“十五五”规划纲要在提出“优化税制结构，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”时明确要求：“保持合理的宏观税负水平。”宏观税负一直是中央关注的话题，从2013年首次提出“稳定宏观税负”；到2016年首次提出“降低宏观税负”；从2021年重提“稳定宏观税负”，直到“十五五”规划纲要提出“保持合理的宏观税负水平”。这“一稳一降一保”折射出宏观经济周期变化的态势。因此，宏观税负则成为改革开放以来业界探索与争议了多年至今仍存异义的话题。保持“合理”的宏观税负水平比“稳定”和“降底”宏观税负水平更具可塑性。因此，本短文拟从宏观税负水平的内涵、提出保持合理宏观税负水平的背景、宏观税负水平的评估、当前保持宏观税负“合理”水平的路径选择四个层面简略初探。
一、讨论合理宏观税负水平的两个前提
（一）宏观税负水平口径。口径不同结论自然也不同。当前主要有窄、中、宽三种口径：窄（小）口径是指全国税收入占GDP比重，2025年为12．58%[1];中口径指一般公共预算包括税收收入和非税收入占GDP比重,2025年为15．4%；宽（全）口径指政府收入包括 一般公共预算收入、 政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金预算收入等四本账占GDP比重,2025年为29．18%。以小口径为例，从2012年的18.7%，到2021年的15%，2022年白15.1%，2023年的13.8%。2024年的12.9%，2025年的12．58%。显然，与OECD成员国平均宏观税负水平34%相比，“十四五”时期我国宏观税负水平相对较低。
（二）合理宏观税负水平口径的选择。研究的角度决定了口径的选择：从税收实体制度改革的角度看，一般会选择使用窄（小）口径，例如基本税率的设计；从制定政府组织基本收入与分配角度看，一般会选择使用中口径，例如健全地方税体系，增加地方自主财力。税收收入与非税收入的结构等等；从平衡宏观财政收支的角度看，一般会选择使用宽口径，例如“十五五”规划纲要提出强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，加强财政资源和预算统筹，合理提高国有资本收益收取比例等等。
小结：不能将宏观税负与企业负担混为一谈、特别是不能将不合法、不合理的收费与税负混为一谈，甚至提出“死亡税率”的观点。财政部的一项研究报告指出,税收仅占企业综合成本的7%。显然，企业负担重在费不在税，总书记2018年在民营企业座谈会上明确要求，要进一步清理、精简涉及民间投资管理的行政审批事项和涉企收费，规范中间环节、中介组织行为，减轻企业负担，加快推进涉企行政事业性收费零收费，降低企业成本。值得关注的是，2018年非税收入划归税务机关征收以来，非税收入增长超出税收收入增长的速度。笔者认为，提高税收收入占GDP的比重仍是财税体制改革的重要任务。当前国内外形势决定了合理宏观税负水平应当选择宽口径。
【注】根据国家统计局《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》计算,以下同。
二、提出保持合理宏观税负水平的背景
（一）解决财政收支平衡特别是地方财政运行风险使然
十四届全国人民代表大会财政经济委员会《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》指出：预算执行和财政管理中还存在八大困难和问题，其中最重要的：一是财政收支平衡压力加大，地方财政运行困难；二是个别地方违规新增隐性债务、虚假化债等情况仍有发生；三是一些地方违规招商引资和给予财政补贴等问题屡禁不止等。
因此，解决政收支平衡特别是地方财政运行风险需要保持合理宏观税负水平的支撑。
（二）化解三大重点领域风险任务使然
2026年2月27中共中央政治局会议三次强调要持续、加强防范化解重点领域风险。“十五五”规划纲要明确指出“重点领域还有风险隐患，防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险任务繁重”。2026年《政府工作报告》也明确指出，“统筹推进房地产、地方政府债务、地方中小金融机构等风险有序化解”。
当前国内房价相对于峰值时期已累计下跌约20%。为此，政府工作报告提出“因城施策控增量、去库存、优供给”的系统性思路。根据财政部公布的最新数据，2025年全国发行地方政府债券合计约10.31万亿元，年度发行量再创历史新高首次突破10万亿元。从存量规模看，截至2025年12月末，全国地方政府债务余额约为54.82万亿元，相比前一年度增长约15%。国家金融监督管理总局召开2026年监管工作会议提出，有力有序有效推进中小金融机构风险化解。着力处置存量风险，坚决遏制增量风险，牢牢守住不“爆雷”底线。
因此，化解三大重点领域风险离不开保持合理宏观税负水平的支撑。
（三）深化财税体制改革使然。
党的二十届三中全会指出，深化财税体制改革。一是健全预算制度，加强财政资源和预算统筹。二是完善国有资本经营预算和绩效评价制度。三是强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。四是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源。五是完善财政转移支付体系，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。六是建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。
因此，深化财税体制改革的六项任务，特别是列入“十五五”时期深化财税体制改革任务之首的“增加地方自主财力，拓展地方税源”，更需要保持合理宏观税负水平的支撑。
（四）完成“十五五”发展的四大重大战略任务使然。
2026年《政府工作报告》提出了十五五发展的四项重大战略任务：一是突出推动高质量发展。二是突出做强国内大循环。三是突出推进全体人民共同富裕。四是突出统筹发展和安全。另外十五五规划纲要还提出6方面109项重大工程。一是引领新质生产力发展方面28项工程。二是构建现代化基础设施体系方面23项工程。三是促进城乡融合发展方面9项工程。四是保障和改善民生方面25项工程。五是推动绿色低碳转型方面18项工程。六是重点领域安全保障方面，围绕粮食、能源安全等提出6项工程。
因此，完成四项重大战略任务和109项重大工程也需要保持合理宏观税负水平的支撑。
（五）应对国内外“黑天鹅”等不确定难预料因素增多形势使然。
“十五五”规划纲要对我国发展环境面临深刻复杂变化作了精辟判断，指出我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。从国际看，世界百年变局加速演进，外部环境的不确定性不稳定性明显增强。从国内看，发展不平衡不充分问题仍然突出；有效需求不足国内大循环存在卡点堵点；就业和居民收入增长压力较大，民生保障存在短板弱项；重点领域还有风险隐患等等。应对“黑天鹅”等不确定难预料因素增多形势的要求是：集中力量办好自己的事，巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，以高质量发展的确定性应对各种不确定性。
因此，应对国内外不确定难预料因素增多的形势同样需要保持合理宏观税负水平的支撑。
小结：解决财政收支平衡特别是地方财政运行风险需要财力支撑；化解三大重点领域风险任务需要财力支撑；深化财税体制改革需要财力支撑；完成“十五五”发展的四大重大战略任务需要财力支撑;应对“黑天鹅”等不确定难预料因素增多形势需要财力支撑。一言以蔽之，改革与发展需要保持合理宏观税负水平的支撑。
三、合理宏观税负水平的评估
什么是“合理”宏观税负水平？应当从性质与数量两个层面讨论。
（一）合理宏观税负水平的定性分析
什么是合理水平？“十五五”规划纲要指出，合理宏观税负水平应当具备四个要素：一是有利于高质量发展，这是保持合理税负水平的战略目标；二是有利于社会公平，这是保持合理税负水平的基本原则；三是有利市场统一的税收制度，这是保持合理税负水平的改革导向；四是有利全面落实税收法定，这是保持合理税负水平的法律保障。
（二）合理宏观税负水平的定量分析
根据《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》、《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的审查结果报告》、2026年《政府工作报告》等文件综合计算，2026年GDP增长5%为1471972亿；2026年全口径政府收入为417632亿，其中一般公共预算220700亿元， 政府性基金预算58076亿元，国有资本经营预算7966亿元，社会保险基金预算130890亿元。全口径宏观税负为28．38%，比2025年的29．18%下降0．8%。
据财政部统计数据显示，2026年1-2月份，全国一般公共预算收入44154亿元，同比增长0.7%。其中，全国税收收入36393亿元，同比增长0.1%；非税收入7761亿元，同比增长3.4%。主要税收收入项目情况如下：1.国内增值税15838亿元，同比增长4.7%。2.国内消费税3827亿元，同比下降6.2%。3.企业所得税8759亿元，同比下降3.9%。4.个人所得税3846亿元，同比下降6.9%。除增值税外，其他三大税种收入均下降，而消费税与个人所得税下降幅度均大于增值税增长幅度。这表明，2026年1-2月宏观税负暂与2025年基本持平，但两大直接税下降说明企业效益和个人收入增速放缓，消费税下降说眀提振消费尚须发力。可以肯定，接下来的10个月的税务机关的税费征收任务会相当繁重。
小结：“合理”宏观税负水平的实质是基本能够满足经济、社会发展对财力需求的水平。“十四五”时期宏观税负水平呈逐渐下降趋势，满足战略任务需求不能过度依赖债务、特别是化解重点领域债务风险不能“以债化债”。因此，笔者认为，“十五五”时期合理的宏观税负水平应当是相对适中的水平，例如全口径宏观税负水平可以比2025年的29．18%水平略有提高。使政府财政收入与债务收入的结构更趋合理。
四、保持宏观税负“合理”水平的路径
针对当前国内外不确定难预料因素增多、经济周期和宏观税负“双下行”的趋势，保持宏观税负的合理水平，主要应当从开拓税源和提高支出效率两个维度协同发力。
（一）推进税制改革、开拓税源
深化财税体制改革从而开拓税源是保持合理宏观税负水平的主渠道，深化财税体制改革应当从体制改革、实体改革、征管改革三个层面同时发力。
1、“十五五”时期推进税收体制制度改革的落脚点应当是拓展财政收入。一是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。目的是拓展地方税源、增加地方自主财力,从而保持央地合理收入结构水平。二是健全预算制度，加强财政资源和预算统筹。包括把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，合理提高国有资本收益收取比例等等。健全预算制度目的是拓展政府财源、强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。三是完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，目的是防控隐性税务风险、减少债务风险对财政收入的压力。
2、“十五五”时期推进税收实体制度改革是优化税制结构、拓展新税源、保持合理宏观税负水平的关键。一是研究同新业态相适应的税收制度。培育新兴产业税源,尽快制定与其价值创造模式相适应的税收制度。例如《政府工作报告》要求2026年数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到12.5%。与数字经济增加值相适应数字税的比重应大幅提高,成为保持宏观税负合理水平的主力军。二是全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，坚持防范“税收洼地”引发的税收流失，为保持宏观税负合理水平筑牢底座。
3、“十五五”时期推进税收程序（征管）制度改革,强化日常税源监管、应收尽收是保持宏观税负合理水平的有力保障。“十五五”时期继续推进的数字化转型条件下税费征管“强基工程”，通过强化日常税源管理的三大举措;规范税费政策执行口径，提高税费政策确定性等举措；通过创新税费征管四大重点环节和八大重点领域税务监管；健全税收风险分析和评估核查工作机制、完善精准高效联动有力的稽查工作机制等四大举措，为保持宏观税负合理水平提供技术支撑和组织收入保障。
（二）优化支出结构、提高支出效率、减轻收入压力
加强财政科学管理，加大财政资源和预算统筹力度，特别是优化支出结构、提高支出效率、减轻财政收入压力是保持宏观税负合理水平的保证。
1、“十五五”规划纲要提出，“优化财政支出结构，合理提高公共服务支出占财政支出比重”。2026年《政府工作报告》地强调“要持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面”。优化支出结构的实质是优化投资与消费的比例关系。中央经济工作会议强调“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”。这是纠正财政资源从传统的偏重投资于物转向投资于人的重大理念突破。需要特别强调的是，当前在投资于人的部署中更应当加大对弱势群体的投资，例如通过税收返还保障个人所得税“附加专项扣除不能”群体的体面生活支出，通过生活补贴保障大学毕业生就业前的基本生活支出，提高农村养老保险标准，实行十二年义务教育制，提高大病补贴标准等等。显然，当前需要绵上添花，但更需要雪中送炭。
2、2026年《政府工作报告》强调“提高财政资金使用效益”。二十届三中全会指出，“加强财政资源和预算统筹，提高国有资本收益收取比例。强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。”因此，国家投资要强调效益、要为国家长期发展提供可持续、可预期的财力保障。对于政绩工程、豆腐工程、腐败工程实行终身责任追究制度。
3、落实税收优惠法定、财政补贴法定，防止收入虚收空转。加强对重大项目立项实施和资金使用、违规返税和财政补贴的监管，防止财政资金无效和流失。
小结：如果说，开拓财税资源、增加财政收入是保持合理宏观税负水平的前提，那么优化财政支出则是保持合理宏观税负水平的基础。财政收入要求财税法定、应收尽收为保持宏观税负合理水平提供财力保障，财政支出要求优化结构、提高效率为保持合理宏观税负水平减少财政收入压力。当前经济下行、不确定难预料因素增多形势下，以收定支和以支定收必需相辅相承，共同为保持合理的宏观税负水平发力。需要强调的是，保持宏观税负“合理”水平应当落实财税法定原则和严肃财经纪律。
结束语：
“十五五”规划纲要在“稳定宏观税负”、“降低宏观税负”的基础上提出“保持合理的宏观税负水平”是当前国内外经济运行态势倒逼决定的。
什么是合理的宏观税负水平？合理的宏观税负水平就是能满足经济社会发展需要的宏观税负水平。根据“十五五”规划纲要制定的经济社会发展蓝图，“十五五”合理的宏观税负水平应当略高于“十四五”时期的水平，以小口径计算应当高于13．88%的平均水平。
