一、导语
谢谢马老师，谢谢吕老师的邀请。
在演讲开始之前，请允许我对题目进行一些延伸：“公产、官产、私产：基层公共品供给从清代到近代的演变”。关于基层公共品，我今天演讲会涉及 Common-pool resources和club goods，而纯公共品（pure public goods）会涉及得比较少。其中，“Common-pool resoures”最初被直译成“公共池塘资源”，虽然不能说这种译法错了，但还是有些不妥，例如把森林、草地等叫作公共池塘资源就会比较矛盾。因为“pool”本身就有共用、联合的意思，例如，美国高速公路有一条专道就叫作“pool line”，这是鼓励多人联合拼一辆车通行的快车道。所以，建议大家以后不要再将“Common-pool resources”翻译成“公共池塘资源”，将它翻译成“共有资源”应该会更加贴切。除“Common-pool resources”之外，另一种是“Club goods”，即俱乐部公共品。还有一种是“Toll goods”，即收费的公共品。由于在传统中国，收费的公共品比较少，所以今天我介绍的也主要是由民间组织提供的公共品，并没有严格按照以上分类来展开介绍。
各国的公共品有由政府利用税收来提供的，有由民间组织利用捐献提供的，也有由私人投资提供的。18世纪的英国和19世纪的美国主要是由私人公司通过融资投资提供公共品，这使得两国的基础设施建设突飞猛进。但在同时期的中国，在公共品中占大多数的基层公共品主要由民间组织来提供；像大运河、长城这样占少数的全国性公共品，由政府税收提供。可见，民间组织在中国基层公共品供给方面发挥了巨大的作用。
为什么民间组织能够长期持续发展？因为它们拥有公产。民间组织以公产为基础提供基层公共品是受到中央政府鼓励的。这是由于中央政府的目的是维护大一统，而基层公共品自给自足的供给模式节省了中央政府维护大一统的精力和财力。到近代或者20世纪，公产向官产转化，中国传统的“公产、官产、私产”三元构成也发生了重大变化，这种变化导致当代学者对公产概念的理解较为模糊。为了进一步帮助理解公产的概念，本次演讲的内容有所拓展，并和本论坛“财政与国家治理”的主题结合起来。
二、“公产”是清代民间组织的合法财产及其独立发展的基石
（一）公产最丰的两类民间组织
公产是清代民间组织合法财产及其持续发展的基石。公产最丰的两类民间组织是家族和宗教机构，它们的影响力最大，也比其他民间组织更具有可持续发展性。
表1 《寻乌调查》全县各阶层土地占有状况
表1是毛泽东《寻乌调查》中的全县各阶层土地占有状况，其中公田就占到了全部土地的40%。公田是公产的重要组成部分，公产最丰、最集中的第一类民间组织是家族。历史上最为稳定和绵延发展的组织不是政权，而是以血缘为纽带的家族。家族所共有的土地被称为族田，或称公尝田、祠产等，是公田的主要组成部分与典型代表。从土改普查数据可以看出，各省的公田占比分别为：广东33%，福建29%，浙江16%，南方各省约15%。
公产最多、最集中的第二类民间组织是宗教机构，宗教在历史上的作用大到超出了我们的想象，但这不是今天我们要探讨的问题。以少林寺为例，为什么它的力量那么大？几百名壮汉在庙里念经练武，他们何以为生？显然，仅靠香客的捐献是不稳定的，而少林寺所拥有的寺产是长期稳定的。作为寺产，少林寺设立的主要仓库或下院就达到了14个之多。在少林寺周围有六七个县、9个佃户村，它们租佃寺产并为少林寺提供大量的地租收入。这也是少林寺能够持续发展的原因。
（二）教育、慈善救济机构
我国历史上的教育以民办为主，民办教育机构也拥有大量的公产。在这些机构中，最有名的是绵延千年的湖南岳麓书院。经历了王朝更迭，像岳麓书院这样的民办教育机构保存了下来。现在清华大学庆祝成立110周年，哈佛大学成立了三四百年，牛津大学与剑桥大学成立了800多年，湖南大学庆祝成立1,000年。事实上，我们可以看到：岳麓书院这所起源于宋代的千年学府与牛津剑桥这种高等学府性质相似，而牛津、剑桥还是从神学院发展起来的。
当然，除了书院之外，民办教育机构还包括私塾、义学等，它们中的一部分基本就是科举补习班。我家乡安化县是全国特困县，那里也有私塾书院。慈善与救济不用讲了，善堂、普济堂、育婴堂、救济会都可以归到公共服务中。另外，义仓的数量也是很多的。
表2 寻乌县公田占有状况
我们再看毛泽东在《寻乌调查》中对公田占有状况的分类，如表2所示，他把家族称为祖宗地主；把寺庙称为神道地主；把教育类与基础设施类的公田称为政治地主，以便于进行阶级分析。在公田之中，族田占到60%，寺庙所拥有的田地占20%，其他教育类田地占到10%，公益类田地占到10%。
（三）基础设施与公共工程
我国历史上的基础设施多数是由基层民间组织提供的，这些民间组织包括桥会、路会、渡会、亭会、水利会等。
这种基层公共品和基础设施由社会组织提供的模式，在欧美除了教会之外并不普遍。所以，传统中国的做法为我们的研究提供了一个很好的观察视角。
图1 宋代修建的福州龙江桥
具体而言，桥梁、义渡与水利基础设施在我国非常普遍，源远流长。
第一，桥梁方面，图1是宋代福州的龙江桥，这是在政府的鼓励和支持下由民间组织修建的。修桥经费浩大，而且每二三十年由桥会组织维修，由桥会来组织，其稳定的资产就是桥田。因为定期维修保护，所以它一直保存到现在。这是距今差不多一千年的民间组织建立至今的基础设施，是非常了不起的。宋代泉州的洛阳桥，到20世纪80年代仍是交通要道。
图2 湖南安化永锡桥
如图2所示，这是我家乡的永锡桥，建造了七年，很不容易。应该说19世纪是很豪华的，耗资巨大，到现在已经有一百五六十年了。风雨廊桥在南方很普遍，其建造技术十分高超，以至于往往耗时一百多年、两百多年，甚至四五百年都能完好保存。
图3 北宋泉州万安桥（洛阳桥）
图3是北宋蔡襄倡导修建的洛阳桥，他们的技术真的是我们现在所不了解的。
图4 南宋泉州安平桥
图4是南宋的跨海大桥，泉州安平桥，非常壮美，它也是民间修建的，而且它也需要维护。
风雨廊桥、古石桥各地常见。这里介绍一个我小时候走过的简易木桥，就几片木板搭在河流上，小时候走的时候还是有点胆战心惊。但洪水过来就容易冲垮了，所以，小时候我们去砍柴，一下暴雨就要赶紧冲回家，不然桥梁断了就回不了家。我妈妈回忆说，她爷爷那个时候，桥梁一断，洪水一过，他们就喊对岸“修桥了”。这种简易木桥也都有桥会桥田，以桥会桥田为基础可迅速重建。尽管这个桥看起来很简单，但是它也是需要资金和技术来维护的，因为在山间的溪流比较湍急。不论是豪华的风雨廊桥还是此处这种简易的木桥都有公产做后盾。
第二，渡口方面，传统中国有官渡、义渡、私渡。官渡为官府所设，专供衙门差役，兼济行人；义渡则由民间热心公益者自发组织，以公产为基础买舟造船，设立渡口，义务为人们摆渡，搭船渡河不收费，遇到传统佳节，或逢嫁娶等喜庆，过河者自愿施与，叫“喜钱”；私渡则是要收费的。三者当中义渡是主要的，义渡要有比较雄厚的公产，一直到1950年仍普遍存在。另外，渡口附近还设有茶亭，这个可能大家都不知道。翻山越岭，饥肠辘辘的人们，可以在茶亭得到免费的茶水。过去我们家乡就有很多茶亭，终年免费供应茶水。
第三，水利设施方面，往往是跨地域的。比如两湖地区三个县的水利堤防设施，它们的资金分配、利益分享都由民间协调。当然在民间协调中经常会有分歧、争吵产生，我这里谈到的民间组织绝对不是温良恭俭让的，牵扯到各方的利益，就像现在的欧美议会一样，都是吵来吵去，打来打去。所以，我想说，凡是看到这种吵来吵去、打来打去的就应该感到钦佩，因为他们可以为了自身的利益去申诉自己的主张。
（四）行会、会馆类
行会与会馆等在我国历史上也拥有充足的公产。例如，清代的旅馆设施不发达而晋商交易十分频繁，因此，晋商们从山西到苏州约每60里均设立了晋商会馆，这些会馆也是公产的重要组成部分。除了行会还有其他的结社，历史上它们都是自由结社。从以上分析中我们可以看出：民间组织是全方位的，多样化的。从基础设施到公共建设、教育等，民间组织是全方位提供基层公共服务的。
（五）基层公共利益协商
涉及公产的公共利益需要协商，跨地域的不同利益群体之间经常通过民间组织来进行利益协商。当然他们也希望通过民间途径来解决，解决不了就鸣锣击鼓，由县官来裁判并确定产权，如“徽人好讼”的俗语，以及重庆行帮，都是通过诉讼解决公产纠纷。显然，公产是能够受到法律的有效保护的。
打官司就表明了他们能够借助当时的法律解决问题，当然更多的就是在民间协商去解决问题。福建漳浦碑刻中有“自然公共之利”的说法，原碑文为：“此自然公共之利，岂容劣绅巨族占为己业？”对于公共之利，老祖宗也是知道如何去进行协调，这种协调规则也世代延续了下来。
刚刚我们讲的都是公产，私产也是这样。但是私产很难看到记载，当然也不是没有。从“乾隆碑记”碑阴刻明清3契上看到收费的水闸，这很令人兴奋。例如，碑文中显示：嘉靖四十五年用银二百余两，筑石陂三首。灌溉僧民田种五百余石……鸠率众佃，结立合同，迎（递）年供纳水租一百四十石。这些使用水利设施的佃农签立合同，每年供纳水租140石。其报酬就是水租，水租意味着未来每年的收益。投资200余两，目前得不到回报。所以，契约规定以未来地租的形式来支付石陂建造方的报酬。既然是未来地租的形式，可能有不确定性。所以，他们要签订合同、订立契约，这在民间是很普遍的做法。当然，这个石陂就是私人提供的公共资源。到了隆庆年间又“独出工本，砌筑石陂”，也是要交水租的。担心这些僧民或其子孙日后不去缴纳水租，他们又订立了合同。
接下来是清代康熙年间也是这样，以契约的形式来进行基层公共利益协商。碑文中显示：康熙九年仝立字人十九人……众社所耕田地，悉囗梁山溪水灌溉，溪中设立陵门石陂以闸溪水，每斗田每冬检粟四管，以酬陂主水旱防闸之劳。自顺治十八年废坠……兹陂主李城光情愿出本修治闸板堤岸，众等自应照旧输纳水租。中国的契约在民间和官方都是受到认可的，而且可以看到朝代更迭并不影响契约的延续。所以，契约精神在中国是存在的，甚至可以说是普遍和根深蒂固的。
三、基层公共品供给主体是民间组织，政府无力提供而放任基层自治
民间组织有制度支持且历史很长，宋代以来是一种非政府、非营利性的机构。非政府是指它没有权力，但是得到了政府的授权和支持；非营利性是指不以赚钱为目的，但是可以去增加收入。虽然是免费提供公共物品和服务的，但民间组织有资产，并可以增值，只是赚这些钱不能用来分红。因为它没有股东，所以这些增值收益只能用于民间组织和公共事业当中。
（一）民间组织供给公共品及其制度支持
民间团体的组织者大多数是士绅；他们通过民间组织提供免费公共品和公共服务来获得声望，累积功名。只是他们不直接由此获取报酬，这就是所谓的非政府性与非营利性。
除此之外，民间组织的治理机制还符合朴素民主管理的特点，这让我惊叹。朴素民主管理主要因为它是理事会制度，并不只是士绅才可以领导组织，既要有自我担当，也要民主推选，获得大家认可。同时，组织的财务也要公开透明，所以寻租腐败不能说没有，但相比较而言这种不良现象比官方同类机构少得多。基于此，让民间组织去托管官方慈善机构的现象也曾出现。
综合以上分析，我们可以看到：以基础设施的公共工程为例，民间筹集资金，公益建造，免费使用，甚至还提供免费的茶水。这种公益活动往往会受到政府的支持鼓励，县官也可以借此获得政绩甚至晋升，所以他总是设法支持。民间组织募捐资金时要先拿着捐簿到县官那里盖章，然后再拿着捐簿四处云游募捐。县官为了政绩，往往第一个带头捐赠；士绅发动公益活动并进行组织，因为他们能够借此获取功名，有了功名就有可能进入官僚体系，进而免除徭役。所以，公益活动对于士绅和官僚都有很强的激励与约束。
（二）士绅在民间组织与基层自治中所发挥的作用
士绅是民间组织的领导者，他们都是通过科举考试选拔出来的秀才、举人、进士，其中进士就有资格进入官僚体系当中。士绅以制度化和组织化的民间机构为平台，提供公共品和维持基层秩序，因此能够获得政府相应的表彰，成为与科举考试相配套的一种激励机制。现在这一点我们越来越清楚了，比如对于捐款和“懂事出力”的士绅要增加记录，比如九品顶戴等不同程度的表彰。
图5 传统中国官僚体系和民间秩序的关系
如图5所示，这就是传统中国的基层自治。士绅和官僚体系连接起来，但是官僚不直接去管控民间，而是通过市场主体、民间组织、基层准行政、士绅这四大主体去维持民间秩序，提供公共品，从而实现基层自治，进而实现通常所说的“官不下县”。但并非“皇权不下县”，因为权力是下基层的，只不过是政府授权于民间主体，这些民间主体的工作人员都是不拿政府薪水的，也就是不拿纳税人的钱，他们是基层自我管理的。
（三）政府鼓励与支持民间主体
朝廷对于民间的管理，一是允许自由结社，二是允许自由信仰宗教，明清时让西方传教士感到很惊讶。自由结社，可能有人觉得惊讶，但当时有政策和法律的支持。像书院、救济慈善机构政府还有资金支持，包括田产支持，通常是罚没罪犯的资产。政府拿着土地没有用，自己不能去耕种，去收地租也要有专门的人负责，所以他们把罚没的土地拨给书院或慈善救济机构，这种称为“官督民办”的形式是常见的。
社会治安的维护也是这样，比如晚清团练。晚清社会秩序混乱，特别是太平天国时期，乌合之众就把八旗军摧枯拉朽。当然，事实上那个时候广西湖南各地也没有什么军队，所以，只要有武装力量就可以攻城略地，八旗军打不过，就靠地方兴办团练，平时由他们在地方上维持秩序。
关于“官不下县”，在此不具体展开。比如县以下增设派出机构，像巡检、场镇，场镇主要是收税的，它展现了政府向基层渗透的趋势。保甲、乡约是政府授权的劳役性主体。牙行、官中、歇家则是政府授权的营利性民间主体，所以，保甲、乡约可以作为准行政，政府授权他们完成一些行政的任务。但是他们也没有从政府那里获得报酬，而是基层自身来提供一些报酬和公共事物的开支。牙行、官中、歇家是通过获得授权收税或者完成官僚委托的一些事项和公共事务，所以它可以视为县衙与市场化的一种连接。所以，图5所示我认为可以称之为基层自治，它不同于欧美的自治政府，也不同于现在党领导下的村民自治，而是一种由各类民间主体自发地提供公共品，并与政府有序连接的基层自治，具有自我管理、自我服务、自我监督的特征。
民间主体与政府、市场的关系体现在公共品的提供方面，因为公共品有公共性，有外部性，所以它离不开政府，很多时候要得到政府的许可和授权；但因为它要筹集资金，所以也离不开市场赋能，需要通过市场去获得公共资源、去融资，或者通过契约去进行交易。清代武训兴办义学就是个政府与市场相结合提供公共服务的案例。有人说武训通过乞讨建了三所义学，当然叫花子如果真的通过乞讨兴建三所义学，那比政府都厉害，政府都没有能力兴建免费的学校，那他一个乞丐就能做得到？武训是乞丐不错，但他的资金来源不是通过乞讨，而是通过地权市场和金融市场获得的。他跪求士绅来支持，具体管理是由这些士绅和大户人家，有知识有文化的人来做的。武训自己没知识没文化，但他算账非常清楚，没有任何问题，结绳算账。他利用民间金融工具、地权市场和成熟的法人产权（制度整合市场及社会资源），以规范的民间组织“义学正”等兴办3所义学。他高薪聘请的都是举人，所以，即使是乞丐，也有可能在极端的情况下提供这种公共品，更不用说士绅。
四、“公产”的产权体系
公产的产权性质是什么？比如刚才谈到的永锡桥，它的产权一方面包括田产，另一方面是会金放贷。当然它不是自己直接放贷，而是通过钱庄和大户人家，比较保守性地放贷，以寻求资产增值。
这种公产的特点是具有独立性和排他性，一些组织的章程规定特定团体机构之外的个人、群体与机构都不能主张其权利，包括政府，也不能对其进行管理。以渡产为例，政府不得以公共理由占据渡产。瓜洲义渡船局制定的章程明确规定：义渡船是专门为利济行人而开设的，对南来北往的官商永不借用，衙门、军队概不应差，其他机构也不得以公共之名占有渡产。此规定也得到了南岸镇江府、北岸扬州府的明谕并被刻在碑上。
下面我们来进行官产、公产、私产的产权体系分析。官产，来自税收，属于第二次分配；私产，来自老百姓，如果是土地出租就来自于地租，相当于所谓的第一次分配；公产，则来自社会，社会捐赠进入地权市场和金融市场，既然来自捐献，就相当于第三次分配。
从三者的产权体系中，我们可以看到民间组织、百姓、政府的角色。民间组织去创造财富，民众包括机构去创造财富，向政府交税，政府就去提供公共服务。剩下的捐赠，由社会和民间组织一些慈善活动。当然在清代或传统中国可以看到这一块相当大，它不仅有社会捐赠，还可以实现自身的增值，所以公产的规模不小。
关于公产、私产、官产的具体分析有一点绕，在此我就不详谈了。
事实上关于公产的研究越来越多，但是，它的性质究竟是什么？需要注意，传统的表达和现代法律术语不同，另外，中文和西方的也不能一一对应，官产可以说“state property”，当然还有一种是“public property”。公产对应的是“Common property”，现代中国的集体产权有一些接近“collective”，但也不是严格对应的。私产，“Private property”，比较容易理解，可是我们把义渡或者刚才说的民间组织，在民国和现代西方的法律上归作法人产权，法人产权属于私有产权，而历史上叫作公产。这个说起来有点绕，但仔细去想一想，它是成立的。比如台湾义渡，因为修桥后义渡没有用了，义渡就转回基金会，所以它叫作私立义渡基金会。民国把很多公产定义为法人产权，我在这里想说，有一些学者一看到这种法人产权就觉得高不可攀的样子，一看到公共品就觉得应该有很强的套用西方的术语，其实不必把西方的东西看得那么高不可攀，我们自己传统的这些还是深厚的。比如这种公产，只是我们没有把它研究得很透彻，包括自身的研究还没有形成学术部门。
五、“公产、官产、私产”三元构成也发生重大变化
“公产、官产、私产”这种三元构成现在不多见，或者说传统模式消失，因为近代发生了重大变化。19世纪末至20世纪，部分公产逐渐向私产或官产转化。比如清末实施地方自治，其实质就是认可和正规化基层原有的自治。与此同时，清末政府将原本支持基层自治的一部分公产提拔为官产，并将其作为清末改革的经费来源。政府的公共职能随之增加，政府的边界也随之扩大。
（一）公产兴学
清末民初时，庙产族产被用来兴办新式学堂，这也体现了公产向“官产”的渐进转化过程。清末民初的初级教育、启蒙教育经费来自公产的学校占到了60%—70%；但是在高阶教育阶段，省级政府兴办的学校占到了70%，公产与官产在不同层面发挥作用。这种基层办学到新中国成立后一直还在延续，到了计划经济时期，这些农村中小学甚至由村队办学，由生产队自筹资金，自建校舍。虽然学校是民办的，但把基层力量发动起来的做法使得小学教育比新中国成立前更加普及。这也体现出：政府的职能定位由原来的“官不下县”转变为“支部建到连上”，渗透到了基层的每一个细胞。
从以教育为代表的公共品的提供者变化中，我们可以看到，在国家强制力量的推动下，传统上由民间自发组织、分散供给的基层公共品，逐渐被纳入由政府主导、自上而下的公共事业。体现了由民间社会内生的公共服务需求逐渐转向由国家提供，国家在其中发挥了更大的作用。
从图6中，我们可以了解清代、民国到现在的“公产、官产、私产”三元构成的变化脉络。传统中国有私产、公产和官产，从民国转型到计划经济时期，可以看到私产在公私合营，打土豪分田地之后变成了公有制，公有制是集体所有、国家所有；官产则不变，仍属于国有或者说是全民所有。当然有一部分私产通过其他形式也变成了公有，也有一部分变成了国有。
图6 清代、民国、公有制下“公产、官产、私产”三元构成的变化
公产在清末民初的时候一部分还是公产，一部分界定为法人，还有一部分变为官产被用于办学等。到了计划经济时期，有的公产或者法人就变成集体所有，有的变成了国家所有，公产发生了分化。但是集体所有和国家所有本质上都是公有制。所以，公有制对应于过去的官有制，就是官产或者政府控制的。当然现在市场经济变革又不一样了，私产又迅速发展起来。
我们看到这种变化，在基层公共品的供给中，民间公产转化为政府控制的财产，原来那些捐献就变成了税收。有意思的是，捐和税连在一起，但又分得很明确，捐是自愿的或者美其名曰是自愿的，然后转变为强制性的税，比如厘金就转变为强制性的税收。而征收机构或主体，由过去民间中介牙行征收，变成现在的行政体系内官吏直接征收，政府就渗透到基层，几乎承接了一切的职能，政府就变得庞大无比，变成了一种无限责任。相比之下，如果是基层自治，政府就不需要承担无限责任，当然其中一部分也是和刚才的公产转化一样，民间主体有的也官吏化了。
（二）为什么“高大上”的士绅变成了“土豪劣绅”
士绅通常都是正面形象，在基层发挥了很大的作用。但在官僚中，他们被视为“刁生劣监”，因为他们总是代表民众提出诉求，所以官员很讨厌他们，认为他们是“刁生劣监”。到了20世纪又在革命者眼中成为“土豪劣绅”，发生这种变化，主要是因为科举制度废除，士绅失去了向上的阶梯，于是可能横向扩张。的确，可以看到即使是好的士绅，当失去这种制度的激励和约束之后，也可能变坏。当然民国仍然有一些相关配套的政策，没有使得他们全部变成土豪劣绅，但的确由于战乱、政局动荡等因素，他们为了在乱世保全自己的地方利益就变成了土豪劣绅。土豪劣绅从国民党时期就是被打击的对象，国民政府公布了惩治土豪劣绅的条例。当时是国共合作，是共产党给它起草的条例。
（三）从基层自治到“支部建在连上”
一方面，原来的士绅变成土豪劣绅，并且很多士绅进城发展，这时乡村公共品、公共服务供给出现空白；另一方面，由于长期战乱，百废待兴，基层公共品、公共服务的需求与日俱增，供需缺口越来越大，这时候政府就要逐渐向下渗透。新的政权只有抓住基层，才有可能夯实它的政权基础，中国共产党在这方面就做得非常成功。中国共产党的“三大法宝”之一就是组织建设，它的组织建设就是扎根于基层的组织建设，所以，就形成了农村包围城市。党的基层组织深入到社会细胞当中。从“无为而治”到“无限责任”，从基层自治到“支部建在连上”，这种新建立的基层组织要在革命中增强它的战斗力。所以，从20世纪以来对基层的控制力和组织力越来越强，后来新政府包揽了一切，承担了大部分的公共事务与全部风险。基于此，主流思潮认为，教育、医疗、公共事业、铁路与基础设施都应该是政府的事情，他们忘了在传统上大多数是由民间组织提供的，或者说相当一部分它也可以提供，包括基础教育在2005年前才实现全面义务教育。
今天我就谈到这里，请大家批评指正，谢谢大家。
