本文原载《中国史研究动态》2026年第2期
延续两千多年的文官体系、一千多年的科举制度、数百年的士绅制度，及无处不在的民间组织，传统中国的这些制度在世界历史上都是非常独特、甚至绝无仅有的；不仅如此，这些制度形成彼此关联、有机配套的国家治理体系。以此维持大一统，与西欧的千年分立割据形成鲜明对照。而文官体系被视为具有现代性，因为它在西欧是近代国家的确立过程中逐渐替代贵族恩赐制形成的，在英国的历史也不过二百多年。科举制度备受启蒙思想家的极力推崇，19世纪中叶英国采用公开竞争的办法录用文官，由此英国正式形成文官制度。两相比较，中西形式上略有差异，但本质上是相似的。但西欧各国文官体系所覆盖的人口不过数百万至一两千万，覆盖面积仅相当于清代的一两个省。
传统中国的制度体系在短缺经济社会剩余有限、交通运输与信息传递落后的条件下，如何以简练的文官队伍维持大一统，如何释放国家能力？通过中西比较发现和验证真正的中国特色，从中能够获得什么样的学理逻辑，提供哪些借鉴与启示？凡此正是基于中华本土历史与丰厚遗产构建中国制度史、经济史和国家治理自主知识体系的时代命题。
不仅如此，这一过程还将在对20世纪中国史观偏误的正本清源中提升文化自信和制度自信（龙登高《中国史观的20世纪偏误及其探源——基于清代经济史研究的考察》，《清史研究》2020年第6期）。盖近代中国不仅迟迟未能成功现代化，而且陷入贫穷落后，其成因被认定为中国传统文化和制度（龙登高等《近代中国经济落后的根源——基于传统经济变迁视角的考察》，《湖南大学学报》2021年第2期）。在国家治理层面，中国官僚系统被认为缺乏效率、腐败丛生；基层受到政府的严密控制，民众缺乏信任感和自组织能力，以至于成为“一盘散沙”。科举则曾被视为阻碍中国科学发展的陈腐落后制度。
事实上，传统中国国家治理体系中的各项制度，对于中国社会经济演进道路的塑造产生了重要影响。这些制度近年来受到学界的普遍关注，其发挥的积极作用逐步得到重新揭示。但是，对于在基层治理和资源配置中发挥重要作用的士绅和民间组织，现有研究多停留于其表面的行动特征，对其背后的制度性因素缺乏深入论述。同时，国内研究已经关注到各项制度的独立价值，但对于制度之间的有机配合与支撑关系，尚未出现整体性的认识和讨论。从研究方法与思路来看，制度经济学是经济史的理论基石，制度史也是经济史的核心内容；从时段上，本文聚焦于传统国家治理制度体系集其大成的清代。
本文尝试对清代由文官体系、科举制度、士绅制度和民间组织配套构成的国家治理体系，进行系统性论述，弥补现有研究的不足。对于制度配套而非单一制度的总结，能够揭示传统国家治理的中国经验，提炼政府治理、基层治理方面的制度遗产与自主知识体系，为推进制度经济学与政治学发展做出理论贡献。精练的文官体系是有限财政能力下的理性选择。科举制度通过士绅扩大了杠杆作用，促进人力资本在政府和基层之间流动和配置。士绅与民间组织主导基层的公共品供给，构建民间自主的资源协调机制。制度安排之间有机结合、共同作用，以较低成本长期维持稳定的大一统格局。制度体系与经济发展水平的适配，使其实现了治理成效，对当代国家治理带来历史启示与学理支持，并提供文化自信和制度自信的重要源泉。
一、制度配套：文官体系、科举制度、士绅制度、民间组织
清代的国家治理以文官体系为核心，科举制度、士绅制度和民间组织等制度安排相互配套、有机互动，形成具有本土渊源的治理架构。这套架构适配传统中国的经济基础和治理目标，实现了对广土众民的有效治理，维持了长期稳定的大一统格局。各项制度实践提供了突破西方理论框架的本土素材，构成自主知识体系的重要载体。
学界将文官制度界定为一种现代性的产物。然而，中国文官体系延续两千余年，其覆盖规模比整个欧洲的面积与人口更大，与欧洲各国小规模、短历史的文官体系形成鲜明对照（参见王国斌、罗森塔尔《大分流之外：中国和欧洲经济变迁的政治》，周琳译，江苏人民出版社，2018年）。作为国家治理体系的核心，传统中国的文官制度与西方话语体系下的“现代文官制度”并无本质不同。官员通过科举等理性方式选拔而来，担当赋税征管、司法裁判与行政协调等职能，并需接受严密的考核与约束。
以精练的官员规模实现广大疆域的大一统与长期稳定，是传统中国文官体系的重要特征。自两宋至明清，随着疆域和人口的增长，文官数量反而整体呈现下降的趋势。清代的文职官员数量共约2万名，其中包括相当数量的“治官之官”，分布于广大疆域的地方官仅约7000名，官民比例约1:15600，一位正式官员平均需要管理15600名民众（张仲礼《中国绅士研究》，上海人民出版社，2019年；胡恒《清代政区分等与官僚资源调配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期）。若将地方衙门的书吏、差役等纳入统计，这一比例将有所上升，但仍将显著低于同期西方的官民比例。同时期的英国人口数量仅为清代的二三十分之一，其官吏数量约为1.2万人，官民比例达1:619，为清代的数倍（Geoffrey H. Augustan England: Professions, State and Society,1680-1730, London: George Allen and Unwin, 1984）。
精练的文官规模并非治理能力不足的体现，而是适配广土众民的实际情况、契合传统社会经济基础与治理逻辑的理性选择，是历代王朝在长期实践中形成的低成本大一统治理最优解。短缺经济时代税基有限，征税能力也受到多方面的制约，客观上难以支撑庞大官僚体系的俸禄开支。在有限的财政能力下，“小而精”的文官体系成为维持治理的合理选择。
另一方面，在士绅制度和民间组织的配套作用下，简明的文官体系能够良好实现王朝的统治目标。统治目标的核心是大一统与长期稳定，即维持疆域统一、政权稳定和税收持续，而非对社会的全面直接管控。在此情况下，“官不下县”成为基层治理的原则。自县以下的基层公共品供给、秩序维护和赋役催征等事务，多由地方士绅和民间组织所承担，构成基层治理和资源配置的重要制度安排。通过委托民间主体承担公共事务，实现对基层的间接管理，政府得以构建较为简短的委托—代理链条，一定程度克服官僚体系中的激励不相容问题，进一步降低大一统的治理成本。
一方面，文官体系的精练规模与有效运转，依赖于稳定、优质的人才供给机制，而科举制度正是适配这一需求的制度设计。科举制度作为中国独有的官员选拔方式，16-18世纪让欧洲人为之震撼，其价值至今为国内外学术界所肯定。科举为文官体系提供人才源流，促进人力资本的流动和配置；文官体系的职能需求与治理逻辑又反向塑造了科举的选拔标准。二者相互配套，共同构成传统中国治理体系的核心支柱。
开放性与公平性是科举考试的核心特征。几乎所有社会背景的男性均可参加，同时考试程序严格，经过封弥、誊录等制度设计，录取与否只看应试水平高低（Chen T. et al., Long Live Keju! The Persistent Effects of China’s Civil Examination System, The Economic Journal, Vol. 130, Iss. 631, 2020）。参加科举的最终目标是做官，但其间历经逐级考试、层层选拔，竞争激烈。经由科举选拔而来的秀才、举人、进士，是百里、万里挑一的精英，士绅制度与之相配套，扩大了科举的杠杆效用，激励普通人通过读书提升人力资本。科举制度受到伏尔泰、魁奈等启蒙思想家的极力推崇，1854年英国《关于建立常任文官制度的报告》建议采用公开竞争的办法录用文官，由此英国正式形成文官制度。
科举制度不仅承担直接的文官选拔职能，其对各个阶层具有普遍的激励作用。传统中国社会可大致划分为“百姓—士绅—官员”三个阶层。阶层之间具有流动性，科举即是实现阶层流动的主要机制。考取进士、成为官员的难度极高，但这并非参加科举的唯一出路，也非阶层跃升的唯一渠道。平民通过科举取得秀才、举人等功名，即可成为士绅，在法律、政治和社会地位等方面享有一定特权。在此激励作用下，数量可观的平民阶层加入读书备考的行列，教育的普及化程度得到提升。
清代的文官数量常态下约2万人，但通过科举正途出身的士绅存量约有74万人（张仲礼《中国绅士研究》）。士绅是文官体系的后备力量，也是官与民之间的中介桥梁。在“官不下县”的治理模式下，士绅深度参与基层治理，以各类民间组织为载体和平台，主导基层公共品的供给。科举取士由此增强了杠杆效用，除直接选拔精英人才进入文官体系外，还撬动起规模数倍于正式官僚的士绅阶层，其对传统中国国家治理体系的重要价值也愈发凸显。
二、官民之间：士绅作为文官后备与制度杠杆
士绅通常被视为人格化的群体，是具有人格魅力的齐民之首，或者相反，是横行乡里的土豪劣绅。然而事实上，士绅制度（龙登高等《传统士绅与基层公共品供给机制》，《经济学报》2022年第2期）是传统中国特有的一种治理模式，在清代扮演重要角色。士绅制度在国家治理和资源配置中的特征与作用，对于制度史自主知识体系的构建具有重要价值。士绅制度与文官体系、科举制度和民间组织相互配套，形成一套严密的制度体系并持续发挥作用。作为文官的“后备队伍”，士绅向上连接政府，成为权力向基层渗透的载体；作为“齐民之首、乡民之望”，士绅亦向下连接基层，与其他民间主体一起推动基层自治，成为基层社会的中坚力量。
士绅可认为是正式文官的后备队伍，作为“预备役”补充常备文官的不足。各级士绅中，举人及以上被认为具有做官的资格，可通过铨选等途径选拔为官。幕僚则是士绅常被忽视的另一种就业渠道。部分士绅可成为府县官员乃至督抚的幕僚，发挥知识和特长的同时，有机会进一步入仕升迁（参见尚小明《清代士人游幕表》，中华书局，2005年）。
官绅之间的流动通道是双向的，“绅出为官，官退为绅”在清代士人中都很常见。在简明的文官体系下，治理国家不需要数量众多的官僚，也难以承担大量官僚的俸禄成本。士绅阶层的存在为文官体系提供了一条柔性的退出通道。社会精英若不能做官，还能以士绅身份主导基层公共品供给，获得相当的特权和社会地位。文官体系和士绅制度的配合，避免了官僚队伍的膨胀，亦使得小规模的文官体系得以衔接基层，有效填补基层治理的空缺。
科举是成为士绅的正途，通过科举获得功名进而成为士绅，具有广泛的社会公信力。成为士绅后获得的声望和诸多特权，惠及家人和子孙，对社会各阶层有着深刻的吸引力。只要科举制度有效运转，士绅的行为就能受到政府的有效监督和约束，促使其在地方治理中发挥正向作用。
传统中国“官不下县”的治理格局，使得县以下基层社会的公共品供给缺乏官僚体系的直接介入，必须依靠民间力量完成对基层社会的间接管理。士绅凭借其独特的社会地位和组织能力，以非正式权力参与地方公共事务,成为基层公共品供给的主导力量。一方面，士绅以其社会地位和政治特权，保持着与地方官员的良好沟通和与上级政府的有序连接。政府需要借助士绅在地方的信息优势和声望影响，公共事务的运营也需要地方士绅的有效配合，仅凭官方政令有时难以取得成效。另一方面，在对地方事务的深度参与下，士绅能得到本地百姓的信任，成为地方利益的代表。在与政府的互动中，士绅有时还能够反抗政府弊政、维护地方利益，譬如上书请求赈灾、要求减免税赋等，形成对政府力量的部分制衡。
士绅单纯以个人身份参与公共品供给，其能量难以覆盖基层社会的各个方面，还会遭遇诸多制度性的困局。在实际的基层治理过程中，士绅通过建立和领导各类民间组织，突破自然人个体能力的局限，构建起制度化、可持续的公共品供给机制。士绅通过民间组织主导地方公共品的供给，使得基层社会在官僚体系较少触达的情况下，仍能维持良好的自治运转。作为一种重要的制度安排，士绅成为清代以较低成本实现大一统治理体系中的重要一环。作为官民之间的中介，士绅既降低了政府治理成本，又激活与整合了民间资源。士绅制度的有效运转体现出传统中国并非缺乏制度创新，而是形成了适配本土情况的独特模式。
三、通过各种民间主体实现基层治理
简练的官僚体系如何维持广土众民的大一统？基层治理主要通过各种民间主体与中介来实现，而不是官员与行政机构直接统治，也就是所谓“官不下县”，但皇权仍然渗透到基层。这些民间主体与中介，包括官与民之间的士绅、保甲，进行赋税征敛的牙行、歇家等包税商，以及承担基础设施与公共品供给的各类民间组织。各种民间主体共同构成了具有中国历史特色的低成本基层自治，与朝廷的专制统治并存（参见罗志田《士变：近代中国的思想转折》，商务印书馆，2025年；Peter C. Exhausting the earth: State and Peasant in Hunan, Harvard University Asia Center, 1987）。清朝君臣美其名曰“听民自便”，实则“非不为也，是不能也”，由此形成“明主治吏而不治民”的传统。
民间组织的合法性、独立性和制度性，使其在基层治理中形成了具有重要价值的制度基因。民间组织的建立和运营得到政府的认可、支持或授权，参与者之间亦逐步产生共有信念和自发共识，成为其合法性的主要来源。在此基础上，民间组织能够制度化地协调和整合各方利益，推动公共事业建设。第二，独立性。在管理和运营过程中，民间组织通过较强的资源整合能力形成“公产”，其法人产权属性使其能够长期独立运营，公共事务得以实现稳定发展。第三，制度性。随着运行机制的逐渐成熟，民间组织推举理事、制定章程，形成公开透明、权责清晰的管理模式，随之而来的一系列激励和约束机制亦成为其核心的制度性特征（龙登高等《传统民间组织治理结构与法人产权制度——基于清代公共建设与管理的研究》，《经济研究》2018年第10期）。
士绅与民间组织两种制度安排，均在基层公共品供给中发挥关键作用。二者之间的良性互动，使得传统中国的基层自治更具稳定性与生命力。
首先，民间组织是士绅参与基层事务的活动平台。公共品供给是一个包含资金、不动产和人力管理的复杂事务，士绅个人难以独力承担，需先汇集同志、建立组织。民间组织也需要有资产、声望和担当的士绅作为首事，以扩大其影响力和号召力。通过创建和领导民间组织，士绅得以主导供给公共品，其个人能力在民间组织的作用下得到有效放大。
其次，民间组织公开透明的治理模式，对士绅同样具有监督和约束效力。士绅需按组织章程履行职责。各类民间组织所有的“公产”，作为管理者的士绅不能随意支配，必须遵照章程运营，资产由组织共同商议运用。士绅在民间组织中的角色甚至多为义务性质，需带头捐赠财产、承担管理责任而无报酬（龙登高等《论传统中国的基层自治与国家能力》，《山东大学学报》2021年第1期）。明确的监督约束机制和公益性服务的特点，让士绅占据有利的舆论地位，使其能够更好发挥其影响力，整合各种资源，协调多方利益。
最后，民间组织因其制度化和非人格化的特征，得以突破士绅作为自然人的天然限制。在士绅个人去世后，民间组织仍能长期存续，避免陷入“人亡政息”的困局，保障公共事业的长期稳定运营，持续为基层提供公共品（龙登高等《明清时期中国的民间组织与基层秩序》，《民族研究》2021年第6期）。
民间组织以自发形成的治理体系，整合民间资源、凝聚民间力量。在政府财政有限、行政能力难以触及的基层社会，民间组织承担起公共品供给的职能，有效完成了公共事务和基础设施的建设、运营与维护。这种自组织实践并非零散、偶然的民间行为，而是形成了包含合法性认可、独立性产权、制度化治理的完整体系，成为基层社会自我管理、自我服务、自我提供公共品的稳定制度形态，构成制度史自主知识体系的重要组成部分。以民间组织为载体、民间自主进行的公共品供给模式，体现了中国群众强大的自组织能力，印证了中国传统中基层自治的深厚基因。
基层自治的基因并未随时代变迁而消亡，其在新时代仍持续焕发生机。在近代以来中国的发展历程中，中国共产党始终坚持群众路线，深刻把握群众自我组织、基层自我治理的历史传统和实践智慧，广泛发动群众、依靠群众，在革命、建设和改革进程中激发基层活力，实现治理效果的最优化。时至今日，这些理念和经验仍然得以传承，成为基层实践的重要基因，为当代基层治理提供宝贵的历史借鉴。
四、制度体系在近代逐步失序
清代的国家治理以文官体系为核心，科举制度、士绅制度和民间组织等各项制度安排相互支持，嵌入整套治理体系当中，不可能单一地存在，无法独立发挥作用。在适配的制度体系中、在有效的激励和约束机制下，它们能够展现其积极价值，而一旦体系松动、配套制度消解，则很可能走向其反面。
1905年，清政府宣布停止科举。此举并非单纯改变了人才选拔机制，更触发了传统治理体系的制度性坍塌。科举的废除首先瓦解了士绅阶层的激励和约束机制。科举制度存续期间，士绅通过科举获得社会地位、经济特权和晋升通道，科举功名和政府表彰的正向激励推动士绅积极参与基层治理，主导基层公共品供给。官府对士绅的监督约束则通过功名剥夺等手段实现，政府掌握着对士绅阶层的有效管控。科举取消后，对士绅的激励和约束机制逐渐失效，士绅失去向文官体系流动的制度化路径，逐步从“向上流动”转为“横向扩张”（参见王先明《近代绅士：一个封建阶层的历史命运》，天津人民出版社，1997年）。部分士绅利用地方权威和资源垄断鱼肉百姓，沦为“土豪劣绅”；另有部分士绅在失去制度依托后转向革命阵营，成为传统秩序的颠覆者（参见杨念群《“天命”如何转移：清朝“大一统”观的形成与实践》，上海人民出版社，2022年，第566—595页）。
科举废止引发的连锁反应进一步导致了基层秩序的全面崩塌。民间组织失去士绅的主导和协调而趋于涣散，原本依托民间组织实现的公共设施建设、纠纷调解和秩序维护等基层事务陷入停滞，基层社会因失去有效的自治载体而逐渐失序。至此，由文官体系、科举制度、士绅制度和民间组织共同构成的传统治理体系日益瓦解，基层秩序亟待在新兴力量的主导下重建。中国共产党敏锐把握这一时代转变，承担起基层治理的重任。群众路线始终是中国共产党的治理法宝。凭借高效的组织整合能力，通过建立基层党组织、推行群众自治等制度化举措，中国共产党成功主导了基层秩序的重构。这一实践也为党领导中国的革命、建设和改革提供了重要的经验支撑。
五、结语
文官体系、科举制度、士绅制度和民间组织，是清代国家治理体系中几项重要的制度安排。制度之间层层衔接、相互支撑，构建起一套低成本、高效率、可持续的治理体系。在有限的财政能力和落后的交通运输与信息传递条件下，精简的文官体系是契合社会经济基础、维持稳定治理的合理选择。科举制度与文官体系高度适配，以成熟公开的竞争机制筛选精英，既为文官体系输送优质人才，更撬动起规模数倍于文官的士绅阶层。士绅既作为文官的后备队伍，又充当官民之间的中介，在“官不下县”的治理原则下，依托民间组织主导基层公共品供给和资源协调，成为基层社会的中坚力量。而民间组织凭借合法性授权、法人产权保障和制度化的治理模式，突破自然人的天然限制，实现公共事业的长期存续和稳定运营，彰显中国群众的自组织能力和基层自治的深厚基因。士绅与民间组织两种制度安排良性互动，均在基层公共品供给中发挥关键作用，为基层自治注入强大的生命力。
不同于19世纪英国形成较大规模文官体系直接行政的治理路径，清代中国以精简的文官体系为核心，通过科举制度、士绅制度和民间组织的制度配套，以更低成本实现了对基层的间接管理，达成了国家治理的核心目标。这套治理模式发挥了科举制度的普遍激励和杠杆作用，以士绅作为连接官民的中介桥梁，在民间组织这一载体上主导基层治理和公共品供给。各项制度并非单一存在、独立作用，而是通过制度配套形成治理合力，实现了对广土众民的治理，低成本维持了长期大一统的格局。
自近代开始，传统的国家治理体系逐渐失去其治理效能。随着科举的废止，士绅阶层异化，基层秩序逐步失序崩塌。在武力主导的国际秩序下贫穷落后挨打的经历，使得革命成为中国的主流思潮，这套制度系统中的各项因素均受到诟病和全盘否定。时至今日，重新审视这一国家治理体系能够发现，它适配当时的国家治理目标。不同于以经济发展为导向的现代国家，传统中国的治理目标主要体现为以较低成本维系大一统，实现国家的长期稳定。在这一目标下，这套国家治理体系事实上取得了治理成效。
重新审视传统中国的国家治理，对于制度史、经济史自主知识体系的构建具有重要价值。首先，传统中国在自身经济基础和治理目标下，形成了与西欧模式迥异的治理体系和制度安排，取得了治理成效。对于这一制度体系的总结和提炼，彰显出传统中国的经济创造力与制度创新力。同时，传统中国国家治理留下一系列深厚的历史传统和制度遗产，其对于当代中国的治理实践也有重要的现实价值。民间自我治理、自主提供公共品的历史传统，展现出中国民众强大的自组织能力。这种能力和基因与市场经济去中心化、释放个体活力和创造力的核心逻辑同样高度契合。这一制度遗产将为市场经济的高质量发展注入内生动力，成为文化自信和制度自信的重要源泉。
本文系教育部哲学社会科学重大专项项目“中华传统的中国经济学解释研究”（项目编号：2023JZDZ022）的阶段性成果
[作者龙登高，1966年生，清华大学社会科学学院教授，上海交通大学访问教授；马帅，2001年生，清华大学社会科学学院博士生]
