摘 要：新时代以来，我国基础教育事业经历了从“普及优先”到“优质均衡”的深刻转型，实现了从“有学上”到“上好学”的历史性跨越。这一跨越不是简单的规模扩张或条件改善，而是基础教育格局的深层重构。基础教育格局性变化的本质，是对“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”根本问题的时代回答，其深层逻辑在于教育价值观从“工具导向”向“人的全面发展导向”的根本回归，其呈现出的是全面贯彻党的教育方针的切实成效。
关键词：教育督导 基础教育 格局性变化 优质均衡 立德树人
作者：范唯，教育部教育督导局局长
2026年是“十五五”开局之年，也是教育强国建设全面发力之际。习近平总书记对基础教育工作作出重要指示，强调全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，不断开创基础教育高质量发展新局面。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把教育摆在优先发展的战略位置，引领推动新时代基础教育事业取得历史性成就、发生格局性变化。如何理解“格局性变化”的内涵，如何把握其历史逻辑与未来走向，是当前教育理论研究和实践探索必须回答的重大课题。
“格局性变化”是一个具有特定理论含义的判断。有学者指出，当前基础教育正面临“底层逻辑与育人范式的根本性重构”（金紫薇、邓友超：“周期性走势与逆周期调节：‘强省会’现象下基础教育资源配置模式分型”，《教育发展研究》2026年第8期）。格局不是局部的状态，而是整体的结构；变化不是量的积累，而是质的跃迁。有学者从政治引领、人民立场、战略需求与教育规律四个维度阐释了基础教育改革的逻辑思路（赵心慧：“基础教育扩优提质的逻辑理路”，《行政管理改革》2025年第4期）。循此思路，判断格局性变化是否发生，可以从三重规定性加以把握：目标体系是否发生根本转向，制度框架是否实现系统重构，资源配置的底层逻辑是否发生转变。这三个维度构成判断格局性变化是否发生的分析框架。
循此框架审视新时代基础教育的发展历程，一个核心论断逐渐清晰：基础教育发生的格局性变化，本质上是对“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题的时代回答。其深层逻辑是教育价值观从“工具导向”向“人的全面发展导向”的根本回归。这一回归贯穿政策演进、制度设计和实践变革的全过程，构成理解基础教育格局性变化的分析基础。在这一进程中，教育督导作为教育基本制度，在决策、执行、监督相统一的现代治理体系中的角色价值愈发突出，既是格局性变化的见证者，也是推动者。
一、基础教育政策导向的历史演进
第一阶段（1986—2006年）：以普及九年义务教育为首要目标。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，以法律形式确立了义务教育的制度框架，“两基”（基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）成为国家战略任务，至2000年初步实现。持续近20年的“两基”督导评估，是教育督导恢复重建以来最大规模、最长周期、最具深远意义的督导评估工作。“两基”督导评估显示，在此阶段，基础教育的范围聚焦中小学教育及其有关工作，政策资源的投放集中于解决“有学上”的问题。这一阶段的逻辑主线清晰可辨，即在资源极度匮乏的历史条件下，优先保障教育机会的起点公平。这一阶段的历史贡献在于，以制度化的方式确保每一个适龄儿童都能获得接受基础教育的基本权利，这为后续的质量提升奠定了根本基础。但普及优先的策略也留下了深层次的问题，区域之间、城乡之间、校际之间的差距成为下一阶段必须直面的主要矛盾。
第二阶段（2006—2017年）：从普及优先转向公平质量兼顾。2006年《中华人民共和国义务教育法》修订是基础教育发展史上的转折点。此次修订第一次将“促进义务教育均衡发展”上升为各级政府的法定义务，标志着政策导向从“普及优先”转向“公平质量兼顾”。2007年，党的十七大报告提出“促进义务教育均衡发展”。2013年，国家启动县域义务教育基本均衡发展督导评估认定，以制度化的评估机制推动均衡发展从理念走向实践。县域义务教育基本均衡发展督导反映出，这一阶段的核心任务从“有学上”升级为“上好学”，政策关注的重心从入学机会的起点公平扩展到教育过程的公平。学校之间办学条件的差距、师资配置的均衡、教育教学质量的一致性开始成为政策调控的对象。均衡发展从倡导变为制度，从“软约束”变为“硬任务”（龙奕帆、曲铁华：“《中华人民共和国义务教育法》实施四十年来我国义务教育政策的发展变迁与未来展望”，《教育科学研究》2026年第8期），这是格局性变化的制度预演。
第三阶段（2017—2022年）：“优质均衡目标引领与基本均衡任务收官”双线并进。2017年，教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，评估标准从基本均衡的8项指标扩展到32项指标，涵盖资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度等多个维度，首次从制度层面确立了“优质均衡”的目标框架。这一制度设计重新定义了均衡发展的内涵，不再是“齐步走”的资源均等化，而是在标准化建设基础上追求教育质量的整体提升。与此同时，基本均衡督导评估进入收官阶段。至2021年底，经国家督导评估认定，全国2895个县级行政单位全部实现县域义务教育基本均衡发展，这是继全面实现“两基”后，我国义务教育发展中的又一重要里程碑。2019年，全国县域义务教育优质均衡发展督导评估认定启动现场会召开，提出“全面发展的理念更鲜明、标准化建设程度更高、教师队伍更强、人民群众更满意”的“四个更”核心要义。这一阶段的特征在于，新目标已经确立，原有任务正在收官，格局性变化的制度基础正在形成。
第四阶段（2022年至今）：加快义务教育优质均衡发展。2022年党的二十大报告明确要求“加快义务教育优质均衡发展”。此后，相关政策密集出台，2023年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，首次以“体系”概念统筹基本公共教育服务的制度建设；2024年教育部部署实施新时代基础教育扩优提质行动计划，将优质均衡的目标细化为可操作的行动方案。格局性变化在这一阶段集中显现。立德树人根本任务全面确立，党对教育工作的全面领导制度化落实；健康第一教育理念从政策倡导走向实践落地；创新人才培养系统推进；教育督导评价体系实现深度升级。截至2025年底，572个县通过义务教育优质均衡国家督导评估认定，935个县通过学前教育普及普惠国家督导评估认定，覆盖全国31个省份和新疆生产建设兵团。格局性变化从制度设计走向全面实践，从“点”的突破走向“面”的展开。
二、从五个维度看基础教育格局性变化
（一）育人方向的铸牢
基础教育最根本的格局性变化在于育人方向的重新回位。习近平总书记明确指出，“基础教育是立德树人的事业”。这一论断将基础教育的本质功能从知识传递和人才筛选的狭隘框架中解放出来，回归到“培养人”这一原点。党的十八大首次将“立德树人”明确为教育的根本任务，这在党的教育方针演进中具有里程碑意义，教育的目的不再被定义为服务于某种外在目标的手段，而是以“人”的德性养成和全面发展作为第一位的价值追求。
这一回归的制度化体现是多维度的。根据2022年中共中央办公厅印发的《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，公办中小学校党组织领导的校长负责制已实现全覆盖，从领导体制上确保育人方向的正确性；大中小学思政课一体化建设全面推开，打破了过去思政教育各学段相互脱节的碎片化格局，建立起循序渐进、螺旋上升的育人链条；“五育并举”“四全育人”从理念倡导走向制度落实，德智体美劳全面培养的体系框架初步形成。
变化的深层动因来自三个方面：一是对“唯分数论”教育生态的深刻反思，过度看重学科考试的评价标准背离了育人目标的初心；二是对“培养什么人”根本问题的时代回答，中国特色社会主义进入新时代，需要的是德才兼备、全面发展的社会主义建设者和接班人，而非仅仅具备应试能力的受教育者；三是培养社会主义建设者和接班人的根本要求，基础教育作为国民教育体系的起点，承担着为党育人、为国育才的奠基使命。
国家义务教育质量监测数据显示，学生德智体美劳全面发展情况持续向好。在德育方面，学生的国家认同感、国家安全意识、中华优秀传统文化认同感、行为习惯规范程度持续提升。德育素养的城乡差距明显缩小，2023年四年级学生对中华优秀传统文化了解状况的城乡差值较2020年缩小9分，八年级缩小8分；学生对国情常识和法律素养状况的区域差异也明显缩小，2023年四年级学生国情常识的区域差值较2020年缩小5分，八年级法律素养差值缩小6分。
这一变化之所以构成“格局性”而非“一般性”进步，是因为它触及了教育价值观的根基，从“知识本位”转向“人的本位”，从“育分”回归“育人”。这不是在原有框架内的修补调整，而是教育使命的再出发。育人方向的铸牢，构成格局性变化的第一重逻辑。
（二）育人导向的升华
与育人方向的回归紧密关联但各有侧重，育人导向的变化聚焦“怎样培养人”的理念层面。2026年7月，习近平总书记在对基础教育工作的指示中明确指出：“遵循教育规律，落实健康第一教育理念，提升教育教学质量，促进广大学生身心健康、成长成才。”全国基础教育工作会议将促进学生身心健康作为重点工作进行部署，标志着“健康第一”正在从柔性倡导走向制度刚性。
变化的制度事实是清晰可辨的：全面实施学生体质强健计划，“每天2小时体育活动”“课间15分钟”“每天一节体育课”等要求从弹性建议变为刚性规定；综合防控儿童青少年近视被纳入政府考核体系；心理健康教育从“有机构、有人员”的基本要求升级为“有体系、有效果”的质量要求。这些制度安排的核心指向是一致的，学生的身心健康状况不再是教育教学的附带结果，而是教育质量的核心构成要素。
这一变化的动因是多维度的。现实层面，学生近视率、体质、心理问题等健康危机已构成对教育质量的实质性威胁；规律层面，我们对教育规律的深入认识正逐步转化为政策实践；政治层面，党中央对下一代健康成长高度关切，这是“人民至上”理念在教育领域的具体体现。
国家义务教育质量监测结果显示，学生身高、肺活量、体能等生长发育指标向好，肥胖率和视力不良检出率上升趋势明显遏制。2024年的监测数据表明，八年级学生体能总分和达标率全国整体态势已出现积极转变。与此同时，学生心理健康状况总体平稳，80%以上的学生心态积极乐观，具备较强的抗压能力，我国中小学生心理问题比例和增幅总体低于国际平均水平。
这一变化之所以具有格局性意义，是因为它动摇了以“时间投入换取分数产出”为核心的效率逻辑。“健康第一”变为制度，意味着教育评价的底层逻辑正在从“时间成本最小化的分数最大化”转向“以身心健康为前提的全面发展最优化”。这是对基础教育运行逻辑的一次根本性调整。
（三）公平格局的深化
教育公平是社会公平的重要基础，是基础教育的永恒主题，但公平的内涵和标准随着发展阶段的变化而不断升级。从“基本均衡”的兜底到“优质均衡”的迭代，是格局性变化在结构层面最鲜明的体现。
这一迭代的制度标志是2019年正式提出的优质均衡“四个更”核心要义，即全面发展的理念更鲜明、标准化建设程度更高、教师队伍更强、人民群众更满意。从“基本均衡”到“优质均衡”，公平的内涵发生了深刻拓展。督导评估标准从8项指标扩展到32项指标，涵盖从硬件到软件、从条件到质量、从资源配置到内涵发展的全维度考察。这标志着教育公平的评价标尺从“有没有”升级为“好不好”，从“能不能上学”深化为“能不能上好学、能不能全面发展”。
督导认定的扩展为公平格局的深化提供了制度层面的证据，监测数据则进一步印证了这一积极态势。国家义务教育质量监测显示，城乡教育质量差距总体缩小，德育素养城乡差值较2020年缩小8至9分，科学素养城乡差值缩小9至15分，数学素养城乡差值缩小6至11分；区域差距整体收窄，四年级语文平均分区域差值由2022年的46分缩小至37分，四年级数学平均分区域差值由2021年的56分缩小至47分；校际差异逐步缩小，2024年八年级数学学业表现校际差异低于15%的区县比例，较2021年提高10个百分点。群众对教育公平的获得感不断增强，2025年通过优质均衡督导评估认定的326个区县社会认可度平均值达90.8%，较上年提升2个百分点。
基础教育迭代升级的深层逻辑在于，当“有学上”的问题全面解决之后，“上好学”的矛盾则上升为主要矛盾。基本均衡解决的是资源的均等配置问题，优质均衡回答的是质量的内涵提升问题。公平的内涵从“底线公平”走向“质量公平”，从“机会公平”走向“过程公平”和“结果公平”。这一升级之所以具有格局性意义，在于它将公平的关注点从“输入端的资源分配”推进到“输出端的发展成果”，从“形式上的均等”深化为“实质上的优质”。公平的标尺变了，基础教育的发展逻辑也就变了。
（四）人才培养的转型
在人才培养模式层面，格局性变化体现为从“标准化培养”向“创新人才培养”的转型。这一转型的直接驱动力来自新一轮科技革命和产业变革对创新人才的迫切需求，而其深层逻辑则在于对基础教育功能定位的重新认识。
转型的制度事实具有系统性特征，科学教育从“可选项”变为“必选项”，不再是部分学校的特色项目，而是所有学校必须做好的基础性工作；“启蒙教育—兴趣引导—探究实践—创新研究”的进阶式培养模式逐步成型，为不同发展阶段的学生提供了差异化的成长通道；人工智能进入中小学课程标准、日常教学、考试评价，从技术工具升级为教育内容本身；“赛事发现—实验室培养—导师跟踪”的贯通机制初步形成，打破了基础教育与高等教育、科研机构之间的壁垒。
这一转型的核心特征是培养理念的根本转换，创新人才培养从“精英选拔”转向“面向全体、因材施教”。过去的逻辑是“先筛选出少数有天赋的学生，再给予特殊培养”；现在的逻辑是“为所有学生提供激发创新潜能的教育机会，在因材施教中发现和培育创新苗子”。基础教育阶段被明确定位为创新人才的“萌芽期”，而非“选拔期”或“淘汰期”（刘旭东：“基础教育阶段拔尖创新人才培养：挑战与应对路径”，《基础教育》2026年第3期）。
国家义务教育质量监测数据从多维度印证了这一转型的积极成效。在科学素养方面，约80%的学生达到科学学科课程标准的要求，30%以上学生科学素养优良且保持较高学习兴趣，科学探究能力、科学创新意识等高阶综合能力有大幅提升。学生数智素养总体达标，四年级学生信息素养均值为70分，八年级提升至86分，随学段升高显著提升。人工智能应用加快普及，约80%的教师在教学过程中使用过智能工具，48%的四年级学生和69%的八年级学生使用过智能工具。信息技术深度融入课堂，84%的四年级教师和80%的八年级教师使用网络资源开展教学。
党的二十大要求“着力造就拔尖创新人才”，这一要求在基础教育领域的落实，意味着对“标准化培养”范式的根本性突破。传统的基础教育以统一的内容、统一的进度、统一的评价来培养高度同质化的“标准件”，而创新人才培养要求承认差异、尊重个性、提供选择。从“批量生产”到“个性化培育”，这是基础教育人才观和培养模式的一次格局性重塑。
（五）治理格局的升级
格局性变化不仅发生在教育理念和培养模式层面，也深刻体现在教育治理方式的转型升级中。从“行政管理”走向“督导赋能”与“分类评价”，构成了格局性变化的制度保障维度。
变化的事实是多层次的。在教育督导层面，督政、督学、评估监测三位一体的现代教育督导体系日益完善。“督政”确保各级政府履行教育职责，“督学”促进学校内涵发展，“评估监测”为决策提供科学依据，三者协同运作形成了闭环的治理机制。在质量监测层面，国家义务教育质量监测制度持续完善，覆盖九大学科领域，实现了对学生发展状况的常态化、多维度、可比对的系统监测。在履责评价层面，对省级人民政府履行教育职责的评价制度建立并有效运行，将教育发展的责任压实到各级政府。在分类评价层面，不同学段建立了差异化的评价体系，小学侧重行为习惯养成，初中更侧重综合素质与学业质量监测，高中特别是县中侧重多样化特色发展评价。这种分类设计突破了以单一标准衡量所有学段的评价模式。
这一变化的动因，植根于教育治理体系和治理能力现代化的内在要求。“管办评分离”改革的深化，要求将评价职能从行政管理中相对独立出来，以专业化的督导评估逐步更替行政化的检查考核；教育决策的科学化，需要以持续、客观、可比的数据为支撑；教育生态的优化，需要以分类评价、多元评价、多维评价破“五唯”。
这一变化的核心逻辑在于，教育督导从“鉴定性”走向“发展性”，功能从“检查是否达标”转向“帮助如何改进”；质量监测从定期实施走向常态化运行，从阶段性开展变为持续的制度安排；评价体系从“单一分数”走向“多元分类”，从统一标准变为因段施策。教育治理从依靠行政命令走向依靠制度化的督导评估和质量监测，从“管理导向”转向“服务赋能”，这是治理格局层面的深刻转变。
三、新时代我国基础教育事业的推进路径
持续巩固育人格局。针对立德树人根本任务的持续深化，巩固育人格局核心路径在于构建“大思政”育人体系。推进党的创新理论进教材、进课堂、进头脑，统筹理论主课堂、实践大课堂、网络新课堂三个场域，形成协同育人的合力。建立健全大中小学思政课一体化集体备课机制，推动课程思政与思政课程同向同行，实现知识传授与价值引领的有机统一。拓展实践育人场域，推动思政课与社会实践、红色研学深度融合，让立德树人在真实情境中落到实处。坚持五育并举、五育融合，构建德智体美劳全面培养的教育体系，使“育人”而非“育分”真正成为基础教育的核心逻辑。
把“健康第一”教育理念转化为制度。以健康学校建设为引领，积极推进“每天2小时综合体育活动”“课间15分钟”“每天一节体育课”等要求切实落到每所学校，并惠及每位学生。健全学生身心健康监测预警机制，完善心理健康教育服务体系，实现从“事后干预”到“事前预防”的转变。综合防控儿童青少年近视，科学管理体重，将体质健康指标纳入学生综合评价。将学生身心健康状况纳入教育质量评价体系，从根本上破除“重分数轻健康”的顽瘴痼疾。健康不仅是一项指标，更应成为评价教育质量的核心维度。
科学统筹教育公平格局。建好学龄人口预测预警平台，以数据驱动的方式促进教育资源与人口变化的动态适配。健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制，人口净流入地区要盘活存量、增加学位，同时预留未来人口下降的调整空间，避免重复建设和资源浪费。通过集团化办学、城乡教育共同体等方式补齐乡村教育短板，让优质资源突破校际和区域的边界。深入实施县中振兴计划，推动综合高中和科学高中建设，为县域学生提供更多元的发展通道。健全“省级统筹、以县为主、市县结合”的管理体制，提升资源配置的宏观统筹能力。
构建创新人才早期培养体系。做好科学教育加法，激发学生的好奇心、想象力、探求欲，让科学精神在基础教育阶段生根发芽。加快普及全学段人工智能通识教育，推动人工智能进入课程标准、教学实施和评价体系，让数字素养成为学生的基本素养。推进国家中小学智慧教育平台集成化、智能化发展，以技术手段缩小数字鸿沟、扩大优质资源覆盖面。深化教育评价改革，建立创新人才早期发现与持续培养的贯通机制，打破学段壁垒和体制障碍，推动“面向全体、因材施教”从理念真正走向实践。
进一步优化教育治理格局。以义务教育优质均衡发展和学前教育普及普惠两项督导评估为基本盘，统筹设计基础教育督导评估制度体系，避免多头评估、重复考核。升级督导评估技术手段，建设大数据平台和智能模型，实现教育督导的效能提升。坚持“减负不是减责任”，完善监测复查制度，确保督导评估的质量和公信力。
树立正确政绩观和科学的教育观。教育评价改革的前提，是政绩观念的根本校正。习近平总书记强调，要“坚决破除一切制约教育高质量发展的思想观念束缚和体制机制弊端”“教育评价事关教育发展方向，事关教育强国成败”。教育督导的根本使命，在于“保障教育方针政策的贯彻落实，促进教育事业的科学发展”。引导地方各级政府树立正确政绩观，关键是在督导评估中既评估最终结果，也考核努力程度及进步发展，防止简单以升学率考核学校和教师的倾向。同时，督导工作重心要从“督”为主转向“督”和“导”并重，针对突出问题开展“前置式”诊断服务，切实发挥以评促建作用。唯有政绩观正了，教育评价的指挥棒才能指向正确的方向。
