听证权利，但该意思表示实质上受到了执法人员的不当干预和施压，已偏离当事人的真实意思。因而，当事人放弃听证权，应以作出真实、有效的意思表示为前提。若放弃行为是在行政机关误导、欺骗或胁迫情形下作出的，则该意思表示因缺乏真实性而不具有法律效力。
2.当事人应以书面方式作出放弃听证权利的意思表示
实践中，部分地方性听证程序规定明确当事人应以书面方式放弃听证权。例如，《上海市行政处罚听证程序规定》《郑州市行政处罚听证程序规定》均规定当事人应以书面方式明确表示放弃听证权利。要求当事人以书面方式作出放弃听证权利的意思表示，既能促使当事人审慎对待自身权利，避免口头表态的随意性，又能将当事人放弃听证权的意愿固定下来，防止当事人以行政机关未保障其听证权利为由主张处罚决定作出的程序违法。同时，该要求也能够在一定程度上防止行政机关仅凭当事人口头表述而认定其放弃听证权，避免行政机关随意简化程序、剥夺当事人的听证权利。
（三）当事人可否反悔重新要求举行听证
当事人在明确表示放弃听证权后，原则上不得随意反悔。行政法上的诚信原则不仅约束行政主体，也要求行政相对人作出的意思表示要真实准确且不能出尔反尔。在行政管理过程中，相对人言而有信，对其陈述和承诺负责，将减少行政机关的执法成本，节约公共支出，在根本上有利于维护公民权益。行政处罚决定的作出需遵循特定的流程，在作出处罚决定之前需经过法制审核、集体讨论等多个环节。若当事人在明确放弃听证权利后随意反悔，将导致程序反复、资源浪费，损害行政秩序的稳定性，法律和行政程序的严肃性也会荡然无存。因而，行政机关原则上不应允许当事人反悔重新要求听证。
虽然不应允许当事人反悔重新要求听证，但是从正当程序原则出发，为保障当事人能够就对其产生不利影响的行政决定充分发表意见，行政机关应至少确保当事人可以行使其陈述、申辩权利。一方面，《行政处罚法》第7条和第45条反复强调当事人有权进行陈述和申辩，第62条进一步规定行政机关及其执法人员“拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定”，且《行政处罚法》并未对当事人行使陈述、申辩权作期限限制，这意味着当事人在行政处罚决定作出前的任何阶段均可进行陈述、申辩。另一方面，相较于听证，当事人行使陈述、申辩权的形式更为灵活，对行政机关的程序负担较轻。因而，从平衡行政效率和当事人程序参与权的角度出发，尽管不应允许当事人反悔重新要求听证，但仍应保障其通过陈述、申辩的方式表达意见以维护自身权益。当然，若行政执法机关在综合考量本机关执法资源等实际情况后，自愿为当事人的程序参与权提供更高程度的保障，亦可允许当事人在申请听证期限内且行政处罚决定作出之前撤回其放弃听证权的意思表示，并重新组织听证。
