刘铁娃:世界卫生组织在全球卫生治理中的中心地位及其面临的挑战分析

选择字号:   本文共阅读 818 次 更新时间:2021-03-12 16:05

进入专题: 世界卫生组织  

刘铁娃  

摘要:世界卫生组织作为在全球卫生治理领域最具有权威性与普遍性的机构,在促进全球卫生治理方面在不同时期、不同程度上发挥了引领者、协调人、保证人和信息中心的作用,总的来说,具有中心地位。通过考察在非典疫情、埃博拉疫情和新冠肺炎疫情中世界卫生组织的应对和贡献,可以看到该组织在全球卫生治理中的重要作用,也可以了解世界卫生组织在资源、权威方面的有限性,以及影响其运作成效的制约因素。尽管全球卫生治理在传统意义上属于“低级政治”领域,但疫情自身的特点、各国的政治体制和社会文化,以及各国的现实利益考量和大国间的政治博弈,都是影响世界卫生组织在全球卫生治理过程中的中心地位的重要因素,其中,利益考量和大国间的政治博弈是主要因素。世界卫生组织在全球卫生治理中的地位,根本上取决于中国、美国等主要行为体的政策及其互动。


关键词:全球卫生治理;世界卫生组织;中心地位;国际政治挑战


作者简介:刘铁娃,北京外国语大学副教授、硕士生导师,法学博士。




全球卫生治理日益成为重要的国际非传统安全问题和国家安全问题。新冠肺炎疫情这一国际突发卫生事件对于国际安全形势的剧烈影响,使国际关系学界重新将卫生治理这一“低级政治”领域的问题与国际政治的关系作为新的研究重点。其中,对于世界卫生组织(下文简称世卫组织)在全球卫生治理中的中心地位及发展方向,国际社会存在各种声音。总的来看,世卫组织在全球卫生治理中发挥着引领者、协调人、保证人与信息中心的角色,但是围绕世卫组织的国际政治博弈日趋激烈,从而拖累了该组织角色的发挥及其改革进程。基于对世卫组织在全球卫生治理中的中心地位及其所面临挑战的分析,本文将重点研究影响该组织在全球卫生治理中居于中心地位的主要因素。通过梳理世卫组织在非典疫情、埃博拉疫情及新冠肺炎疫情三个案例中的作用,本文将解释世卫组织取得成功或者面临挑战的国际政治根源。论文认为,尽管全球卫生治理传统意义上属于非传统安全领域,但疫情自身的特点、各国的政治体制和社会文化,以及各国的现实利益考量和大国间的政治博弈,都是影响世界卫生组织在全球卫生治理中地位的因素,其中,利益考量和大国间的政治博弈是主要因素。


一、世界卫生组织的治理中心地位:制度功能及其挑战


正如有学者指出,“在一个主权国家组成的世界中,国民健康首先是国家的责任,但是,疫病跨国传播的增多,使得任何一个国家都难以独自完成这一任务”。新自由主义国际关系理论认为,国际制度具有各种重要的功能,能够提供交流平台、制定议事日程、发布权威信息和知识、对违背合作规则者进行惩罚等,从而可以独立于霸权国控制的方式发挥作用,促进国际合作。国际制度包含了国际组织、国际机制和国际惯例,因而新自由主义理论对于国际制度功能的分析可以直接运用于国际组织。简单地说,国际组织之所以能扮演重要角色,是因为其自身具有的制度功能。与此同时,基欧汉(Robert O. Keohane)和奈(Joseph Nye)认为,“国际组织模式假定,网络、规范和制度一旦建立起来,就难以根除或做出重大调整”。


世卫组织作为在全球卫生治理领域最具权威性与普遍性的机构,在促进全球卫生治理方面在不同时期、不同程度上发挥了引领者、协调人、保证人和信息中心的作用,总的来说,具有中心地位。事实上,从非典疫情到埃博拉疫情,再到新冠肺炎疫情,该组织表现出对于不同层次行为体的粘合力,在不同时期协调各种行为体参与范围和程度不同的国际合作。《世界卫生组织组织法》第二十一条规定,卫生大会有权通过与下列有关之规章:预防疾病于国际间蔓延的环境卫生与检疫的必需条件及其他方法;关于疾病、死因及公共卫生工作的名称;检验方法之国际通用标准;出售于各国市场的生物、药物及其他类似制品之安全、纯净及功效标准;出售于各国市场之生物、药物及其他类似制品之广告与标签。因此,世卫组织在预防疾病、检验方法、疾病命名及生物医药国际标准制定等方面处于绝对权威的地位。此外,在《世界卫生组织组织法》第二章第二条中,也有关于该组织与“联合国及其各专门机构、各政府卫生署、各专业团体及其他适当组织建立并维持有效合作”的说法。简言之,世卫组织既是不同行为体开展全球卫生治理多边合作的有效网络平台、国际医药卫生标准制定的重要机构,也是发布信息、制定全球卫生治理议事日程、提供相应国际公共资源的功能性国际组织。


随着流行性疾病的传播速度及扩散范围的迅速增大,现实中已经很难有任何组织机构能够在这类突发性的事件中单独行动。世卫组织的做法是定期与伙伴网络合作,利用和协调数百个伙伴机构的专业知识。这些伙伴网络主要包括:(1)全球卫生群组:300多个伙伴在24个受危机影响国家开展应对工作;(2)紧急医疗队:来自25个国家的被世卫组织归类的60多个医疗队,在突发事件发生后提供临床护理;(3)全球疫情警报和反应网络:自2000年以来,约有2500名卫生人员响应了80个国家的130多起突发公共卫生事件;(4)后备合作伙伴:2015年,世卫组织的后备合作伙伴向18个国家部署了约207个月人员支持;(5)机构间常设委员会:世卫组织是机构间常设委员会的成员,该委员会是协调机构间人道主义援助工作的主要机制,旨在紧急救济协调员领导下应对复杂和重大的突发事件。世卫组织不仅在全球卫生治理中发挥着协调、引领和资源提供者的重要作用,而且不断扩大全球卫生治理的国际合作网络和国际制度。世卫组织的全球服务中心设在马来西亚吉隆坡,作为一个行政服务管理中心,它把世卫组织总部和区域办事处的部分行政职能转移到低成本国家。目前,除美洲区域办事处及泛美卫生组织外,所有区域办事处均在全球管理系统内利用全球服务中心处理业务,并为世卫组织的伙伴组织提供服务。世卫组织通过拓宽资金筹措途径、建立联合实验室、增加地区办事处等手段增强了其在经费、研究及管理方面的能力建设。


在面对全球卫生治理问题时,各国不仅需要通过多边合作来应对危机,也希望合作尽可能公平、公正和透明。从制度设计的角度来说,世卫组织作为一个具有广泛普遍性的国际组织,它受到大多数国家尤其是中小国家的信任。而全球卫生治理的薄弱环节是发展中国家和最不发达国家。这些国家倾向于通过世卫组织的引领、协调而不是大国直接干预的方式来应对卫生安全问题。联合国秘书长古特雷斯(António Guterres)在联合国启动的“全球新冠肺炎疫情人道主义应对计划”的会议中强调,“靠单个国家采取应对措施是不够的,必须帮助那些极度脆弱、最没有能力保护自己的人,这是一个涉及人类团结的问题,对抗击新冠肺炎至关重要”。基欧汉和奈也指出,“国际组织往往是适合弱国的组织结构。联合国体系的一国一票机制往往有利于弱小国家结盟。国际组织的秘书处也往往迎合第三世界的需求。而且,国际组织的实质性规范大多是过去多年间形成的,它们强调社会公平、经济公平和国家平等”。世界卫生大会的决策采取的就是一国一票的机制,决议草案的通过需要获得三分之二的票数,这与联合国安理会中保障大国特殊地位的否决权,以及国际货币基金组织等金融类机构按照大国投入资源决定投票权的“加权投票”机制具有根本性的区别。因此,确保世界卫生组织自身的独立、公开与公平,在与大国展开密切合作、获取必要资源的同时,又能够重点倾向于那些全球卫生治理领域中的脆弱国家,这是世界卫生组织保证其受到大多数国家信任,发挥引领者、协调人角色,甚至具有治理中心地位的关键所在。


现实中,世卫组织的表现“忽高忽低”、面对危机时资源不足,资金投入及项目实施仍然集中于特定疾病领域。此外,发展中国家以及脆弱国家饱受疾病、人力财力和研究能力不足的困扰,在全球卫生治理领域也长期处于弱势地位。西方发达国家因在资金、技术和人员等方面处于优势地位,仍然是处理全球性流行病危机的主导力量。在2018—2019年双年度的世卫组织收入中,美国的会费和自愿捐款占到16%左右。排在其后的是英国、比尔和梅琳达·盖茨基金会、全球疫苗免疫联盟和德国等。由于世卫组织的资源主要来自自愿捐款,这就使得世卫组织的议事日程受到捐助者政策偏好的影响。发达国家的影响力主要表现在对世卫组织议程的塑造。例如,全球疟疾问题经历了从短期集中关注到很长时期内无人问津的转变,截然不同的结果背后反映了同一种现象,那就是在国家间合作模式下,发达国家利用政治经济优势决定一项议程具有较高的地位或一项疾病控制项目能获得较多资源。例如,2014年针对西非埃博拉疫情的国际援助是在国际社会受到严重威胁、美欧国家也出现了感染案例之后,才进入迅速应对状态。当前,即使已经成为目前最大的全球公共卫生事件,世卫组织突发事件应急基金应对新冠肺炎疫情的投入仍然比较有限。在2020—2021年双年度预算的增项中,包括脊髓灰质炎、规范性工作、提升国家能力,分别为2.27亿美元、1.08亿美元及1.32亿美元的增长,重点仍然集中在卫生工作的传统领域。这些都或多或少表明了世卫组织与其他多边机构类似,在应对突发情况的时候,迅速做出战略调整的空间有限。


如果更深入考察世卫组织在应对一些突发性重大卫生公共事件中的表现,还会发现,不同案例中世卫组织扮演的角色、取得的成效存在差异,国际社会对其在全球卫生治理中作用的评价也日趋多样化。接下来所研究的三个案例,不同程度体现了世卫组织在资源筹措、协调不同行为体关系能力及作为专门组织权威性的问题上承受的压力,在某些特殊情势下,该组织的全球卫生治理中心地位面临挑战。这种压力与挑战具体表现在:(1)世卫组织是否是应对某个国际突发卫生公共事件的议程制定者和国际协调中心。如果联合国或者其他机构取代或者至少同时扮演了相应的角色,那么可以认为世卫组织的中心地位有所弱化;(2)世卫组织是否获得了主要大国的积极(财政、技术等方面)支持,从而是否是应对国家突发卫生公共事件的资源中心;(3)世卫组织应对国际突发公共卫生事件的措施、技术方案等的专业权威性是否得到了大多数国家的认可和接受。在接下来的案例研究中,本文从上述三方面进行观察,从而分析世卫组织中心地位所面临的挑战。


二、案例分析:非典、埃博拉与新冠肺炎疫情


2003年到2021年,世卫组织已经或者正在应对包括重症急性呼吸综合征(SARS,以下简称非典)、埃博拉病毒和新冠肺炎(Covid-19)在内的国际突发公共卫生事件。正如表2所总结的,世卫组织在应对这些重大疫情方面采取了具体措施,发挥了重要作用。不过,总体上来说,对其所发挥的作用的批判性评价也在逐步增多。通过案例分析,既可以了解世界卫生组织的中心地位所面临的挑战,也可以观察国际政治竞争如何渗透到世界卫生组织的运作,这种竞争不同程度影响了该组织的有效运转。总的来说,世界卫生组织在全球卫生治理中的中心地位正在面临挑战。


2.1 非典疫情应对与世卫组织的中心地位


一般认为,在应对非典疫情方面,世卫组织发挥了较好的制度功能,作为引领者、协调人发挥了治理中心的作用。在非典疫情的应对过程中存在一些偶然性的因素,如非典病毒随着气温的升高而逐步消失。但更主要的原因在于,世卫组织积极主动协调,并且得到了主要大国的积极响应,从而迅速抑制了疫情的传播。这与当时的国际政治环境是分不开的,这一时期的中美关系总体势态良好,不存在大国激烈竞争或对抗。一方面,在明确疫情后,中国政府主动积极配合世卫组织的工作,中美及中国与世卫组织的互动良好;另一方面,以世卫组织为中心的全球卫生治理合作进展顺利,得到了国际社会的普遍肯定。


世卫组织作为联合国负责全球卫生与健康事务的专门机构,一开始就对防治非典给予了高度重视,推动应对非典的议程制定和国际协调。世卫组织先后发布关于“非典型肺炎”的全球警告和旅行警告。3月12日,世卫组织向全球正式发出了与非典“宣战”的警报,此后提出过旅行警告,主要旅行警告地区和疫区有:加拿大多伦多市,新加坡,中国的北京市、天津市、广东省、山西省、河北省、内蒙古自治区、越南河内市、中国香港特别行政区和中国台湾地区等。在世卫组织的建议下,有非典病例的国家和地区几乎都对非典病人或疑似病人采取了隔离治疗的方法,对遏制非典病毒蔓延发挥了有效作用。


世卫组织有关应对非典疫情的措施和方案得到了各国的积极响应和认可。在非典疫情期间,世卫组织多次召开会议,推动区域及国际合作以防止非典疫情,具体包括:多次区域和全球性防治非典疫情的特别会议,如2003年4月26日在马来西亚吉隆坡召开的“东盟+3”卫生部部长关于非典疫情的特别会议,2003年4月29日在泰国曼谷召开的东盟—中国领导人关于非典疫情的特别会议,2003年4月29日在马尔代夫马累召开的南亚区域合作联盟卫生部部长关于非典疫情的紧急会议,2003年5月15日至16日在菲律宾马尼拉召开的“东盟+中日韩”预防和遏制非典航空论坛,以及2003年5月6日在比利时布鲁塞尔召开的欧洲联盟卫生部部长理事会特别会议。非典疫情开始的主要传播范围集中于亚洲,世卫组织因此主要针对该区域合作制定指导方案及协调原则。这一方面表现了各国对于将此次疫情情况经由世卫组织通报的积极态度;另一方面,也表现出世卫组织在此次疫情中发挥了较好的引领与引导作用。此外,由世卫组织筹办的第56届世界卫生大会于2003年5月19日在瑞士日内瓦万国宫开幕。世卫大会所通过的决议强调成员国应该进行国际合作,加强多部门合作和宣传,充分致力于控制非典、其他新出现的及重新出现的传染病。


在各国的积极支持下,世卫组织不断筹集财政和智力资源,为应对非典提供技术和资金支持。世卫组织于2003年4月上旬组织中国、德国、加拿大、法国、美国、中国香港、日本、荷兰、英国和新加坡10个国家和地区的13个实验室,仅用8天时间就确定了从未在人体中发现的非典病原体,这对防治非典跨出了极其重要的一步。世卫组织作为协调各国科学研究合作机制的重要平台,积极建立各国实验室沟通、合作的平台。具体包括:(1)传染病学研究的全球合作,研究小组与世卫组织的多个合作中心对非典的病原、诊断、临床等进行研究。(2)临床全球合作。临床治疗小组包括来自11个国家的代表, 为全球提供方法指导。(3)实验室全球合作。9个国家的17个实验室在世卫组织的协调下建立了独特的合作机制。各国的专家仅用了7周的时间就破解了病毒基因组图,这是史无前例的。此外,在增加新的基金支持方面,世卫组织2003年5月22日宣布,将建立1亿美元的特别基金,主要用于加强中国及其周边国家和地区防治相关疾病的公共医疗卫生基础设施。


从以上世卫组织协调应对非典的过程中可以看出,中国、美国,以及区域组织和国际社会组织都积极参与到应对疫情的行动中来。从中国的角度来说,虽然疫情的公开可能在一定程度上影响国家的经济发展,但是作为一个负责任的大国,中国有义务客观地向国际社会公开疫情信息、参与抗疫合作。从美国、德国等发达国家积极参与抗疫的多边合作、提供资金等来看,充分体现出在当时“伙伴关系”“多边关系”的理念受到国际社会与国家的广泛支持。由于非典致死率较高,引起了大部分国家的高度重视,疫情在比较短的时间内得到了有效的控制,此时中美两国之间也不存在战略竞争,因此,围绕应对非典疫情的政策措施,并未出现所谓的“中国模式”与“西方模式”之争。所有这些,都使世卫组织能够卓有成效地引领全球抗击“非典”疫情的斗争。


2.2 埃博拉疫情应对与世卫组织面临的挑战


世卫组织在应对埃博拉疫情的过程中面临挑战,主要表现在:世界卫生组织仍然发挥了引领者、协调人的角色,在具体的行动实施中联合国、美国和中国等共同发挥了积极作用,世卫组织的中心地位稍有弱化。当时有利的形势在于,疫情在非洲以外的地方没有出现大规模的扩散,因而也不存在所谓的“模式之争”;中美之间仍然维持着合作关系,世卫组织的运作并没有被政治化,多边主义的理念仍然具有广泛的合法性。因此,世卫组织虽然面临一定挑战,但在应对埃博拉疫情的过程中仍然发挥了十分重要的作用。


2014年埃博拉疫情主要暴发点为3个国家:几内亚、利比里亚和塞拉利昂,此次疫情造成了严重后果,并表现出与以往流行病蔓延危机的不同特点。“这是埃博拉病毒第一次入侵人口密集的城市。病毒传播速度和范围超出预期,分布在非洲、西欧和北美洲,造成前所未有的经济与社会困境。疫情的暴发不但使西非疫区的公共卫生系统出现大面积瘫痪,还因为被迫采取强制性隔离措施,进一步引发了人道主义危机。” 2014年9月18日,“安理会认定非洲埃博拉疫情对国际和平与安全构成‘空前严重’的威胁,呼吁会员国紧急应对危机,不要孤立受影响国家”。9月19日,第69届联合国大会举行第三次全体会议,集中辩论抗击埃博拉的议题。大会一致通过决议,组建联合国成立以来首个专职应对传染病疫情的应急机构——联合国埃博拉紧急特派团(UN Mission for Ebola Emergency Response,简称UNMEER)。埃博拉应急特派团有5项优先任务:阻止疫情暴发、治疗受感染者、确保关键服务、维持稳定及预防再度暴发。因为可能威胁国际和平与安全,联合国安理会和大会在应对埃博拉疫情的过程中也发挥了很大作用。


埃博拉疫情期间,世卫组织的主要贡献包括提供专家及技术支持、与国家政府合作建立弹性卫生系统、派出外国医疗队并建立治疗中心、进行疾病防控培训、开发疫苗等,促进政府间及非政府间机构的合作,制定一系列战略、技术、行动、协调的方案及疫苗研发。具体工作成效包括:(1)向受灾国家派遣了3 100多名技术专家和救助人员;(2)与110多个国家的政府合作,确保它们做好准备应对潜在的埃博拉感染;(3)确保实施能够应对疫情暴发并维持基本卫生服务的弹性卫生系统;(4)动员58个外国医疗队管理60多个治疗中心;(5)对近5000名社区和卫生工作者进行感染预防和控制方面的培训;(6)快速研制安全有效的疫苗,研发时间从10年缩短至18个月;(7)发放个人防护用品近150万套;(8)支持部署24个移动实验室。世卫组织在联合国埃博拉应急特派团中发挥了核心作用,提供了高水平的技术支持,派遣人员在阿克拉的特派团总部及特派团的四个国家级办事处担任关键性领导和技术职务,为联合行动计划和各项工作做出贡献,并制定和传播宣传信息,参与社区规划。截至2015年3月24日,世卫组织(包括网络和伙伴关系)在几内亚、利比里亚、马里、尼日利亚和塞拉利昂派遣了2 000多人。因此,世卫组织保持了专业的权威性,在提供技术支持,巩固伙伴关系,搭建合作平台方面做出了重要贡献。


与此同时,世卫组织在应对埃博拉疫情的过程中也存在一些不足,例如,西非埃博拉疫情在2013年底开始在几内亚传播,但在此后的3个月内该病毒都未被发现或采取任何措施。2014年3月,世卫组织收到有关埃博拉病毒出现的消息。作为回应,该组织派遣流行病专家前往西非,于3月25日发布关于埃博拉疫情的第一份报告,确诊来自几内亚四个区域的13名患者,2014年8月将其定性为国际关注的突发公共卫生事件。导致埃博拉病毒未被及时发现和遏制的原因是多方面的,包括疫情发源地的公共卫生基础设施遭到严重破坏、人员跨境流动性高、卫生保健工作者严重短缺及当地的文化信仰和行为习俗等。不仅仅是世卫组织,多国政府及其伙伴都因文化、地理和后勤方面前所未有的挑战感到震惊。这些复杂的背景导致世卫组织有时应对乏力,执行困难的客观情况确实存在,这点世卫组织前总干事陈冯富珍也公开承认过。


此外,在应对埃博拉疫情的过程中,资金不足成为世卫组织应对此次危机的重要掣肘因素。尽管世卫组织在2014年8月提出了应对埃博拉病毒疫情的路线图,受制于经费有限,该组织并未能够在此后的六至九个月内成为国际上应对疫情力量的领导者。为了保障资金,世卫组织不得不越来越多地依赖来自发达国家政府、民间社会组织、各种多边机构和跨国医药厂商的捐助,由此难免受到相关的政治干扰。


在这一时期,中美战略竞争并未出现,多边主义、全球主义理念仍然受到广泛支持,中国的贡献与美国后期的参与很大程度上弥补了世卫组织的资源不足。中国在应对埃博拉疫情期间,提供了巨大的资金及人员贡献,2014年4月、8月、9月和10月,中国政府先后提供了四轮总价值7.5亿元人民币的紧急援助,用于支持联合国应对埃博拉疫情特派团的行动。美国在此次危机中的作用发挥虽然相对滞后,但在世卫组织确认第一批埃博拉病例后,美国也随即启动了一系列应急响应机制,甚至包括向西非疫区派遣武装部队,在利比里亚设立美军战地应急救援指挥机构。在10周时间里,美国将包括核生化分队在内的3 000名美军部署到位。这些举措也极大地缓解了世卫组织人力资源不足的问题。


在资金筹措方面,截至2016年4月,应对埃博拉疫情的主要捐助者的捐助比例情况是:美国开发计划署(20%)、世界银行(18%)、非洲发展银行(13%)、联合国开发计划署(9%)、美国疾病控制与预防中心(6%)、日本(6%),以及加拿大(6%)。表3列出了从 2018年8月1日至2019年7月31日根据“战略响应计划”(SPR/Strategic Response Plan)向世卫组织提供的埃博拉应对资金的捐助情况。可以看出,世界卫生组织的确受到自身资源有限的制约,主要资金来自国际组织、发达国家的政府和社会组织。面对这些危机时,世卫组织不得不求助于发达国家和大国,如表4所示,特别是埃博拉疫情后所建立的突发事件应急基金,出资前十位的都是发达国家。这也意味着,当全球卫生治理问题可能被“政治化”的时候,世界卫生组织的角色必然面临挑战,尤其是资源不足的限制,这在新冠肺炎疫情的应对过程中表现得愈发明显。


2.3 新冠肺炎疫情应对与世卫组织面临的挑战


2020年,新冠肺炎疫情袭击全球,并在此过程中引发了全球、地区与国家卫生治理进程的剧烈震荡。世界卫生组织在应对新冠肺炎疫情的过程中继续发挥了引领者和协调者的角色,但因为大国之间难以协调,该组织所面临的资源不足问题愈发突出,从而使得该组织多方斡旋,艰难应对。其表现包括如下三点:其一,虽然世卫组织试图继续发挥议程制定者和协调人的角色,但由于一些西方国家的抵制,这一角色被削弱。其二,由于美国的抵制和退出,世卫组织筹集资金和智力资源的能力受到较大限制。其三,世卫组织应对新冠肺炎疫情的措施和方案等受到一些西方国家的质疑,并没有被广泛接受,而且这些国家不断质疑世卫组织的专业权威。当然,很多批评是不合理的,属于“甩锅行为”,但这些无疑会损害世卫组织在应对疫情时的中心地位。


新冠肺炎疫情期间,按照世卫组织2020年7月20日发布的《战略准备与应对计划》,世卫组织的目标主要包括三个方面:增强国家的准备与应对能力;加快研发速度;增强区域间协调,以评估、应对并降低威胁。此外,因为新冠肺炎疫情的复杂性及波及范围较大,世卫组织与全球伙伴展开广泛合作,其中,在为寻找庇护所的人们、流离失所者及难民提供指导方面,主要与国际红十字会(IFRC)、国际移民组织(IOM)及联合国难民署(UNHCR)合作;在后勤及供应链方面,与国际商会(International Chamber of Commerce)合作;在旅行建议(国内及国际)方面,与国际民航组织(ICAO)合作;在商业方面,则与世界经济论坛(WEF)合作;在确保人们的健康与福祉方面与世界贸易组织(WTO)合作;同时,组建了个人防护产品、诊断和生物医学产品采购联盟。


事实上,针对此次疫情,世卫组织的应对还是迅速和及时的。以世卫组织与中国的积极沟通为例,2019年12月31日,世卫组织驻华代表处从武汉市卫生健康委员会网站上获悉关于中国武汉出现“病毒性肺炎”病例的情况通报,迅速向世卫组织西太平洋区域办事处《国际卫生条例》联络点报告了相关情况,并提供了译文;2020年1月1日,世卫组织要求中国主管部门提供关于据报在武汉发生的非典型肺炎聚集性病例的信息,并在应急反应框架下启动了事件管理支持小组,在1月2日向全球疫情警报和反应网络各合作伙伴(包括主要的公共卫生机构、实验室、联合国相关机构及其他相关的政府间、社会组织)通报了在中国出现的肺炎聚集性病例;1月9日,世卫组织与全球临床网络举行了首次电话会议;1月10日至12日,世卫组织为各国发布了一套综合性指导文件,涵盖了与新冠肺炎疫情管理有关的内容。1月20日,世卫组织首次派团前往武汉,与公共卫生官员会晤,了解新冠肺炎疫情情况。在实地考察了解情况之后,总干事就新冠肺炎疫情召开了《国际卫生条例》突发事件委员会会议,并在多次会议之后,于1月30日宣布新冠肺炎疫情为国际关注的突发公共卫生事件。


在信息通报、网络培训及疫苗研发等专业技术领域,世卫组织也做了大量工作。截至2020年12月11日,总干事和世卫组织突发卫生事件规划执行主任举行了120次媒体通报会,举行了38次会员国情况介绍和吹风会。此外,世卫组织召集了临床管理、实验室和病毒学、感染预防和控制、数学建模、血清流行病学,以及诊断制剂、治疗方法和疫苗研发等方面的国际专家网络。开放学习(Open WHO)平台的课程注册人数已超过470万,有149门支持应对COVID-19的课程,涵盖关于COVID-19的22个主题并使用44种语言。在疫苗研发方面,截至2020年12月8日,世卫组织的《COVID-19候选疫苗一览》列出了52种临床评估候选疫苗和162种临床前评估候选疫苗。同时,世卫组织密切关注新冠疫苗在全球的接种情况并及时发布相关信息,按照世卫组织的统计,迄今全球已接种了1.28亿剂疫苗,其中超过四分之三的接种发生在10个国家。这10个国家占全球国内生产总值的60%。至今仍有近130个国家(25亿人口)尚未获得任何疫苗。世卫组织在该领域保持着较好的前瞻性与权威性,呼吁国家间合作,共同实现全球经济复苏。


然而,相比非典和埃博拉疫情,世卫组织在应对新冠肺炎这一国际突发的公共卫生事件中遭遇巨大挑战,受到更多批评。对世卫组织持基本否定态度的批评主要源于美国,认为世卫组织应对不力,并暂停向世卫组织提供资金支持,直至宣布美国将于2021年退出世界卫生组织。作为世卫组织最大的出资国,美国的一系列做法使得本已经出现财政赤字的世卫组织面临更大的资金压力。更为重要的是,这些表态与做法进一步损害了大国之间多边合作的基础,放大了世卫组织促进国际合作的能力赤字。


国家间的政治体制和社会文化不同,必然导致各国在抗疫过程中采取不同的政策措施,但各国是否会包容这些差异,同心同德地参与世卫组织领导的抗疫行动,这同样取决于国家的现实利益考量和大国间关系。如果各国能够包容这些差异、取长补短,那么就会出现最优结果,即每个区域和国家采取最适合本地区情况的对策;如果不同区域和国家陷入了抗疫模式的竞争,将技术性的问题政治化,那么就可能导致要求世卫组织作为一个权威的国际机构表态、“站队”,从根本上导致以政治方案取代科学方案,并且导致世卫组织不能获得足够的资源和授权来应对危机。而这正是世卫组织上一阶段在应对新冠肺炎疫情的过程中所面临的挑战。


到目前为止,新冠肺炎疫情仍然在全球范围内传播。部分国家对于世卫组织的质疑、美国暂停对世卫组织的资助并宣布退出的行为一定程度上损害了世卫组织的领导力与行动力,增加了多边协调的难度与有效性。疫情传播的速度越快、传播的范围越广,其所造成的损害范围就会越大,就越有可能引发国家之间的相互指责和政治斗争,并反过来导致疫情问题被政治化,影响世卫组织的正常运作。新冠肺炎疫情的案例很大程度上表明了这一点。与此同时,有学者结合2005年修订后的《国际卫生条例》,深入分析了世卫组织在应对特定卫生威胁时行使职权的方式。虽然疾病的监测和应对要建立一个以规则为本位的时代,国家主权应该让步于国际社会的共同目标,但现实中,世卫组织无权施加 “封禁措施”,它的权威来自主要利益相关方对其权力行使方式的认可。在此条件下,该组织才能框定、协调、建议甚至约束国家行为。此外,资源不足影响世卫组织职能的发挥,也使得世卫组织在动员全球团结方面有些力不从心。由于世卫组织本身可以利用的资源不多,其疫情应对不得不依赖其他国际组织或各方的捐款。比较而言,世卫组织动员资源的能力在某些情况下不及联合国机构、世界银行、国际货币基金组织,甚至某些社会组织。这也是世卫组织资源不足的表现,对该组织在全球卫生治理过程中的中心地位提出了挑战。


三、世卫组织中心地位面临挑战的原因分析


有学者总结全球卫生安全治理面临挑战的原因如下:第一,全球治理体系本身存在的脆弱性、系统性和制度性问题。 第二,民粹主义、单边主义和强权政治导致国际合作缺失。第三,狭隘的利己主义、政治偏见和种族偏见破坏了全球合作抗疫的努力。第四,一国的国内政治及治理能力深刻影响其参与国际合作的意愿。本文通过考察世卫组织三次应对疫情的实践,发现该组织的作用、地位的确发生了比较明显的变化,其原因是多方面的。


首先,需要考虑疫情自身的特点,如疫情暴发的时间、地点,以及是否随天气变化而消减。非典这一案例很大程度上体现了疫情自身特点的作用,随着天气转暖,疫情逐步消失,因而没有扩大成为一个全球性的、严重的国际卫生安全问题。但是,疫情自身的特点只是世卫组织能否发挥中心作用、处于中心地位的一个背景性因素。虽然疫情传播范围广、损失严重可能导致各国之间的冲突,但它也可能形成各国之间的紧密合作,因此,关键的因素并不是疫情自身,而是各国的现实利益考量和国家之间的利益关系。


其次,各国的政治体制和社会文化因素可能影响世卫组织的运作成效和中心地位。由于各国的政治体制和社会文化不同,各国在应对国际突发疫情时的态度、措施也不相同,而这在很大程度上是一个国内政治的问题。因此,世卫组织应对危机的措施和技术方案未必能够得到所有国家的一致认可和接受,反而如何抗疫的问题很可能演变为一个“抗疫模式”互相竞争的问题。在中美战略竞争的背景下,抗疫模式的差异被人为地塑造成“中国模式”与“西方模式”的竞争,从而具有了意识形态含义。这些都在很大程度上损害了世界卫生组织在疫情应对过程中的中心地位。正如乔治·华盛顿大学的一份报告所指出的,“全球范围内民族主义的复兴,以及一些国家明确拒绝支持多边体系和专业知识,损害了相关的国际制度,即便合作对这些国家来说是最有利的选择”。但是,各国的政治体制和社会文化也不是决定世卫组织运作成效和中心地位的主要因素,因为应对全球性卫生公共安全事件,本质上还是需要各国的相互支持、配合,以及世卫组织所发挥的制度功能;而且,当大国之间不存在激烈的战略竞争时,政治体制和社会文化的问题并不会成为一个引发国际冲突的问题,各国都可以采取适合自己的应对方式。


再次,不可否认,影响世卫组织成效的因素也包括内部的因素,主要是世卫组织官僚部门的组织与协调能力。具体而言,世卫组织在应对全球性公共卫生事件时,其对资金、技术和人员等资源的统筹和协调是影响其职能效力与组织形象的重要因素。随着世卫组织改革的推进,以及考察其在应对新冠肺炎疫情中的表现,应该说世卫组织的应对总体上是及时的。通过设立相关应对基金、组织疫苗研发、推动各国采取更加严格的防控措施,世卫组织已经尽到了最大的努力。


最后,笔者认为,真正影响世界卫生组织运作成效的主要因素是各国的现实利益考量和大国之间是否存在战略竞争关系。在现实中,世界卫生组织从改善全球卫生治理角度出发所采取的侧重脆弱国家的措施和行动,可能与某些大国的利益或相对收益不一致,从而出现所谓的相对收益与绝对收益的矛盾。世卫组织“一国一票”的决策机制虽然体现了国家主权平等的原则,照顾了大多数国家的需求,但是却可能与霸权国或者少数大国之间产生潜在的张力。尽管霸权国或者其他大国不具有否决权,但是它们毕竟是世卫组织所需资源的主要来源。在考察世卫组织应对全球公共卫生突发紧急事件的表现时,首先要认识到的就是世界卫生组织所面临的这样一个结构性的制约,即发达国家和发展中国在提供公共物品方面存在能力鸿沟。该结构性制约决定了世界卫生组织的有效运作需要依靠大国之间的积极合作。通过对世卫组织应对非典、埃博拉和新冠肺炎三场疫情的案例进行深入的分析,可以发现,尽管不同时期世卫组织发挥的作用、扮演的角色不同,所获得的赞誉或者质疑不同,世卫组织的运作都是以某种国际政治格局为基础的。以大国合作为主的国际政治基础意味着国际组织可以更顺畅地获得相应的资源,更好地协调国家间的行动,以及更有效地约束那些违反规则的国家,而以大国竞争为主的国际政治基础则意味着国际组织在资源的获取、协调能力和惩罚机制等方面都面临较大制约。


一方面,全球公共卫生领域出现的新冠肺炎疫情危机,从疾病的产生、传播方式、各国的反应速度与态度、不同行为体的应对措施等多个方面展示了全球问题带来共同威胁。同时,尽管疫情的发生使得各国之间利益攸关,各国国家利益和战略考量仍然存在差异,“相对收益”仍然是各国制定对外政策的主要动因。另一方面,随着中国的日渐强大和中美实力差距的不断缩小,美国更加警惕中国在地区和全球的影响力,并逐渐改变对华战略。“在过去的国际关注的卫生突发事件中,中美作为世界上两个主要大国总体上都能合作,为全球疫情防控起到了关键作用。但此次疫情发生在美国将中国定位为主要战略对手、中美战略竞争加剧的大背景下,由于美国不断指责中国“隐瞒”疫情,新冠肺炎疫情不仅没有弥合两国的分歧和竞争,相反加剧了双方的不信任。大国竞争加剧降低了国际抗疫合作的力度和速度。”特朗普执政期间中美之间的战略竞争一定程度上削弱了世卫组织的协调能力、资源统筹和达成共识的能力。2021年1月20日,拜登总统宣布就职,随即签署了一系列行政命令,包括重新加入《巴黎气候协定》和世卫组织。可以预期的是,美国重新回到多边机构意味着中美将就全球卫生安全展开一定的合作,但是拜登政府同时会努力确保美国在世卫组织中的领导权。无论如何,美国重返世卫组织有助于缓解该组织面临的冲击,进一步加强其在全球卫生治理中的中心地位。


四、结语


作为全球卫生治理中最权威的国际组织,世界卫生组织在提供专业知识、及时发布权威信息、制定应对重大疫情的行动方案与协调各国及跨国公司的资源等方面都发挥着不可替代的作用,其多边性、专业性、权威性是毋庸置疑的,也得到了国际社会大多数国家的认可。全球卫生治理是一个技术性和政治性都很强的领域。疫情自身的特点很大程度上会影响到世卫组织和各国的应对措施,从而导致治理的效果出现明显的差异。同时,各国的政治体制、社会文化也会深刻影响世卫组织能否有效调动全球资源、协调应对突发疫情危机的能力。但是,决定世界卫生组织运作成效以及能够在全球卫生治理中处于中心地位的,根本上还是各国的现实利益考量和国家间的博弈,尤其是主要大国间是否存在战略竞争。


有效的全球卫生治理依赖于大国间的国际政治合作。大国是提供资金、技术和人员等资源的关键性因素,没有大国的积极支持与参与,国际组织在全球治理进程中的效力将会大打折扣。此外,大国关系也对国际组织的运作产生了重要影响。例如,在大国战略竞争趋于激烈的形势下,国际组织易成为大国博弈的领域,从而影响大国在国际组织框架下的合作,进而影响国际组织的效力发挥。世界卫生组织的经费和人力资源主要来自发达国家,这些国家因而对世卫组织作用的发挥具有更大的影响力。尤其是在中美关系呈现战略竞争态势以后,美国特朗普政府奉行“美国优先”的战略,试图把应对疫情不力的责任“甩锅”给世卫组织和中国,并宣布退出世卫组织,逼迫该机构按照美国意愿进行改革。这样做当然会对世卫组织的正常运作和应对新冠肺炎疫情产生非常不利的影响,从而使得这一机构在全球卫生治理过程中的中心地位受到挑战。


无论如何,世界卫生组织所具有的代表性、专业性和权威性,国际政治博弈可以使其暂时陷入失能和困境,但并不意味着世卫组织就会因此解体或者受到某些国家的控制。不可否认的是,大国之间的合作对世卫组织至关重要,因此,观察拜登上台后美国的政策调整,对于判断世卫组织下一阶段应对新冠肺炎疫情的政策将具有重要意义。(注释略)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《太平洋学报》2021年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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