刘铁娃:世界卫生组织在全球卫生治理中的中心地位及其面临的挑战分析

选择字号:   本文共阅读 129 次 更新时间:2021-03-12 16:05:24

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刘铁娃  

   摘要:世界卫生组织作为在全球卫生治理领域最具有权威性与普遍性的机构,在促进全球卫生治理方面在不同时期、不同程度上发挥了引领者、协调人、保证人和信息中心的作用,总的来说,具有中心地位。通过考察在非典疫情、埃博拉疫情和新冠肺炎疫情中世界卫生组织的应对和贡献,可以看到该组织在全球卫生治理中的重要作用,也可以了解世界卫生组织在资源、权威方面的有限性,以及影响其运作成效的制约因素。尽管全球卫生治理在传统意义上属于“低级政治”领域,但疫情自身的特点、各国的政治体制和社会文化,以及各国的现实利益考量和大国间的政治博弈,都是影响世界卫生组织在全球卫生治理过程中的中心地位的重要因素,其中,利益考量和大国间的政治博弈是主要因素。世界卫生组织在全球卫生治理中的地位,根本上取决于中国、美国等主要行为体的政策及其互动。

  

   关键词:全球卫生治理;世界卫生组织;中心地位;国际政治挑战

  

   作者简介:刘铁娃,北京外国语大学副教授、硕士生导师,法学博士。

  

  

  

   全球卫生治理日益成为重要的国际非传统安全问题和国家安全问题。新冠肺炎疫情这一国际突发卫生事件对于国际安全形势的剧烈影响,使国际关系学界重新将卫生治理这一“低级政治”领域的问题与国际政治的关系作为新的研究重点。其中,对于世界卫生组织(下文简称世卫组织)在全球卫生治理中的中心地位及发展方向,国际社会存在各种声音。总的来看,世卫组织在全球卫生治理中发挥着引领者、协调人、保证人与信息中心的角色,但是围绕世卫组织的国际政治博弈日趋激烈,从而拖累了该组织角色的发挥及其改革进程。基于对世卫组织在全球卫生治理中的中心地位及其所面临挑战的分析,本文将重点研究影响该组织在全球卫生治理中居于中心地位的主要因素。通过梳理世卫组织在非典疫情、埃博拉疫情及新冠肺炎疫情三个案例中的作用,本文将解释世卫组织取得成功或者面临挑战的国际政治根源。论文认为,尽管全球卫生治理传统意义上属于非传统安全领域,但疫情自身的特点、各国的政治体制和社会文化,以及各国的现实利益考量和大国间的政治博弈,都是影响世界卫生组织在全球卫生治理中地位的因素,其中,利益考量和大国间的政治博弈是主要因素。

  

   一、世界卫生组织的治理中心地位:制度功能及其挑战

  

   正如有学者指出,“在一个主权国家组成的世界中,国民健康首先是国家的责任,但是,疫病跨国传播的增多,使得任何一个国家都难以独自完成这一任务”。新自由主义国际关系理论认为,国际制度具有各种重要的功能,能够提供交流平台、制定议事日程、发布权威信息和知识、对违背合作规则者进行惩罚等,从而可以独立于霸权国控制的方式发挥作用,促进国际合作。国际制度包含了国际组织、国际机制和国际惯例,因而新自由主义理论对于国际制度功能的分析可以直接运用于国际组织。简单地说,国际组织之所以能扮演重要角色,是因为其自身具有的制度功能。与此同时,基欧汉(Robert O. Keohane)和奈(Joseph Nye)认为,“国际组织模式假定,网络、规范和制度一旦建立起来,就难以根除或做出重大调整”。

  

   世卫组织作为在全球卫生治理领域最具权威性与普遍性的机构,在促进全球卫生治理方面在不同时期、不同程度上发挥了引领者、协调人、保证人和信息中心的作用,总的来说,具有中心地位。事实上,从非典疫情到埃博拉疫情,再到新冠肺炎疫情,该组织表现出对于不同层次行为体的粘合力,在不同时期协调各种行为体参与范围和程度不同的国际合作。《世界卫生组织组织法》第二十一条规定,卫生大会有权通过与下列有关之规章:预防疾病于国际间蔓延的环境卫生与检疫的必需条件及其他方法;关于疾病、死因及公共卫生工作的名称;检验方法之国际通用标准;出售于各国市场的生物、药物及其他类似制品之安全、纯净及功效标准;出售于各国市场之生物、药物及其他类似制品之广告与标签。因此,世卫组织在预防疾病、检验方法、疾病命名及生物医药国际标准制定等方面处于绝对权威的地位。此外,在《世界卫生组织组织法》第二章第二条中,也有关于该组织与“联合国及其各专门机构、各政府卫生署、各专业团体及其他适当组织建立并维持有效合作”的说法。简言之,世卫组织既是不同行为体开展全球卫生治理多边合作的有效网络平台、国际医药卫生标准制定的重要机构,也是发布信息、制定全球卫生治理议事日程、提供相应国际公共资源的功能性国际组织。

  

   随着流行性疾病的传播速度及扩散范围的迅速增大,现实中已经很难有任何组织机构能够在这类突发性的事件中单独行动。世卫组织的做法是定期与伙伴网络合作,利用和协调数百个伙伴机构的专业知识。这些伙伴网络主要包括:(1)全球卫生群组:300多个伙伴在24个受危机影响国家开展应对工作;(2)紧急医疗队:来自25个国家的被世卫组织归类的60多个医疗队,在突发事件发生后提供临床护理;(3)全球疫情警报和反应网络:自2000年以来,约有2500名卫生人员响应了80个国家的130多起突发公共卫生事件;(4)后备合作伙伴:2015年,世卫组织的后备合作伙伴向18个国家部署了约207个月人员支持;(5)机构间常设委员会:世卫组织是机构间常设委员会的成员,该委员会是协调机构间人道主义援助工作的主要机制,旨在紧急救济协调员领导下应对复杂和重大的突发事件。世卫组织不仅在全球卫生治理中发挥着协调、引领和资源提供者的重要作用,而且不断扩大全球卫生治理的国际合作网络和国际制度。世卫组织的全球服务中心设在马来西亚吉隆坡,作为一个行政服务管理中心,它把世卫组织总部和区域办事处的部分行政职能转移到低成本国家。目前,除美洲区域办事处及泛美卫生组织外,所有区域办事处均在全球管理系统内利用全球服务中心处理业务,并为世卫组织的伙伴组织提供服务。世卫组织通过拓宽资金筹措途径、建立联合实验室、增加地区办事处等手段增强了其在经费、研究及管理方面的能力建设。

  

   在面对全球卫生治理问题时,各国不仅需要通过多边合作来应对危机,也希望合作尽可能公平、公正和透明。从制度设计的角度来说,世卫组织作为一个具有广泛普遍性的国际组织,它受到大多数国家尤其是中小国家的信任。而全球卫生治理的薄弱环节是发展中国家和最不发达国家。这些国家倾向于通过世卫组织的引领、协调而不是大国直接干预的方式来应对卫生安全问题。联合国秘书长古特雷斯(António Guterres)在联合国启动的“全球新冠肺炎疫情人道主义应对计划”的会议中强调,“靠单个国家采取应对措施是不够的,必须帮助那些极度脆弱、最没有能力保护自己的人,这是一个涉及人类团结的问题,对抗击新冠肺炎至关重要”。基欧汉和奈也指出,“国际组织往往是适合弱国的组织结构。联合国体系的一国一票机制往往有利于弱小国家结盟。国际组织的秘书处也往往迎合第三世界的需求。而且,国际组织的实质性规范大多是过去多年间形成的,它们强调社会公平、经济公平和国家平等”。世界卫生大会的决策采取的就是一国一票的机制,决议草案的通过需要获得三分之二的票数,这与联合国安理会中保障大国特殊地位的否决权,以及国际货币基金组织等金融类机构按照大国投入资源决定投票权的“加权投票”机制具有根本性的区别。因此,确保世界卫生组织自身的独立、公开与公平,在与大国展开密切合作、获取必要资源的同时,又能够重点倾向于那些全球卫生治理领域中的脆弱国家,这是世界卫生组织保证其受到大多数国家信任,发挥引领者、协调人角色,甚至具有治理中心地位的关键所在。

  

   现实中,世卫组织的表现“忽高忽低”、面对危机时资源不足,资金投入及项目实施仍然集中于特定疾病领域。此外,发展中国家以及脆弱国家饱受疾病、人力财力和研究能力不足的困扰,在全球卫生治理领域也长期处于弱势地位。西方发达国家因在资金、技术和人员等方面处于优势地位,仍然是处理全球性流行病危机的主导力量。在2018—2019年双年度的世卫组织收入中,美国的会费和自愿捐款占到16%左右。排在其后的是英国、比尔和梅琳达·盖茨基金会、全球疫苗免疫联盟和德国等。由于世卫组织的资源主要来自自愿捐款,这就使得世卫组织的议事日程受到捐助者政策偏好的影响。发达国家的影响力主要表现在对世卫组织议程的塑造。例如,全球疟疾问题经历了从短期集中关注到很长时期内无人问津的转变,截然不同的结果背后反映了同一种现象,那就是在国家间合作模式下,发达国家利用政治经济优势决定一项议程具有较高的地位或一项疾病控制项目能获得较多资源。例如,2014年针对西非埃博拉疫情的国际援助是在国际社会受到严重威胁、美欧国家也出现了感染案例之后,才进入迅速应对状态。当前,即使已经成为目前最大的全球公共卫生事件,世卫组织突发事件应急基金应对新冠肺炎疫情的投入仍然比较有限。在2020—2021年双年度预算的增项中,包括脊髓灰质炎、规范性工作、提升国家能力,分别为2.27亿美元、1.08亿美元及1.32亿美元的增长,重点仍然集中在卫生工作的传统领域。这些都或多或少表明了世卫组织与其他多边机构类似,在应对突发情况的时候,迅速做出战略调整的空间有限。

  

   如果更深入考察世卫组织在应对一些突发性重大卫生公共事件中的表现,还会发现,不同案例中世卫组织扮演的角色、取得的成效存在差异,国际社会对其在全球卫生治理中作用的评价也日趋多样化。接下来所研究的三个案例,不同程度体现了世卫组织在资源筹措、协调不同行为体关系能力及作为专门组织权威性的问题上承受的压力,在某些特殊情势下,该组织的全球卫生治理中心地位面临挑战。这种压力与挑战具体表现在:(1)世卫组织是否是应对某个国际突发卫生公共事件的议程制定者和国际协调中心。如果联合国或者其他机构取代或者至少同时扮演了相应的角色,那么可以认为世卫组织的中心地位有所弱化;(2)世卫组织是否获得了主要大国的积极(财政、技术等方面)支持,从而是否是应对国家突发卫生公共事件的资源中心;(3)世卫组织应对国际突发公共卫生事件的措施、技术方案等的专业权威性是否得到了大多数国家的认可和接受。在接下来的案例研究中,本文从上述三方面进行观察,从而分析世卫组织中心地位所面临的挑战。

  

   二、案例分析:非典、埃博拉与新冠肺炎疫情

  

   2003年到2021年,世卫组织已经或者正在应对包括重症急性呼吸综合征(SARS,以下简称非典)、埃博拉病毒和新冠肺炎(Covid-19)在内的国际突发公共卫生事件。正如表2所总结的,世卫组织在应对这些重大疫情方面采取了具体措施,发挥了重要作用。不过,总体上来说,对其所发挥的作用的批判性评价也在逐步增多。通过案例分析,既可以了解世界卫生组织的中心地位所面临的挑战,也可以观察国际政治竞争如何渗透到世界卫生组织的运作,这种竞争不同程度影响了该组织的有效运转。总的来说,世界卫生组织在全球卫生治理中的中心地位正在面临挑战。

  

   2.1 非典疫情应对与世卫组织的中心地位

  

一般认为,在应对非典疫情方面,世卫组织发挥了较好的制度功能,作为引领者、协调人发挥了治理中心的作用。在非典疫情的应对过程中存在一些偶然性的因素,如非典病毒随着气温的升高而逐步消失。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《太平洋学报》2021年第2期

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