刘铁娃，北京外国语大学区域与全球治理高等研究院教授
摘要：当前国际秩序正处于深度调整期,全球治理体系面临前所未有的复合危机。为厘清这一困境产生的根源,作者构建起一个跨学科复合范式的理论分析框架。基于对国际政治、国际经济与国际法三个关键学科的回顾发现,在权力、发展与规则三大维度的分别驱动下,全球治理陷入了危机。同时,这三大维度下的危机也相互交织、彼此强化,对现有治理体系构成了复合压力。因此,有必要超越单一学科的局限,融合交叉学科的理论视角,构建“权力—发展—规则”的理论范式。该范式厘清了危机如何通过“压力—适应”循环与“问题—制度”错配两种机制相互交织,在此基础上探讨了全球治理体系改革的应然路径以及中国在此进程中的角色。中国正以人类命运共同体理念为引领,在权力、发展与规则三大场域积极推动国际秩序朝着更加公正合理的方向转型。复合危机的视角有助于深入理解全球治理的复杂转型,一定程度上为中国在全球变革中贡献更多智慧提供学理支持。
关键词：全球治理；复合危机；范式转型；人类命运共同体；跨学科研究
引言
随着全球化的深入发展，当今全球治理体系正面临自冷战结束以来最为严峻和深刻的复合危机(polycrisis)。为解决全球治理的系统性困境，中国正着力提出切实有效的方案。在2025年9月举办的“上海合作组织+”会议上，习近平主席指出，“冷战思维、霸权主义、保护主义阴霾不散，新威胁新挑战有增无减，世界进入新的动荡变革期，全球治理走到新的十字路口”。这一判断深刻揭示了当前复合危机的本质，即多重矛盾、多种趋势与多类风险在历史性交汇点上相互激荡、彼此强化的综合性呈现。一方面，反全球化浪潮甚嚣尘上、地缘政治冲突回温、大国竞争态势加剧，关税战与贸易战此起彼伏，和平解决争端机制严重受挫；另一方面，传统安全问题与气候变化、大流行病等非传统安全威胁相互交织，对当前国际秩序构成了严峻挑战。基于规则的自由主义国际秩序正面临前所未有的复杂压力，迫切需要全球治理方案的更新。如何界定当前全球治理所面临的复合危机并提出相应方案，进而论证中国方案的合理性与正当性由此成为中国学界的重大使命。
鉴于此，一系列亟须回应的问题包括：复合危机具体包括哪些维度的危机?这些危机如何相互纠缠以致危机具有复合特性?如何有效地解决这一棘手的复合危机，寻求一种系统性的变革方案?事实上，自2022年以来，关于复合危机的跨学科研究已探讨过这些问题，尤其关了气候变化与大流行病等危机的相互交织。然而，与全球治理关系更为密切的国际政治、国际经济和国际法学科却未将复合危机纳入主流议程，导致当前关于复合危机的探讨淡化了深层危机的存在，包括权力结构变动、发展机制受阻、法律规则缺位以及三者间的彼此交织。此外，大国竞争的加剧与技术革命的兴起也推动了国家主义研究范式的回归，因此更有必要在这三个关键学科的基础上加强对复合危机的驱动力、构成维度和解决方案的学理分析。
国际政治、国际经济和国际法三个学科中关于全球治理危机的研究已取得诸多成果。例如，在权力维度下，大国战略竞争与霸权领导力的弱化正在侵蚀全球合作的政治基础；在发展维度下，传统的官方发展援助已难以应对日渐严峻的发展形势，援助国面临本国发展困境与受援国需求增长的双重压力，全球公共产品的供给困境加剧；在规则维度下，伴随着技术革新，法律因其滞后性已无力规制人工智能和生物科技等颠覆性技术，导致“规则真空”与“治理洼地”的出现，进而激化了新一轮规则制定权的争夺。在这三个维度下更多的危机不胜枚举，仅仅依靠单个学科的视角难以分析当前全球治理面临的系统性困境，“解决复合危机需要采取整体主义的方法和变革”。本文尝试整合国际政治、国际经济和国际法三个核心学科中的多维因素，揭示权力、发展与规则三大驱动力在全球治理中如何交织形成复合危机，并探索可行的解决路径。
理论脉络与文献综述
“全球治理”的概念是在联合国成立50周年之际由全球治理委员会首次提出，其本质是由各类公共与私人主体共同管理跨国事务的过程总和。全球治理内含层次、主体、议题、结构以及理论与现实五大要素。随着全球化进程的持续发展，这些要素也逐渐向多元方向演进。全球、跨地区、地区、次地区和小多边形式等不同层面的治理实践同时展开，治理主体由国家扩展至国际组织、非政府组织以及个人等，诸多涉及跨国性挑战和全球性问题的议题纷纷涌现并彼此交织。因此，新兴的全球治理体系正趋向扁平化，复合性成为全球治理本身的重要属性。
基于全球治理的议题复合性，有研究展开分析了全球治理面临的困境，提出“多重危机”“系统性危机”“系统性风险”“治理失灵”“治理赤字”“风险复合化”等与复合危机相近的概念。这些研究广泛覆盖公共管理学、环境科学、地理学、医学、社会学、人类学和历史学等学科，已形成了对复合危机的初步认识。全球治理的复合性使得多个议题领域的危机出现交织，成为“自我实现的预言”,但这并不能充分解释复合危机形成的根源。既有研究尚未触及这一点，詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)等学者认为，人类政治过程的重心已逐渐由传统政府统治转向“没有政府的治理”,国家主权和政府行为不再是事件展开的先决条件。关于全球治理复合危机的研究实际上边缘化了传统意义上国家的角色。
伴随着地缘政治的回潮、大国竞争的愈演愈烈以及以数字技术为核心的第四次科技革命的迅速兴起，近年来国家的主体性日益突显，探究当前复合危机的深层动力需要先在全球治理层面“找回国家”。尽管主体的复合性是全球治理的内涵之一，但国家仍在其中扮演着关键角色。下文将梳理国际政治、国际经济与国际法三个学科的理论关切并结合国际社会现实，明确复合危机的根源所在。
首先，全球治理的困境根植于因权力结构变动而引发的现有秩序合法性危机。这是因为权力结构在国际秩序变迁中发挥着关键作用，而国际政治、国际经济与国际法三个学科皆关到权力维度的重要性。由于权力结构变动与两种现实情况的变化密切相关，相关讨论大致可沿技术进步与大国竞争两条轴线展开。其一，国际权力结构的变革深受技术进步影响。实际上，第一次与第二次工业革命的发展推动了西方国家的崛起，深刻塑造了权力在全球范围内的分布。而在当今世界，新一轮科技革命正在深刻重塑国际权力的内涵与形态，基于技术的权力已成为支撑国际权力结构的支柱。人工智能等新兴技术将极大地作用于权力所依赖的安全、生产、金融与知识四种基本结构，激发国际结构内的权力博弈。因此，技术的革新助推了权力维度下全球治理体系的转型。
其二，权力结构的变动将加剧大国间的战略竞争。权力转移理论和霸权稳定论都聚焦于国际体系主导国相对权力衰落和崛起国相对地位上升的进程。在权力转移的视角下，当一个对现有国际秩序不满的挑战国的综合国力正追赶主导国时，大国冲突与竞争的概率将显著增大。自21世纪初以来，越来越多的研究关到中国等新兴国家的群体性崛起和美国及其西方盟国的群体性衰落。因而，全球南方崛起打破了西方主导国际格局的局面，冷战结束后形成的单极权力结构受到严重冲击，进而引发国际体系层面的危机。而在霸权稳定论的视角下，权力的霸权式分布有利于国际政治经济秩序的稳定，国际体系的稳定性与单一霸权国家的存在紧密相连。然而，由于“衰落是霸权的宿命”,伴随着美国霸权的衰落，当前的国际权力结构也将趋于分散与不稳。总之，这两种理论相互印证，共同将权力分布的变革视为全球治理困境的根源。
其次，全球治理困境还源自全球发展的巨大需求与落后僵化的供给体系之间的断裂。国际政治、国际经济与国际法三个学科也展开了对发展维度的深刻探讨，包括发展与安全的深刻联结以及国际法治对国内经济发展的外部塑造等。其中，国际经济学中的全球公共产品理论为剖析这一困境提供了理论基石，因为全球治理理论的提出以及治理模式的变迁与国际社会中公共产品的变化密切相关。在经济学中，公共产品具有非排他性和非竞争性的基本属性，而全球公共产品在部分具有这两个属性的基础上“将其收益扩展到所有国家、人民和世代”。在无政府的国际社会中，公共产品供给同样面临收益的集体性且长期性与成本的个体性且短期性之间的冲突。这导致多数国家不愿为全球利益让渡本国主权，而是倾向于“搭便车”。因此，全球治理尤其是更加依赖公共产品的全球发展治理容易陷入公共产品供给不足的困境。
发展维度下全球治理的困境同样与大国竞争和技术革命息息相关。在大国竞争方面，全球治理正经历从南北援助到可持续发展与南南合作的范式重构。传统南北援助范式的有效性与合法性备受质疑，因其对受援国的经济发展未能产生显著的促进作用，甚至可能对经济增长和收入分配造成负面效应，从而不利于受援国的长期发展。更加严重的是，这些援助所附带的要求东道国进行私有化改革、劳动力市场自由化以及税收与财政改革等条件往往进一步加剧了发展中国家的贫困和不平等问题。这些严苛的贷款条件深受“华盛顿共识”与新自由主义理念的影响和美国等借款国的干预。在此背景下，发展中国家的群体性崛起推动了南南合作的全新发展合作范式，在援助理念、主体和方式等方面对现有国际援助体系造成了冲击。因此，全球治理受到新旧发展范式竞争产生的不确定性的影响。在技术革命方面，全球贫富差距随着数字技术加速迭代而不断扩大。这种近似“马太效应”的数字鸿沟又为发展维度下的全球治理施加了新的压力。
最后，在权力与发展维度的压力持续驱动之外，全球治理的规则基础同样急需重构。第四次工业革命的迭代速度远超传统的国际法律、规则和规范，导致全球治理出现显著的“规则真空”。以国际法为代表的三大学科针对这一挑战展开了探索。传统以领土为基础的威斯特伐利亚体系不断受到网络空间去边界化的冲击，促使学界借助“空间隐喻”重构理解框架，即将网络空间类比为外层空间等公域，以扩展主权、管辖权与安全等传统概念的适用边界。当前网络空间的全球治理格局呈现出高度分散的“弱型制度复合体”特征，且规则供给侧的不足愈加突显。在这种情况下，软法与硬法彼此交织成为主要的制度表现形式。其中，不具备法律约束力但具有指导效力的软法凭借低成本和高灵活性的优势，迅速填补了因硬法制定滞后产生的规则空白。尽管如此，仍有学者呼吁各国达成共识，在人工智能治理领域成立一个具有核查、执法与协调能力的国际实体机构。因此，网络空间治理领域硬法的缺位构成了规则维度下治理危机的底色。
技术革命催生的规则真空使得网络空间治理成为规则竞争的前沿阵地。规则竞争主要围绕“数字主权”与“数字人权”展开，其本质在于几大核心行为体在治理理念上的深层分歧。美国主张数据自由流动的全球主义路径，倾向于将个人信息保护置于商贸领域的消费者权益框架内。欧盟依据《通用数据保护条例》将数据保护提升为基本人权，同时通过严格的内部标准促使跨国企业在全球范围采纳其规则，从而产生“布鲁塞尔效应”的规则外溢。因此，围绕数字规则主动权的竞争直接推动了全球数字空间管辖范围和伦理秩序的重新塑造，各国在数字治理机构、规范和标准上的博弈加深了全球治理在规则维度下的危机。
与规则缺位和规则竞争类似，现有规则的改革也在大国竞争的影响下陷入困境，如联合国体系内机构的改革止步不前。对守成国而言，美国逐渐疏离了既有的国际制度，表明联合国经济和社会事务部等31个联合国机构不符合美国的国家利益。对崛起国而言，世界银行与国际货币基金组织投票权分配的公平性饱受批评，甚至存在被发达国家操纵的可能。为提升在全球治理层面的话语权，新兴国家不仅倡导亚洲基础设施投资银行等新国际制度的建立，还推动上海合作组织等国际制度的深化和扩员。规则的缺位、竞争与止步不前的改革共同构成了规则维度下全球治理面临的危机。
总而言之，权力、发展与规则三个维度的变革是导致全球治理陷入危机的根源，而国际政治、国际经济与国际法三个学科都已对此展开了讨论，并且各维度都与其他相关学科存在一定关联。可见，在这三个维度驱动下生成的危机并非相互孤立，而是可能彼此产生影响，这便需要对各维度都进行跨学科的复合分析。尽管每个维度都存在主导学科，但是立足于单一学科的视野无法分析一些危机的成因及其解决方案。在权力维度，国际政治学虽然关到国际社会中权力结构的变革，但对于权力本质的剖析仍不充分。当前国际社会实际上进入了以复合相互依赖为特征的各国间强联结的时代。传统的权力转移理论重考察以经济发展为基础的物质性权力，忽略了社会性权力等。因此，权力结构的变动实际上与各国的经济发展与技术进步、多边合作及规则制定都密切相关，这就要求来自国际经济学与国际法学视角的分析对其加以补充。
在发展维度，国际经济学的研究成果虽然丰硕，但其理论建构仍部分制约了对现实复杂问题的解释与指导。首先，既有理论对发展合作地缘政治化的趋势反映不足，尤其是很少阐释大国竞争如何系统性重塑发展合作的范式，使理论滞后于权力政治回归的现实。其次，全球公共产品理论较少讨论如何应对数字化浪潮议题。既有研究对人工智能治理和数字规则等新型公共产品的探讨较为薄弱，未能深入剖析数字鸿沟对传统发展差距的放大效应。最后，既有理论未能有效弥合发展合作项目的微观有效性与宏观合法性之间的张力。这些未尽之处可能源于既有分析大都将发展问题局限于经济范畴，没有将其置于国际权力结构变动与规范竞争的宏大背景中综合考察，导致难以构建起高效且获得广泛国际认同的全球发展治理理论框架。
在规则维度，尽管规则的竞争与建构在不断推进，但既有国际法理论仍具有内在局限。一方面，对规则碎片化的诊断多于对体系化整合的制度设计。数字技术所生成的离散化知识结构削弱了国际法理论对全球秩序的批判性能动与整体性洞察能力，因而难以形成具有可操作性的程序规范，尤其是对人工智能等自主武器的法律规制。另一方面，国际法理论难以有效约束权力政治的侵蚀。传统的国际法大多关国家的遵约，低估了国家将国际法工具化的可能。因此，既有理论受限于其传统视野，难以系统揭示全球规则变革的深层动力机制。
综上，破解这三个维度的困境必须将其置于跨学科的复合框架中予以系统性审视。既有研究意到国际政治、国际经济与国际法三个学科正逐渐相互交叉，为本文提供了交叉学科视角的理论基础，本文尝试超越对权力、发展与规则三个维度的简单罗列，构建综合各维度间互动的跨学科分析框架，以更具整体性的方式解释全球治理的复合危机。
全球治理危机与变革的复合分析框架
权力重组、发展转型与规则革命三个维度的内在张力为理解全球治理的结构性变迁提供了基本理论分析框架。当前全球治理的困境并非这三个维度的简单加总所致，而是一个多维度的系统性问题，源于三者间非线性的动态交织与强化。这三大动力通过“压力—适应”循环和“问题—制度”错配两种核心机制，共同迫使全球治理体系在应对多重挑战时左支右绌、效能递减，逐渐滑向系统性失灵的边缘。面对如此严峻的复合危机，唯有从根本上调整治理逻辑、创新制度设计，才能重建体系的适应性与公信力。因此，下文以“权力—发展—规则”的复合范式为指引，分析这三个维度驱动下的危机何以相互纠缠，并尝试提出具有针对性与操作性的全球治理体系改革路径。
首先，权力结构的转型是驱动整个全球治理体系演变的底层逻辑，既加剧了发展困境，也阻碍了有效规则的生成。在大国战略竞争加剧的背景下，提供全球公共产品所必需的集体行动将更难开展。如前所述，权力竞争正渗透到全球人工智能与数字治理等新兴领域，大国间围绕技术标准的博弈加剧了规则制定的难度。这种规则领域的标准之争本质上是权力维度在规则领域的投射，是对未来世界秩序主导权的争夺。其在短期内不仅没有填补规则真空，还在一定程度上加剧了规则的碎片化和阵营化倾向，权力博弈直接扭曲并抑制了全球公共产品的公平供给。因此，权力维度下的危机助推了在发展维度与规则维度中治理危机的生成与演变。
其次，发展范式的困境与规则真空的存在并不仅仅是被动后果，它们会能动地反作用于权力结构，持续侵蚀既有秩序的合法性并塑造新的权力空间。一方面，全球公共产品的长期供给不足，如在气候变化减缓与适应方面的进展迟缓会加剧全球范围内的不平等。这种治理绩效的失败会严重削弱发展中国家乃至部分发达国家对基于规则的国际秩序的信任，从而进一步侵蚀现有国际秩序的合法性基础。另一方面，数字鸿沟在数字技术迭代的影响下不断扩大，导致许多发展中国家缺乏能力和资源参与全球数字规则的制定，只能被动接受由发达国家或大型科技公司设定的标准。结果是发展中国家在全球经济权力结构中的边缘地位被进一步固化。尤为关键的是，广大发展中国家缺乏足够的意愿和能力参与全球数字治理规则的制定，从而形成了“数字技术落后—数字治理能力弱—全球数字治理规则影响力小—数字经济发展受限”的恶性循环。因此，规则维度的滞后与碎片化危机又反过来放大了权力与发展维度的负面效应，引发了新的系统性风险，阻碍国际秩序向更加公正合理的方向演进。
综合来看，当前全球治理体系所面临困境的根源在于权力、发展与规则交织形成了复合压力。如图1所示，这种交织通过“压力—适应”循环机制与“问题—制度”错配机制被不断放大。在“压力—适应”循环机制中，面对国家间竞争加剧与技术革命等外生冲击，全球治理体系本应通过制度改革与规则创新予以回应。然而，现实中制度调整往往受制于既有权力结构与政治博弈，导致全球治理体系的适应滞后并引发系统性失灵。例如，自1993年以来，由于国际格局和力量的深刻变化，各国针对联合国安理会改革提出了多种方案。但由于霸权国的干预和各国的分歧，至今仍未有一个方案得到多数会员国的通过，改革陷入停滞。又如，近年来保护主义与贸易争端兴起，但世界贸易组织上诉机构在美国的干涉下自2019年起被迫停摆。在制度基础受到动摇的情况下，自由主义国际秩序面临的合法性危机加剧。全球治理体系因而陷入一个向下螺旋的负反馈循环，并没有实现平衡的调节。
在“问题—制度”错配机制中，国际规则的碎片化与多样化使跨领域问题难以由单一制度有效回应。一方面，全球治理体系自形成之初便是基于相对清晰的议题领域划分，这种官僚架构在面对需要协同应对的复合型问题时出现了严重的错配。例如，当气候治理与贸易等议题高度交织时，功能性分割的制度设计难以为继，导致制度供给与问题的整体性之间出现明显脱节。在此情形下，任何依赖单一部门或条约程序的改革都难以满足跨部门协同所需的复杂政策整合。另一方面，随着国际制度数量的激增，各个议题领域和地区的国际制度之间出现了大量重叠、交叉甚至冲突，形成了制度复合体，削弱了单个国际制度的重要程度，降低了国家承诺和履约的义务，从而阻碍了国家间展开国际合作以应对危机。
正如联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(António Guterres)所强调的，安理会效能下降、国际金融制度失衡及数字治理规则缺失是当前全球治理赤字的集中表现。这一判断充分表明，权力、发展与规则三大场域的复合互动构成了自强化的系统，导致全球治理体系陷入低效失衡的状态。权力转移动摇了提供公共产品和制定有效规则的领导力与共识基础；发展困境因公共产品短缺和数字鸿沟扩大而深化，反过来削弱了现有国际秩序的合法性；规则真空与改革趋于停滞不仅使国际制度在应对新兴议题时缺乏一致性与执行力，也创造了新的竞争场域、加剧了安全与发展风险。对此，全球治理体系的改革必然是一个多轨并进的进程，未来的出路可能在于寻求一种能够同时回应这三重复合压力的系统性改革，从而使得全球治理体系重获韧性。
在权力维度，改革的首要任务是通过调整既有国际制度中的权力结构化解合法性危机，倡导更具包容性和代表性的多边主义。这意味着必须直面并解决这些制度中严重的代表性赤字问题。联合国安理会改革是重中之重，但其复杂性要求采取务实的渐进策略。一方面，需要扩大非常任理事国席位，特别是为非洲和拉美等代表性不足的地区提供更加公平的轮替机制；另一方面，需要探索限制或规范否决权使用的可能性，如在大规模人道主义危机等场合推行否决权的“自愿暂停使用”。其目标并非一蹴而就地实现理想化的平等结构，而是通过增量改革，使安理会的构成与决策程序能够更大程度地反映现实，重获国际社会的普遍信任。
此外，加速国际货币基金组织和世界银行的份额与投票权改革同样至关重要。这既需要根据全球经济权重的最新变化来实质性提升新兴市场和发展中国家的份额，还应积极探索治理模式和官僚结构上的创新。这些措施有助于提升决策效率和专业水平，避免因地缘政治加剧和国际组织间竞争导致机构瘫痪。在这一过程中，可以充分发挥二十国集团等新型多边平台的枢纽作用，利用其高层级与高灵活性的制度特征，在宏观经济政策与新兴规则等领域有效补充联合国机构，推动既有国际制度的改革与完善。
在发展维度，改革的关键在于超越传统援助思维，通过改革发展机制系统性创新全球公共产品的供给模式。首先，应将气候变化和公共卫生等新兴全球公共产品纳入全球发展治理议程。已有发展领域的国际组织展现出在气候治理领域的雄心抱负，这一“气候主流化”的趋势需要推广至其他“低政治”议题与相关国际组织。其次，融资机制创新是核心突破口。这不仅需要调整传统的官方发展援助机制(如世界银行推动的结果导向型贷款机制等),还必须大力拓展基于“共同但有区别的责任”原则的创新工具(如全球碳税政策等方案)。最后，进一步深化和升级南南合作范式，使其超越项目援助的传统方式，转向系统性能力共建。这既意味着需要警惕南南合作内部分化与形成新的不平等结构，也要求合作重点从基础设施扩展至公共卫生、绿色技术转移和数字能力建设等战略领域，以回应新兴的治理关切。
在规则维度，改革的核心在于构建兼具实质正当性、灵活性与规范性的适应性规则体系。新兴技术的发展对以条约和公约为核心的传统硬法模式造成严重冲击，“软硬兼施、多轨并行”的分层治理策略愈显必要。这意味着既需要重塑国际组织软法创制的正当性，克服软法过度依赖形式民主而导致的实质正当性不足，也需要在条件成熟的特定领域继续逐步推动具有约束力的硬法谈判。这些举措有利于在尽可能提升治理效率的同时持续推动全球治理规则的法治化进程。总之，“国际法创新是源自国际力量升降、秩序重构和时代嬗变所产生的国际法实体内容和方法论层面的回应性过程”。全球治理需要在维护基本原则以确保秩序与正当性的同时，通过规范创新回应新的治理需求。
综上，对权力、发展与规则三维改革路径的分析表明，破解全球治理的复合危机迫切需要一个能够超越传统霸权逻辑的全球公共产品的“良性提供者”。如表1所示，在权力层面，需要具备领导力而不寻求霸权，以包容性多边主义重塑治理体系的合法性；在发展层面，需要超越零和思维，通过创新融资与务实合作有效填补全球公共产品的供给赤字；在规则层面，则需恪守国际法治精神，同时推动构建面向未来的规则体系。在此背景下，作为最大的发展中国家，中国如何成为这样的角色就构成了全球治理体系转型的关键环节。
全球治理体系改革中的中国角色
随着综合国力与治理能力的持续提升，中国在全球层面的责任认知程度、公共产品供给水平以及制度创新能力不断拓展。这一进程既源于中国综合国力的提升，也与全球治理体系自身的复合危机密切相关。二者为中国提供新型治理方案创造了历史契机。以人类命运共同体为引领，中国相继提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议与全球治理倡议，形成了一套超越零和博弈的行动方案。下文从权力、发展与规则三大场域系统论证中国参与全球治理的多维路径，包括以联合国体系等多边主义框架内的外交斡旋分析中国作为权力协调者如何推动包容性多边主义、以全球发展倡议下的合作实践阐释中国作为发展贡献者如何创新公共产品供给、以人工智能全球治理中的方案倡议探讨中国作为规则塑造者如何参与构建技术国际规范。
在权力维度上，与历史上多次大国崛起伴随的激进扩张、制度破坏乃至战争冲突不同，中国始终坚持永不称霸、永不扩张、永不谋求势力范围，强调通过提供国际公共产品和推动制度性改革承担国际责任。一方面，以推动联合国安理会改革为例，中国致力于解决国际制度的合法性危机这一全球治理体系的根本性问题。中国始终强调安理会改革“事关全球治理根基”,必须由全体会员国共同商讨、寻求最广泛的共识，中国反对任何时间表的人为设定和单一改革方案的仓促形成。在扩大联合国安理会成员席位的问题上，中国主张改革应优先增加发展中国家特别是非洲国家的代表性和发言权，多次重申为解决非洲诉求做出特殊安排是安理会改革的重中之重。对于否决权的使用，中国一直持公平谨慎的态度。作为常任理事国中使用否决权次数最少的国家，中国始终坚持公平民主、合理高效、谨慎适当的使用原则，同时敦促相关国家慎重行使否决权。同时，中国还指出联合国安理会决议的“多数议题的执笔国一直由少数成员长期把持”,因而应通过共同执笔进行系统性调整。总之，中国在现有联合国体系中扮演的角色是强调稳定与秩序的渐进改革者、代表发展中国家利益的权益捍卫者以及在否决权问题上负责任的审慎使用者。
另一方面，对于布雷顿森林体系机构的改革，中国积极推动建立更加符合当今世界权力格局的公平且包容的全球治理体系。其一，推动2015年年底生效的国际货币基金组织改革方案取得进展，使约6%的份额从代表性过高的国家转移到有活力的新兴市场和发展中国家。中国不仅是这一改革的受益者，更是最坚定的倡导者之一。在二十国集团峰会等平台，中国多次强调改革对于维护国际货币基金组织合法性和有效性的重要作用。其二，积极推动世界银行的改革。中国通过建立亚洲基础设施投资银行推动世界银行的改革，积极采用与世界银行类似的制度规则，在与世界银行不同的业务领域运营。其三，面对世界贸易组织争端解决机制的僵局，中国与欧盟成员达成了《多方临时上诉仲裁安排》。其实质在于依托仲裁、替代上诉，是在上诉机构停摆期间继续确保裁决约束力的务实与合法的选择。这些实际行动不仅满足了新兴国家提升话语权的需求，更是对传统治理机构的改革形成倒逼效应，为构建一个更加有序的全球治理体系贡献了中国方案。
在发展维度上，中国结合全球发展倡议等重要抓手系统回应了全球公共产品供给不足与发展合作范式失效的困境。其一，中国的全球发展倡议通过强调发展的包容性和普惠性，为凝聚全球发展共识、解决发展问题打下了观念基础。该倡议更加契合发展中国家的发展关切、与提升民生福祉紧密相关，尤其强调要解决国家间和国家内部的发展不平等问题，为各国制定可持续发展政策提供了思路和启示。这一理念创新直指发展维度的核心矛盾，打破了传统的“施与受”关系，强调发展有效性而非援助有效性，为当前以南北合作为主导的国际援助体系的变革指明了方向。
其二，中国通过共建“一带一路”倡议将新兴公共产品纳入全球治理议程。高质量共建“一带一路”广泛覆盖了债务融资、绿色发展、包容性发展、透明与反腐以及第三方市场合作等领域。例如，在绿色金融领域，中英绿色金融工作组于2018年共同发布《“一带一路”绿色投资原则》。该原则已有多个国家和国际机构签署，为区域绿色金融标准协调提供了实践平台。又如，中国自2021年提出“全球疫苗合作行动倡议”后，通过向发展中国家直接捐赠疫苗等方式有效扩大了全球公共产品供给。另外，在粮食安全领域，中国正推动构建涵盖土地权属、粮食供应链与气候适应的综合治理框架，重从应急援助转向系统性能力建设。因此，中国正在参与气候变化、公共卫生与粮食安全等新兴公共产品的供给，并且供给规模逐渐扩大。
其三，中国通过构建金砖国家新开发银行以及全球发展和南南合作基金(原中国南南合作援助基金)等发展机制，塑造精简、廉洁、绿色的新型治理模式。金砖国家新开发银行标志着金砖合作机制从对话论坛向全方位协调机制的转型，以务实方式推动全球发展体系的包容性改进。同时，该机构还与世界银行等传统多边开发银行开展联合融资，以功能互补的方式共同扩大全球发展的公共产品供给。而全球发展和南南合作基金强调平等互利、不干涉内政与需求驱动，以基础设施投资和技术转让为主，回应了发展中国家可持续发展的需求。这体现了中国在发展维度上理念、制度与规则创新的系统性以及发展中国家群体性崛起后对发展话语权与规则制定权的追求。这些实践体现了中国在发展规则塑造上的独特路径，即通过在具体合作中积累实践经验逐步推动规则演进。
在规则维度上，面对规则供给的结构性失衡与新兴议题的快速演进引发的复合危机，中国采取分层治理框架，构建兼具实质正当性与制度适应性的中国方案。在标准与软法层面，面对数据跨境治理的挑战，中国通过制定《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律，构建了一套兼顾国家安全、个人隐私与数据流通的国家驱动监管模式。这种模式强化了数字主权，成为全球南方国家的重要制度参照，也体现了中国参与新兴技术全球治理的整体理念。例如，中国在《人工智能全球治理行动计划》中明确了在通过促进标准及规范共识等手段充分发挥人工智能潜力的同时，确保其发展的安全性、可靠性、可控性和公平性。2025年发布的《新时代的中国军控、裁军与防扩散》白皮书全面介绍了外空、网络和人工智能等新兴领域的国际安全治理主张，为新兴领域全球治理积极贡献中国方案。此外，中国还积极推广网络主权、多边主义、安全与发展平衡等核心规范。尽管大国在治理理念与制度路径上存在冲突，但对隐私保护、数据安全与问责机制等核心数据伦理价值的追求已逐渐形成全球共识。这种对全球治理体系普遍价值的追求奠定了中国参与规则塑造的法理基础。
在制度与硬法层面，中国积极推动争端解决机制的创新，尤为突出的是牵头成立了国际调解院。2022年以来，中国相继与持相近理念的国家签署了《关于建立国际调解院的联合声明》,决定共同发起建立国际调解院。该机制通过调解方式和平处理国际争议，为各类国际争端提供友好、灵活、经济、便捷的解决方案，回应了发展中国家对公平有效争端解决机制的迫切需求。总之，中国在规则维度的行动呈现出系统性的分层治理路径，通过软硬法的齐头并进，共同构成以多边主义为核心、以合作共赢为理念、以国际法为基础的中国方案，展现了中国作为负责任大国正从规则的接受者转变为共同塑造者，推动全球治理体系实现现代化与合法性重构。
综上，面对全球治理的复合性危机，中国正通过在权力、发展和规则三个维度的系统性工程应对全球体系变革面临的挑战，为应对全球公共产品赤字贡献全方位的中国方案。其中起到引领作用的是人类命运共同体理念。这一理念超越了集团政治的“小圈子”规则，超越了实力至上的逻辑，超越了少数西方国家定义的“普世价值”,顺应时代潮流，倡导全球协作，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。以这一理念为思想源流，在权力场域将通过构建新型国际关系与推动共赢式国际合作来维护世界和平、促进共同发展、建设和谐世界；在发展场域将坚定不移发展开放型世界经济，为重塑全球发展治理提供新的有效方案；在国际法领域则引入和谐与可持续发展的价值、可持续发展与共商共建共享的新原则，为国际秩序的法治化奠定重要基础。
结论
“世界正遭遇新的动荡变革期，单边主义、冷战思维卷土重来，国际规则秩序受到严重冲击，和平之路任重道远，发展事业遭遇逆风，曾经行之有效的国际体系屡遭破坏，引发的种种乱象令人痛心忧虑。”这种复杂的态势表明，冷战后建立起来的全球治理体系步入了瓦解与重构的系统性调整。这一过程深受近年来战略竞争日益加剧和技术革命加速迭代的影响。传统治理机制在应对气候变化、公共卫生和数字安全等挑战时暴露出其制度刚性。因此，全球治理正陷入动荡变革的复合危机。
本文认为，复合危机是一种典型的系统性困境，是由权力、发展与规则三大相互交织的因素决定的。具体而言，权力结构的变动深刻塑造了发展范式的转型与规则的制定和改革，反过来发展困境侵蚀了现有秩序的合法性，数字鸿沟的扩大又将极化权力在全球范围的分布，同时规则真空还可能引发新的安全盲区与发展威胁，从而形成恶性循环。因此，未来全球治理体系改革不能仅仅对单一维度进行修补，必须通过回应权力、发展与规则三大驱动力的复合型变革以实现突破。首先，在权力维度应通过践行真正的多边主义重建治理体系的代表性与合法性基础，缓解制度赤字带来的信任危机。其次，在发展维度应借助创新融资模式、深化南南合作和推动发展议程回归核心位置，以实现全球公共产品的公平供给，尤其是满足发展中国家的迫切需求。最后，在规则维度必须结合软硬法以及科技赋能，加快填补规则真空，确保全球治理能够与数字化的新兴现实保持同步。全球治理体系唯有统筹推进权力结构改革、发展议程落实与规则体系创新，形成三者间的良性互动，才能从根本上走出当前的困境，形成更具效能的全球合作新范式。
为实现这一目标，全球治理研究应在知识生产与实践推进两个层面展开新的议程。在知识生产层面，进一步发展交叉学科的综合分析框架，整合相关学科以进一步揭示不同维度之间的互动机制，探讨在复合压力下实现结构性跃迁的可能条件。同时，应以中国经验及更广泛的本地实践作为源流，丰富理论内涵和国际秩序的愿景，推进全球治理理论的本土化阐释，在国际学界发出中国声音。在实践路径层面，以比较研究与深入案例分析为重点，系统评估不同机制与议题领域的改革实践效果。一方面，应特别关亚洲基础设施投资银行、金砖国家合作机制与上海合作组织等新型多边机制在促进包容性合作、推动规范创新以及实现与传统制度的互补方面的表现；另一方面，加大对新议题和新疆域的关，进一步捕捉全球治理体系面临的最新挑战及其变革动力。通过在理论深化与实践推进两个层面并行推进，不仅可以更为准确地刻画全球治理体系的演化逻辑，还能为推动国际秩序转型提供更具操作性的知识支撑与政策建议。
在全球治理体系的深度变革阶段中，中国始终是“世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”。基于这一定位，中国提出了全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议和全球治理倡议。四大倡议共同组成了中国为应对全球性挑战提供的公共产品体系，搭建起中国推动全球治理体系变革完善的清晰框架。在此基础上，四大倡议共同为构建人类命运共同体提供重要依托，为国际社会提供了以“和衷共济、和合共生”为出路的进步方向。一方面，人类命运共同体自2017年以来多次载入联合国相关决议，标志着该理念已由政治倡议升格为国际治理规范的重要共识；另一方面，中国以“和合善治”重塑多边治理的思想源流，强调文明多样性与协同共进。这一思想与联合国“共同家园”愿景形成深度耦合，为破解全球治理赤字提供了切实可行的方案。总体而言，中国将为国际秩序转型的历史进程提供持久动力，并为构建更加公正合理的全球治理体系做出重要贡献。
文章来源：《世界经济与政治》2026年第3期
