摘要：教育法典编纂是教育法治研究的时代任务，而构建高校内部的教育纠纷解决机制是教育法典编纂中的重要任务。因存在单行法分立模式下的制度供给碎片化难题，高校申诉制度虽然已从过去的“管理附属工具”转变为能够实质性化解教育纠纷、前置性“过滤”教育纠纷的完备制度，但仍无法充分实现促进教育纠纷实质化解的任务目标。因此，应及时通过教育法典的编纂，对包含高校申诉制度在内的教育法律救济制度进行系统性整合与重构，构建“高校申诉为前置、仲裁与复议为承接、行政诉讼为终局”的分层衔接体系，形成覆盖全面、运转高效的教育纠纷多元解决链条。在总则中，明确高校申诉制度的主渠道作用，使高校申诉制度承担教育纠纷化解的核心功能。在分则中，细化程序规则，完善衔接机制，体现高校申诉制度的中立性、专业性、实效性，确立以高校申诉为纠纷化解主渠道的法典化方案。
关键词：高校申诉；多元纠纷解决；教育法典；主渠道
目前，高校申诉与教育行政诉讼、教育行政复议、教育调解等共同构成了高等教育领域的多元纠纷解决机制。它们根据不同主体进行划分，各有侧重、协同发力。其中，高校申诉制度承担着化解纠纷的核心功能。党的二十大报告明确提出，要“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》进一步要求，“完善校园安全纠纷多元化解机制和安全风险社会化分担机制”，强调发挥学校在纠纷预防与化解中的主导作用。此外，全国人大常委会早在2021年度立法工作计划中便指出，要“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。在教育法典编纂过程中，将“受教育者救济权”纳入教育法典总则进行统领性规定，能够为分则中的申诉制度设计提供依据。
高校申诉制度是教育理念从管理导向到权利保障导向转变的产物，但现行规范仍存在效力层级低、操作性不足的缺陷，且存在与其他制度衔接不畅的问题。高校申诉与教育行政诉讼、教育行政复议等救济机制亟待规范完善。在教育法典编纂背景下，立足高校申诉制度的现实困境，为实现其与调解、行政复议、行政诉讼等纠纷解决机制的有效衔接，可在教育法典中构建以高校申诉为前置程序的可诉纠纷与不可诉纠纷的衔接路径。这两种衔接路径均需以高校申诉为前置程序，因此，必须首先厘清高校申诉制度的定位及实现路径。一是证明高校申诉为何能成为主渠道，通过历史沿革铺垫与时代定位解析，明确主渠道的双重内涵，为后续论证奠定基础。二是围绕主渠道所承载的“主力功能”与“前置功能”，总结高校申诉制度实现纠纷解决所面临的现实问题，为后续研究提供方向。三是结合教育法典编纂需求，完善高校申诉制度规范与衔接机制，推动高校申诉制度定位从理念走向实践。
一、高校申诉制度的历史沿革与时代定位
高校申诉制度作为高等教育治理体系中保障师生合法权益的关键机制，其发展历程根植于我国教育法治进程与高等教育治理理念的变迁之中。经历了从无到有、从“管理工具”到“权利保障”的演进后，在当前高等教育治理迈向法治化的时代背景下，需要进一步明确高校申诉制度在多元纠纷解决机制中的功能定位，才能精准满足保障师生权益的现实需求。
（一）高校申诉制度的历史沿革
中华人民共和国成立后到改革开放前，高校教育管理活动的法律法规理念主要注重学校对学生和教师的管理。《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》对学生管理的许多重大问题作了比较详细的规定，包括首次规定了四种学生纪律处分类型、学生处分权归属系务委员会等，但保障受教育者合法权益的观念尚未形成。
改革开放以后，高校学生申诉制度的规范也经历了“概念提出—法律确认—细节补充”的发展过程。1983年，教育部公布的《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》第四十二条规定：“允许本人申辩、申诉和保留不同意见。”该规定首次提出学生申诉的概念。虽然并未就申诉程序、申诉机构、申诉事项作详细规定，但仍标志着我国高校申诉制度的诞生，是一次具有里程碑意义的转变。1990年，教育部公布的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）在“奖励与处分”章节沿袭了该表述，将申诉制度的范围从学籍管理延展到整个学生管理。高校申诉制度赋予学生对高校处分提出异议的权利，对提高高校的管理水平和规范高校的处分行为起到了积极作用。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第四十二条第四款规定：“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”2005年修订的《规定》将学生的申诉制度作为重点内容进行了完善，将相关条款由一条增加到六条。这一时期，申诉制度的理念从侧重对师生的“管理”，转向侧重“保护师生合法权益”。2007年，《教育部办公厅关于教育系统开展排查化解矛盾纠纷工作的通知》要求，教育行政部门及高校主动开展矛盾超前化解工作，切实将矛盾纠纷化解在当地、基层和萌芽状态。2017年再次修订《规定》时，学生申诉条款已独立成章，契合了“以学生为本”的立法宗旨，也强化了权益保障的立法理念。
目前，教师申诉的规范集中于行政申诉，未明确校内申诉的机构设置、程序规则，导致面对职称评审、绩效扣罚等校内争议时，教师仍缺乏有效的校内救济路径。1985年，《高等学校教职工代表大会暂行条例》第九条首次提出教师申诉权：“因行使正当民主权利而遭受打击报复时，有权向有关部门申诉、控告。”1993年颁布的《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）第三十九条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。”这一规定虽未细化程序，但为教师维权提供了直接的法律依据。1995年，《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》进一步对教师申诉的管辖、受理、处理、时限及后续救济作出明确规定。《教师法》及其实施意见初步构建了教师申诉制度的主体框架，但仅对教师的行政申诉进行了规定，未涉及校内申诉。2003年出台的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》（已失效）和2012年出台的《全面推进依法治校实施纲要》都要求校内设立相关机构调解学校和教师之间的矛盾，但该原则性的规定并未落地，教师校内申诉制度仍未正式建立。
如果把法律视为一种实现功利目的的工具，那么立法活动便可能呈现“有意识的和系统的”特征。高校申诉制度的历史，本质是高等教育治理理念从“管理本位”向“权利本位”转型的缩影。《教育法》颁布以前，高校管理以“维护教学秩序”为核心目的，无论是1983年《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》首次提及的“学生申诉”，还是1985年《高等学校教职工代表大会暂行条例》提出的“教师申诉”，本质上都是管理纠错的工具。教育管理关系的重构必然要求权利救济机制的同步升级，高校学生申诉制度逐渐规范化，成为重要的学生权利救济制度。高校申诉制度是重要的非诉讼救济方式，是为合理限制学校权力而设计的争议解决机制，核心目的是保障学生与教师的权利。
（二）高校申诉制度的时代定位
在我国高等教育从规模扩张转向质量提升、教育治理迈向法治化的时代背景下，高校申诉制度的定位已从早期的“管理附属工具”升级为“教育纠纷多元解决机制的核心过滤网”。具体来说，高校申诉制度主要发挥了两方面作用：一是凭借校内程序专业、便捷的优势，高效处置多数教育纠纷与紧急矛盾，满足师生低成本、高效率、专业化的权利救济需求；二是对未能彻底化解的纠纷，以前置程序完成事实核查与证据固定，减轻后续救济程序压力，实现“矛盾化解在基层、权利保障在源头”的治理目标。
1. 高校申诉制度是化解校内教育纠纷的主渠道
作为教师和学生权利救济的重要途径，高校申诉制度相较于其他救济方式，拥有覆盖面广、针对性强、高效便捷等不可替代的制度优势，可直接覆盖并解决绝大部分常见教育纠纷，成为师生权利救济的首选路径。
第一，高校申诉的受理范围可实现师生与高校间纠纷的全覆盖。教育纠纷通常同时具有高校行政管理职权行使和学术专业判断的双重属性，而其他救济机制因功能定位与专业能力的差异，在纠纷类型的覆盖上存在天然边界。教育仲裁的核心功能是解决争议双方的权利义务纠纷，而非监督高校行政管理职权的合法性。这导致其在审查行政管理争议时，无法审查行政管理职权来源的合法性。而且，仲裁机构更无法判断校规本身的合理性以及裁量是否符合教育治理目的，致使越权行政行为类争议无法通过仲裁获得实质救济。囿于行政复议机关与法院缺乏学术专业能力，行政复议与行政诉讼无法实质覆盖学术性争议，而高校申诉制度能够精准匹配教育争议的学术性与行政性双重属性，依托校内学术和管理资源，提供更专业的判断。申诉委员会的组成通常包括学科专家、行政管理人员、法律事务负责人，部分高校还引入了校外专家，以确保判断兼具专业性与公平性。这种专业构成使高校申诉制度能有效处理其他救济方式难以涉足的学术争议。
第二，高校申诉能精准回应教育领域特有的权益争议场景。对教师而言，其权益纠纷多集中于学术评价、职业保障、人事处理等领域，这些争议往往涉及复杂的学术判断和校内管理规则，若直接通过行政复议或诉讼解决，外部机构难以精准把握高校学术自治的边界与专业标准。对学生而言，常见的权益争议如学籍处分、课程成绩异议、奖助学金评定不公、宿舍管理规定的合理性等，均与在校学习生活紧密关联，需要结合校规细则、教学计划、学术规范等具体情境判断，而高校申诉制度恰恰能依托校内资源，快速调取教学记录、评审材料、管理流程等关键证据，避免外部救济因信息不对称导致的判断偏差。譬如，高校教师若因“学术成果认定标准不透明”提出申诉，校内申诉委员会可直接召集评审专家、人事部门工作人员与教师三方质证，当场核对评审依据。这种专业便捷的救济模式是行政复议和司法程序难以替代的。
第三，高校申诉相较于其他纠纷解决机制，具有更高效、更便捷的优势。教育纠纷具有时效性强的特点。高校申诉制度通常设有明确的时限要求，依据《规定》，学生的申诉需在15日内提供复查结论。教师申诉虽暂未出台全国统一规定，但多数高校在内部办法中明确规定30日内完成争议处理，这远快于行政复议60日审查期、行政诉讼一审6个月的审限周期，能最大程度减少争议对师生正常工作学习的影响。同时，申诉流程简化，无需遵循诉讼中严格的举证规则、庭审程序，申诉委员会可以主动调查核实争议事实，减少师生的举证负担。高校申诉制度的受理主体、处理流程、结果反馈均有明确指向，师生可实时追踪进度。
2. 高校申诉制度应当作为教育纠纷化解机制的前置环节
教育纠纷具有复杂性，单一的高校申诉机制难以突破功能固化、专业局限与效力不足的短板，无法完全解决所有纠纷，可能因救济范围有限导致救济空白，或因程序问题导致实质不公，最终使师生权益陷入“申诉无门”或“救济形式化”的困境。对此，高校申诉并非纠纷解决的终点，而是通过“事实过滤、程序补正、纠纷分类”的前置过滤功能，为教育仲裁、行政复议、司法诉讼等后续机制排除障碍，夯实基础，避免“程序空转”与资源浪费，成为多元纠纷解决机制的首要步骤。
第一，教育纠纷的解决依赖关键事实与证据，但外部机构因不掌握校内信息，常需重新核查事实，导致救济周期延长。高校申诉可通过前置调查固化核心事实与证据，通过校内调查权强制调取信息，申诉委员会可直接要求学生处、人事处、教务处提交原始记录，组织当事人与管理部门面对面质证，当场厘清事实真相，为后续机制提供事实与证据。校内申诉的核心价值是为外部救济提供无法替代的校内信息，若跳过这一环节，外部机制的事实审查将难以开展。
第二，高校申诉可先修复程序瑕疵，降低后续机制的审查成本。在教育纠纷实践中，一部分争议源于高校的程序违法，如未告知听证权、处分决定未书面送达、校规执行不透明等。若直接进入后续机制，行政复议、行政诉讼中常以程序违法为由作出撤销后重作的决定或判决，形成“程序空转”，既浪费救济资源，又延误师生权益保护时间。高校申诉作为前置程序，能通过校内程序补正，让后续程序仅针对实质纠纷进行解决，这是其成为前置程序的重要原因。
第三，高校申诉区分学术争议与行政争议，避免后续流程的“类型错配”。教育纠纷的核心特性是学术性与行政性交织，而司法不干预学术自治、行政不替代学术判断是教育治理的基本原则。行政复议与行政诉讼仅审查行政行为的合法性，无法审查学术判断的合理性。学术性争议需适配教育仲裁，行政性争议需适配行政复议。若跳过高校申诉前置，容易出现因争议属性识别不清导致救济路径错配的情况。经高校申诉前置，申诉委员会可先分类认定争议属性并出具分类意见，引导师生选择教育仲裁、行政复议或行政诉讼，有效避免路径错配。这种前置分类功能，既恪守了学术自治边界，又为后续流程精准导流。唯有通过校内申诉完成争议属性的初步判断，才能让外部机制聚焦自身核心功能，避免资源浪费。
二、高校申诉制度的构建困境
无救济则无权利，教育法典的根本立法目的和基本功能是保障教育权利。教育法律救济制度作为保障教育权益的重要制度，在教育法典中占据重要地位。高校申诉制度作为我国高等教育领域权利救济的核心载体与纠纷化解主渠道，创设初衷是为“政府依法行政、学校依法办学、师生依法维权”的协同治理体系提供关键支撑。然而，实践中却暴露出救济功能失灵、程序衔接不畅等问题，阻碍了高校师生权益救济功能的实现。
（一）实质性化解纠纷的制度功能发挥受限
高校申诉制度在我国已经历了四十余年的探索，其创设目的就是保障学生和教师的基本权益。但近年来，高校申诉制度不断受到学界的质疑。究其原因，是三方面缺陷导致师生申诉难以发挥实际作用。
第一，申诉范围不明确。关于学生申诉，《规定》虽详细规定了学生申诉的相关条款，但在申诉程序的操作中，仍缺乏相应的具体规则，对于学生校内申诉制度的实质性规定仍然不足。譬如，《规定》将高校学生申诉范围规定为“对处理或者处分决定不服”，较《教育法》中“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益”的规定明显过窄，且缺少具体操作规则。而且，申诉受理机构在处理时也缺乏统一标准，甚至存在高校为逃避责任拒绝受理的情形，无形中切断了学生权利救济的渠道。关于教师申诉，《教师法》及相关实施意见虽划定了申诉范围，但表述过于宽泛、缺乏明确界定，加之程序规则不完善，直接影响了教师申诉权的有效行使。随着高校教师聘任制改革的不断推进、兼职教师规模的不断增加，现行高校申诉制度在申请主体、处理范围的规定等方面面临很多新问题，有待与实际教育行政管理工作接轨。比如，教师的工资待遇问题、聘任合同等劳动人事纠纷，是否应归入申诉制度的处理范围仍存在争议。
第二，申诉机构独立性不足。一方面，人员配置存在明显失衡。《规定》第五十九条明确：“学生申诉处理委员会应当由学校相关负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表、负责法律事务的相关机构负责人等组成。”但这一规定对委员会的具体规模、各类成员的比例及师生代表的产生程序均未作出明确要求。高校申诉制度的核心价值在于保障师生权利，故师生代表应当精准传递申诉人的真实诉求。然而，目前绝大多数高校学生申诉处理机构的成员主要来自学校职能部门，且教师代表与学生代表的产生途径缺乏明确规范，使得学生申诉处理机构呈现明显“行政化”倾向，其履职的公正性难以保障，最终不利于学生合法权益的维护。另一方面，机构设置不合理。根据《规定》第六十一条，“学生申诉处理委员会经复查，认为做出处理或者处分的事实、依据、程序等存在不当，可以作出建议撤销或变更的复查意见，要求相关职能部门予以研究，重新提交校长办公会或者专门会议作出决定”。校长的教育管理权，主要通过校长办公会、授权专门会议或学生处、教务处、研究生部等职能部门行使。从定位上看，学生申诉处理机构本应对校长主导的教育管理权行使监督复核职能。但在实践中，不少高校将其日常机构设在学生处、教务处等校内管理部门，组织上未独立于校长及相关管理部门，且需对校长办公会负责并向其汇报，导致其与应有的权力监督定位相背离。
第三，申诉处理程序不规范。一方面，缺乏事实依据。在调查取证阶段，申诉处理委员往往缺乏科学规范的调查方法和程序。一些高校在进行调查时，没有充分听取申诉人和被申诉人双方的陈述和申辩，也没有采取听证程序收集相关证据，甚至直接跳过举证、质证环节，凭主观判断或片面信息就作出处理决定，导致处理结果缺乏事实依据，难以令人信服。另一方面，处理告知形式不明。《规定》要求，学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，需在15日内将复查结论告知申诉人，但对于告知的形式是书面还是口头、告知的内容应当涵盖何种信息、学生申诉期间原处分决定是否暂时解除或者继续执行等问题都未作出明确规定，可能导致学生在申诉期间已被迫完成退学手续。
（二）多元纠纷化解机制中的制度衔接不畅
我国现行教育纠纷解决机制呈现缺乏协同的碎片化状态，高校申诉与教育行政复议、教育行政诉讼、教育调解、教育仲裁等机制互不衔接，缺乏明确的功能分工，导致实践中出现大量“救济真空”与“程序空转”现象。
一方面，类型衔接错配。虽然高校申诉制度的重要作用在于区分学术争议与行政争议，避免“类型错配”，但在实践中，由于对纠纷属性的认知不足，未建立基于学术争议、行政争议分类的差异化衔接规则等原因，仍存在类型衔接错配现象，现行的教育纠纷解决机制需要在教育法典中予以重构。高校纠纷多元机制的衔接需要根据纠纷类型设计差异化路径，否则会因用错机制导致救济无效。当前教育纠纷可划分为学术性纠纷与行政性纠纷两类。学术性纠纷的裁判高度依赖专业知识，普通司法机构难以胜任。其核心围绕招生录取、课程设置、成绩评定、论文评审、学位授予、教师资格认定与职称评定等事项，涉及教育规范、学术准则及学术能力水平的专业评价，行政机关与司法机构不宜介入。对于论文创新认定、学术不端处分等学术性纠纷，若强制适用“校内申诉—行政复议—诉讼”程序，因复议与司法机关缺乏专业学术判断能力，往往只能予以驳回。再加上程序周期较长，很容易导致当事人权利救济迟延。关于行政性纠纷，则需要根据高校对学生与教师的义务内容进行分析。高校对学生具有教育的职责，学生具有受教育权，凡是对其受教育权产生直接和实质影响的管理行为，如招生录取、撤销学位、取消学籍等，均应受到教育行政部门与司法机关的监督。高校聘任教师为其工作，需要保障教师的劳动权。凡与劳动权密切相关的行政决定，如招聘、解聘和开除教师、教师福利待遇等，应受到教育行政部门与司法机关的监督。若这些行政性纠纷被引导至学术仲裁机构，便难以得到有效解决。行政问题、学术问题，行政手段、学术手段之间的错误配置，不仅浪费了救济资源，更可能导致师生权益受损。
另一方面，程序衔接错位。一是高校申诉前置规则模糊，导致救济绕路或救济无门。部分纠纷因前置规则模糊导致“救济空转”——师生与高校发生争议后直接申请行政复议，复议机关以应先经校内申诉为由撤销案件，返校申诉时又以已启动复议程序为由拒绝受理，形成“复议—撤销—学校拒绝受理”的循环。二是高校申诉结论对外部救济的效力不明确，导致已解决的争议与事实重复审查。高校申诉结论在外部救济程序中缺乏明确的法律效力支撑，既无法对后续救济环节形成约束力，亦不具备法定前置审查的当然参考效力，导致校内申诉的制度功能难以落地。以学生论文答辩申诉为例，校内申诉委员会裁定答辩程序违法并责令重新答辩，相关院系仍可拒不执行；学生转而申请行政调解时，调解机构常以校内已有处理结论为由不予受理；而进入诉讼程序后，法院又需对答辩程序重新全面审查，最终使得校内申诉结论形同虚设。三是高校申诉证据材料不互通，导致维权成本倍增。高校教育多元纠纷解决过程中的信息不共享、材料不互认，是师生维权的主要障碍之一。目前，高校申诉时需提交的证据材料，在其他救济途径中往往不被认可，需要重新收集。例如，学生在校内申诉中提交的学术不端检测报告，在申请行政复议时，复议机关可能以检测机构非官方指定为由不采纳，学生不得不再次付费检测。又如，教师在校内申诉中提交的考勤记录、教学评价等证据，在诉讼中可能因未经过公证或未加盖学校公章而被法院排除，教师只能重新整理证据，甚至因无法获取原始材料而败诉。
三、构建以高校申诉为主渠道的教育纠纷多元解决机制
要确保教育法典编纂中高校申诉制度的有效实施，就必须先完善制度本身，使其能够发挥主渠道作用，并构建以高校申诉为主渠道的教育纠纷多元解决机制。当遇到教育纠纷时，应将高校申诉制度作为教育纠纷解决的首选路径。只有学术性争议在高校内部不能解决时，才能由教育仲裁介入主导。同时，应坚持行政性争议由行政系统处理，以确保每一类纠纷都能进入最适配的解决轨道，避免因机制错配导致的救济失灵。
（一）强化高校申诉制度的解纷功能
当前，高校申诉制度虽已成为教育纠纷解决的重要途径，但在实践中仍存在解纷功能发挥不足的问题。为契合教育法治化进程与高等教育高质量发展需求，进一步提升高校申诉制度的实效性，需从制度设计的关键环节入手进行系统优化，具体可通过以下四个方面强化其解纷功能。
第一，提升高校申诉规范的法律层次。我国现行的有关高校申诉的相关规定，零散地分布于《教育法》、《教师法》、《规定》等法律法规当中，仅有2017年修订的《规定》以专章对高校学生申诉制度进行详细规定，但效力层级较低。这直接导致了高校在制定本校申诉制度时标准不一、各行其是。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确提出启动教育法典编纂工作。教育法律救济制度作为保障教育权益的重要制度，在教育法典中占据重要地位。因此，对教育法律救济制度的研究不能局限于完善单行法，而应将其置于教育法典体系中，探索建构完备的教育法律救济体系。教育法典专家建议稿中，明确规定受教育者的权利和义务，将受教育者救济权等权利纳入教育法典总则作统领性规定，分则部分可以根据不同领域的差异作具体规定。教育法典的编纂，为构建一个符合现实需求、回应时代观照的教育领域多元纠纷解决机制提供了重要的契机，也为高校申诉制度本身的完善提供了可能。
第二，明确高校申诉范围。申诉范围的大小决定了高校申诉制度的独特作用，如果校内申诉的受理事项范围与其他纠纷解决机制的范围保持一致或一成不变，那么高校申诉就无法提供有效且便利的学生异议表达及权利救济制度。首先，应细化学生申诉范围。针对《规定》中“对处理或者处分决定不服”这一相对狭窄的申诉范围，应结合《教育法》中“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益”的表述，进一步明确和拓展学生申诉的具体范围，确保学生和教师在遇到各类权益受损情况时都能找到有效的申诉途径。同时，对于申诉受理机构在处理时的统一标准问题，应制定详细的操作指南，明确各类申诉事项的受理条件和审查标准，避免高校为逃避责任而对受案范围进行限缩。其次，应建立相应的动态调整机制。随着高等教育改革的不断深入和教育行政管理工作的发展变化，高校申诉制度的申诉范围也应适时进行调整和完善。
第三，提高高校申诉机构的独立性。高校学生申诉处理机构是学校的内设机构，当其经复查认为作出处理或者处分的事实、依据、程序等存在不当时，应当可以作出建议撤销或变更的复查意见，这个过程是高校自我纠错的过程。高校学生申诉处理机构在设置上必须保持独立性才能发挥自我纠错功能。一是明确机构负责人资质。由分管监察工作的校领导担任负责人，回避分管学生工作及相关申诉事务的校领导，防止职务冲突，契合监察法精神与权力监督本质。二是调整日常事务机构设置。将申诉机构从学生处、教务处等行政部门或校办移出，设于校团委。校团委作为群团组织，独立于教育管理链条，兼具学生代表性与实务经验，有利于畅通诉求、高效开展工作。三是规范师生代表产生的程序与人员比例。例如，可明确师生代表总数不低于委员总数的1/2，其中，学生代表不少于2人，无行政职务教师占教职工代表半数以上。教师代表由校工会推荐，学生代表按学历层次由校学生会、研究生会推荐，且均不得来自涉事学院，以破除行政化倾向。四是厘清监督与被监督关系。取消对校长办公会负责并向其汇报工作等规定，明确申诉机构是对以校长为核心的教育管理主体的监督者，保障其独立履职不受行政干预。
第四，健全高校申诉处理的程序规范。申诉制度是一项重要的权利救济制度，程序正义是实现实体正义的前提和基础。权力运行过程需要申诉人和被申诉机关的共同参与，通过合理的程序设计达到控制公私权力的终极目的，体现程序法的“交涉性”与“反思性”。首先，应当明确高校申诉的各项程序，包括申请阶段、受理阶段、审理阶段、处理阶段。需要注意的是，如不予受理，应及时通知申请人，并说明不予受理的原因及其他的救济途径等；对于因不可抗力或学校的过错，导致学生申诉时间被延误的情况，申诉处理委员会在受理时应酌情考量。其次，厘清申诉中的证明责任，申请人应当如实反映案件事实并提供证据。同时，考虑到学校与申请人举证成本、举证能力的差异，申诉处理委员会可以要求原处理机关提交处理依据。申请人确实无法证明自己所反映的事实或请求时，学校应负主要的举证责任，以维护处于弱势的申请人一方的利益。最后，健全申诉中的听证制度，申请人应当有机会在作出决定之前予以回应，可以进行书面审查，也可以依申请采取听证的方式。
（二）完善高校申诉制度的衔接机制
高校申诉制度并非孤立的救济环节，其解纷功能的充分发挥，依赖与教育仲裁、行政复议、教育行政诉讼等其他救济机制的有序衔接。须基于教育纠纷的类型，构建“高校申诉为前置、仲裁与复议为承接、行政诉讼为终局”的分层衔接体系，形成覆盖全面、运转高效的教育纠纷多元解决链条。
1. 高校申诉作为教育仲裁的前置程序设计
目前，教育仲裁制度虽然还未在正式的法律中得到确立，但在教育法学界已得到许多学者的重视和强调，也为教育部门的官方文件所提及。处理学术纠纷需要深厚的专业学识与相关交叉知识支撑，若直接诉诸行政复议或司法诉讼，处理结果往往难以令争议双方信服，同时还会耗费大量人力、物力与财力。相较之下，仲裁具备意思自治优势，当事人可根据实际情况自主选择争议解决方式，处理结果更能满足双方当事人的真实意愿。因此，将学术性纠纷置于“高校申诉—教育仲裁”的渠道更有利于解决纠纷，即在申请仲裁程序时，应发挥高校申诉的主渠道作用。教育仲裁原则上应以校内申诉未获解决且当事人仍不服为适用前提，由专业教育仲裁机构依程序作出终局裁决，以保障校内申诉机制的基础性作用。同时，应设置例外规则：除期限与程序类情形外，若当事人能够提供初步证据，证明高校新作出的学术判断明显存疑，存在违背学科共识、评价标准前后矛盾等问题，可直接申请仲裁，无需先行穷尽校内申诉程序。这种设计可摆脱校内学术垄断困境，防止高校长期以发表期刊级别作为唯一评价标准，忽视研究成果的实际应用价值。当事人可凭行业专家意见直接启动仲裁，避免在无效程序中浪费时间。
高校申诉作为教育仲裁的前置程序，不仅需要完成程序合法性的初步审查，还要为仲裁提供学术判断的基础素材，发挥过滤功能，使校内申诉成为仲裁审查学术判断的第一手资料来源。高校申诉应披露学术判断的细节依据。高校申诉处理纠纷时，应对适用的学术标准、专家评审的具体意见及分歧、学术判断的证据支撑进行公示说明。唯有明确学术判断的逻辑链条，仲裁才能精准识别实质问题。教育仲裁对学术判断应有有限审查权，但是，需要严格界定审查边界，防止过度干预大学的自主治理。这种有限审查并非推翻校内的学术判断，而是审查其合理性与一致性。首先，教育仲裁机构应具备审查能力。学术仲裁专家库的分级分类建设是基础。应涵盖各学科领域资深学者，确保审查主体具备与校内专家同等的学术水准，避免因专业能力不足导致外行评判内行。其次，审查范围应聚焦程序审查和学术判断的逻辑自洽性，仲裁需审查校内申诉的学术结论是否有足够证据支撑，避免主观臆断和证据遗漏。再次，审查标准需统一且透明，可制定《学术争议仲裁审查指南》，明确不同学科领域合理性判断的具体指标。最后，审查程序应设置质证辩论环节，要求校内申诉委员会提交完整的学术判断依据。同时，允许当事人提交反驳证据，仲裁庭通过听证会让双方质证辩论，确保审查结论建立在充分的信息交互基础上。这种有限审查模式既维护了学术自治的基本边界，又能通过规范的程序防止学术权力滥用。
2. 高校申诉作为行政复议的前置程序处理
高校申诉作为行政复议前置程序的衔接机制时，校内申诉应先依托专业资源过滤纠纷，查清事实，避免复议机关陷入不熟悉高校规则的审查困境；复议机关应聚焦合法性监督，纠正高校行政行为与申诉程序的违法偏差。此类行为虽属于行政复议受案范围，但校内申诉的功能不可替代，在申请行政复议之前，学生和教师应先进行高校申诉，以便激发学校内部自我纠错的主动性和积极性。高校应及时受理，需在收到申诉申请后30日内出具书面申诉结论；复杂案件可延长至45日，但需书面告知当事人延长理由及截止日期，超期未出具或仅出具口头结论的，视为前置程序完成，当事人可直接申请行政复议，无需等待高校补正。申诉结论书需满足标准化格式，必须加盖高校公章，高校应明确告知当事人申请复议的期限、复议机关。
高校申诉结论并非复议审查的障碍，而是复议审查的基础素材。需根据事实认定、法律适用、程序合法性三个维度，明确复议机关对申诉结论的尊重与审查边界，避免重复审查或审查缺位。一是事实性认定，复议机关对高校申诉已查清的事实，原则上应予以尊重，仅在存在证据明显不足、事实认定前后矛盾时才重新核查，体现尊重校内自治性优先的原则。如果申诉事实认定存在明显漏洞或事实认定前后矛盾，复议机关可以要求高校补充举证或自行核查，但需书面告知高校重新核查的理由。二是法律适用，复议机关需重点审查高校申诉适用的校规依据是否符合上位法，这是行政复议监督行政行为合法性的核心功能，不受校内申诉结论的限制。若高校申诉依据的校规条款与《教师法》、《中华人民共和国高等教育法》、《规定》等上位法冲突，复议机关应认定原行政行为违法。三是程序合法，无论高校申诉结论如何，复议机关均需独立审查高校作出原行政行为的程序及校内申诉程序的合法性，这是行政复议的法定职责，不受前置程序限制。复议机关需审查高校作出行政行为时是否保障了当事人的告知权、陈述申辩权、听证权。如果没有公民的有效参与，则不能在决策和管理中保障利害关系人的相关诉求与权利，这将会引发相关行为的合法性危机。即使申诉结论维持原行为，复议机关仍可因程序违法撤销原行为。
3. 教育行政诉讼作为终局救济的程序安排
教育行政诉讼是教育仲裁与行政复议的终局救济机制，当仲裁与复议均不能化解纠纷时，行政诉讼将为教育纠纷提供权利救济的最后一道防线。教育行政诉讼与教育仲裁、教育行政复议的终局衔接机制均须从受案范围、起诉期限、审查内容、判决效力四方面完善制度安排。
作为教育仲裁的终局救济机制，首先，应完善教育行政诉讼的受案范围。必须明确对仲裁的学术实质结论不服的，不得提起诉讼。若仲裁程序合法且不超越权限，法院应裁定不予受理，避免司法干预学术判断。其次，应完善行政诉讼的起诉期限。当事人自收到教育仲裁裁决书之日起15日内起诉，因仲裁程序违法导致当事人无法及时知晓权利的，期限自当事人知道诉权之日起算，但最长不超过1年，避免纠纷长期悬而未决。再次，应完善行政诉讼的审查内容。法院对仲裁机构程序与仲裁依据的正当性进行审查，但绝对不审查教育仲裁中的学术实质判断。最后，应完善行政诉讼的判决效力。若判决撤销教育仲裁裁决，认定仲裁程序违法，则责令重新仲裁；若判决维持教育仲裁裁决，该判决为最终效力，当事人不得再以同一理由申请仲裁、复议或诉讼。
作为行政复议的终局救济机制，同样需从受案范围、起诉期限、审查内容、判决效力四个方面完善教育行政诉讼制度。一是受案范围，针对教育行政机关与高校的行政行为，经复议后仍存争议的，原则上都可提起教育行政诉讼。二是起诉期限，遵循复议前置的一般规则，当事人对复议决定不服的，自收到复议决定书之日起15日内起诉；复议机关超过60日未作出决定的，当事人可自复议期满之日起15日内起诉，主张复议不作为。三是审查内容，法院对复议程序、法律适用正确性进行审查。与对教育仲裁的审查不同的是，法院可以对行政复议中的事实认定合理性进行审查，但仅审查复议对行政行为事实依据的认定是否存在明显错误，若复议程序合法，法院原则上予以尊重，仅在事实认定明显缺乏证据时才要求复议机关补充举证，避免重复审查。四是判决效力，若判决撤销行政复议决定，需区分情形。复议程序违法的，责令复议机关重新作出决定；复议法律适用错误的，直接判决撤销原行政行为或责令高校重新作出行为。同教育仲裁保持一致，法院判决具有最终效力。
（三）促进以申诉为主渠道的多元解决机制体系化建设
高校申诉是教育纠纷的校内主渠道，然而，当申诉制度面临实质性化解能力有限的现实困境时，仅靠单一机制的自我完善难以破解“救济空转”的难题。依据法律秩序的和谐价值原则，高校申诉制度需与其他机制协同发力。此时，须构建以申诉为主渠道的多元解决机制体系，通过功能互补弥补申诉短板、适配纠纷多元属性，从而破解单极救济机制与复杂教育纠纷之间的适配断层。具体而言，多元教育纠纷解决机制体系化建设具有三方面优势。
第一，多样化的纠纷处理模式更有利于维护师生的合法权利。譬如，出现学生对课程论文评分提出异议的纠纷时，若直接进入行政复议或诉讼程序，容易激化师生对立。而通过校内申诉机制，组建由教学督导、同专业教师及学生代表构成的调解小组处理，既可依据专业学术标准核定评分依据，又能以柔性沟通化解矛盾，从而真正实现权利救济与师生关系维护的双重效果。这正是多元教育纠纷解决机制的核心价值所在——以体系化设计破除单一机制依赖，使高校申诉回归校内主渠道定位，并与仲裁、复议、诉讼形成分工明确、协同补位的救济闭环，实现教育纠纷高效化解与师生权利保障的有机统一。
第二，多元纠纷处理模式的核心要义之一，是赋予师生根据自身需求选择救济路径的自主权，这种自主权不仅是程序选择权，更是利益最大化的决策权。例如，青年教师面临职称评审未通过的争议时，若希望保留与学校的合作关系，避免公开争议影响职业发展，可优先选择高校申诉；若对校内审查结果存疑且需 明确的权利认定，可在申诉后申请教育仲裁，通过专业评审获取具有公信力的结论。这种基于利益诉求的灵活选择，体现了以权利主体为中心的治理理念。
第三，多样化的争议处理方法可以满足各种类型的纠纷类型，也有助于在各个方面作出不同的选择。社会生活中的争议种类不尽相同，对争议的处理方法也各不相同。比如，在教育争议中，教师和学校发生了有关绩效分配的轻微争议，可通过高校申诉快速解决；而在教师因学术不端认定面临解聘、核心权益被严重侵害且无法通过校内沟通协商化解时，通过行政复议审查学校认定程序的合法性，再以行政诉讼作为终局救济，无疑是更适配的路径，既能保障程序正义，又能避免权利救济的形式化。
以申诉为主渠道的纠纷多元解决机制体系由高校申诉、教育仲裁、行政复议、行政诉讼共同组成，能根据纠纷的性质形成不同的解决路径，推动每一起教育纠纷实现尽早且妥善地解决。一方面，将学术性争议引入“申诉—仲裁—诉讼”的解决路径。以高校申诉为该路径的首要环节与校内核心解纷的载体，通过校内专业治理先行化解常规学术争议；未能化解的，再由申诉衔接教育仲裁，通过赋予仲裁有限的学术实质审查权，实现“专业对专业”的监督。并且，重点审查标准适用、证据采信与裁量合理性，不介入学术观点本身，这样既能破解校内纠错缺位问题，又能维护学术自治权威，最终以行政诉讼作为权利救济的司法兜底，保障程序公正。另一方面，将行政性争议引入“申诉—复议—诉讼”的解决路径。高校申诉通过对校内管理规则、师生权利边界的精准把握，承担起行政性争议快速化解的核心功能，从源头减少对外部救济资源的消耗。对涉及师生基本权利或产生直接影响的管理行为，应当纳入教育行政机关审查的范围。当高校申诉不能解决纠纷时，由行政复议机关就事实认定、法律适用、程序合法性进行审查；若当事人对复议结果不服，可提起行政诉讼，此时法院的审查范围限于复议程序的合法性及法律适用的准确性，原则上不再重复审查已查清的事实。该分层递进路径，既以校内申诉确保管理效率，又以复议与诉讼实现层级监督，形成“校内纠错—行政监督—司法终局”的完整救济闭环。
多元纠纷处理模式对师生权利的保障，核心在于以成本可控、实效显著、自主选择的体系化设计，让权利救济从被动等待走向主动选择。同时，通过专业机制对接专业争议、权力制衡对接行政争议、利益协调对接民事争议的精准设计，为不同类型的纠纷提供适宜的解决路径。这种模式回应了教育纠纷多元属性、多样场景的现实需求，也彰显了教育治理现代化柔性化解矛盾、尊重权利主体的核心理念。在教育法典编纂的背景下，构建这种多元体系更具实践意义。可在教育法典分则中设立“教育纠纷解决”专章，规定各机制的管辖范围、衔接规则与办理时限，明确学术性争议必须以申诉为仲裁前置程序、行政性争议适用复议前置例外等制度，推动多元纠纷解决机制从实践探索上升为法律规范。这既能为师生权利救济提供明确指引，也能为高校依法治校提供制度遵循，最终成为推进依法治教、维护教育秩序的关键支撑。
四、启示与展望
教育法典的编纂，是新时代中国教育法治回应权利保障与学术自治双重诉求的制度性举措。现行教育法领域的救济体系，常受制于单行法规范冲突、非诉救济效率低下、司法审查存在局限等因素，陷入“程序空转”的实践困境。而以高校申诉为争议解决主渠道的法典化方案，恰是对这些痛点的系统性回应。有学者指出，“法律主要通过借鉴而发展，就利用最少的资源获得最好的法律而论，一项具体制度发展的捷径就是仿效”。教育法典中对高校申诉制度的设计，可以参考《中华人民共和国民法典》总则与分则的体系逻辑展开。在总则部分，明确申诉的前置地位与多元路径的协同逻辑，解决救济渠道选择混乱的问题；同时，应对各种争议进行类型化区分，为后续仲裁、复议、诉讼等程序的精准衔接奠定基础。在分则部分，需重点完善两项内容：一是继续细化申诉的受案范围、机构组成与程序规则，通过引入外部专家参与申诉程序等制度设计，破解校内申诉中立性不足的难题；二是将材料互认、审查豁免等衔接机制纳入法条规范，减少重复审查，兼顾救济程序的专业性与时效性。
从教育治理现代化的长远视角看，确立高校申诉前置程序方案，具有远超单纯纠纷解决的重要意义。一方面，通过明确高校申诉的主渠道功能，将大部分教育纠纷吸附于校内，实现了减轻外部救济资源压力、优化教育行政治理效能的目标。另一方面，通过法典化的规范整合，高校申诉、教育仲裁、行政复议、司法诉讼等救济程序一并被纳入体系化的法律规范，为教育纠纷解决提供规范的救济路径，有效避免救济“程序空转”。
