摘要：保障和改善民生是我国迈向共同富裕之路的重要举措。新时代我国民生保障体系建设的目标是保基本、促发展。“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，为推动民生保障体系建设和持续完善，需以高质量发展开启民生保障现代化新格局，以高质量充分就业夯实民生保障基础，以数智技术赋能民生服务新图景，以有效市场和有为政府协同激发多元共治活力，以区域协调发展优化民生资源配置。
作者：申曙光，中山大学岭南学院教授
摘自：《国家治理研究》2026年第3期
原题：《坚持在高质量发展中保障和改善民生——“十五五”时期民生保障体系建设的价值导向与关键路径》
本文载《社会科学文摘》2026年第9期
在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，确立民生保障的目标导向与实现路径，不仅是民生保障体系自身完善的内在要求，更是推动经济社会高质量发展、回应人民群众对美好生活的向往、实现共同富裕的必然选择。
新时代民生保障面临的挑战
经过多年攻坚，我国的民生保障事业发展取得了历史性成就。与此同时，内外环境的深刻变革使民生保障体系进一步发展面临多重挑战，也对民生保障体系提出了更高要求。从外部环境来看，地缘政治风险上升、世界经济动能疲弱带来的外部冲击，与国内经济转型期的深层次矛盾交织叠加，财政增收动能减弱与民生刚性支出增长的矛盾对民生保障水平的提升造成重大约束。从民生保障自身来看：人口老龄化与少子化趋势叠加，导致民生保障的主体社会保险体系面临“缴费人群收缩、领取人群扩大”的财务可持续性压力日增；养老服务与普惠托育供给在规模和质量上存在短板，“幼有所育、老有所养”的保障需求与供给能力存在差距；新一轮科技革命带来的产业变革，在提升民生服务效能的同时也加剧了劳动力市场的结构性矛盾，催生了数字鸿沟与新就业形态保障盲区，对民生保障提出新挑战；区域及城乡公共服务资源配置不均，使得不同地区、不同群体在教育、医疗、住房方面的保障水平存在差距；制度碎片化、多层次保障协同不足等问题，制约了民生保障整体效能的发挥。这些挑战倒逼新时代民生保障体系建设的目标必须从“保基本”向更高质量、更可持续、更均衡普惠的阶段演进。
更为关键的是，我国社会主要矛盾的转化与民生保障功能的拓展对新时代民生保障体系建设提出了新的要求。对美好生活日益增长的需要意味着，人民对民生保障的需求已从“有没有”转向“好不好”，民生保障体系的建设目标需要对此作出回应。与此同时，民生保障的功能定位也在发生深刻变化。习近平总书记指出，“经济发展和社会发展相辅相成，必须协调并进”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确，要“注重在发展中保障和改善民生，在满足民生需求中拓展发展空间”，可见，民生保障已不仅是经济发展的成果，更日益成为驱动经济增长的内生动力。
民生保障体系建设的目标导向
（一）保基本：筑牢全生命周期基本生活安全网
“保基本”是民生保障体系建设的底线目标。随着工业化、城镇化和人口结构转型持续推进，个体与家庭在生育、教育、就业、疾病、年老、住房、照护等方面面临的风险更加复杂。民生保障体系的“保基本”目标，是在人口转型背景下，以制度化方式把分散在个人和家庭层面的生活风险转化为可分担、可治理的公共风险，主要包括以下三个方面：
第一，可及的基本公共服务。只有形成空间上可到达、价格上可承受、质量上可信赖的托育、教育、医疗、养老等服务供给体系，民生保障才能从制度安排落实为居民日常生活中的真实获得。例如，健全托育服务体系。这意味着至少两个方面的要求：一是普惠托育服务广覆盖，保障家庭就近获取可负担的托育服务。通过多渠道拓展服务资源，加强公办托位供给，同时支持社会力量提供多元化普惠托育服务，并完善普惠托育服务价格形成机制，提高托育服务的可负担性。二是规范优质，实施托育服务质量提升行动，提高托育服务的安全性和规范性，增强家庭送托意愿。又如，优化卫生健康服务体系。这需要加强基层医疗卫生机构能力建设，提高家庭医生覆盖率，让居民就近就便获得医疗服务；聚焦重点病种、专科和人群，加强医疗卫生服务的连续性，提升优质医疗服务供给能力。
第二，稳定的收入来源。收入是民生之源，是改善民生、实现发展成果由人民共享最重要最直接的方式。劳动报酬需要做到设定合理、增长有序、支付有保障。在工资设定方面，着力健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制，完善劳动者工资决定机制，让多劳者、技高者、创新者真正多得，充分激发劳动者的积极性与创造力。在工资增长方面，要聚焦技术工人、农民工、个体工商户等重点群体，精准实施增收政策。在工资支付方面，进一步强化工资支付保障机制，持续治理拖欠工资问题。针对老年人口，要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，合理提高养老保障水平。
第三，有效的风险共济机制。通过制度化风险共济机制减少居民意外支出。医疗支出风险是居民面临的主要风险之一。在医疗保障方面，一方面，要通过健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制，有效控制医疗费用不合理增长；另一方面，要完善医保体系，实现全民医保，切实减轻参保人的费用负担。随着人口老龄化程度不断加深，“一人失能、全家失衡”问题日益突出，迫切需要通过长期护理保险建立社会化风险分担机制，目前的重点任务是尽快在全国建立符合我国基本国情的长期护理保险制度。
（二）促发展：在满足民生需求中拓展发展空间
“促发展”是新时代民生保障体系建设的进阶目标。民生保障已不再是经济发展的成本或附属，而日益成为驱动经济增长的内生动力。完善的民生保障体系既可以提升人的健康水平、教育水平和劳动能力，也可以稳定家庭预期、释放消费潜力、培育服务供给和带动相关产业升级。“促发展”目标主要包含两方面的内涵：
第一，促进人口高质量发展。教育是提升人口质量的根本途径。一是要建成公平优质的基础教育体系。在义务教育优质均衡发展的同时，扩大普通高中办学资源，探索延长义务教育年限。通过健全公平入学长效机制，保障随迁子女、留守儿童、残疾儿童等群体平等接受教育，兜牢教育公平底线。二是建成自强卓越的高等教育体系。重点是分类推进高校改革发展，推动高等教育提质扩容。三是建成产教融合的职业教育体系。重点是优化职业教育布局与区域发展、产业布局相协调。四是建成泛在可及的终身教育体系。重点是优化终身学习公共服务，大力发展老年教育，并健全特殊教育与专门教育保障机制。
第二，牵引产业升级和经济增长。养老、托育、医疗健康、康复护理、教育培训、住房改善、商业保险、适老化产品等领域，既是民生保障的重点，也是扩大内需和培育新增长点的重要空间。民生保障体系通过制度规则、财政支持、标准建设和市场激励，引导社会力量参与服务供给，能够在满足人民需求的同时推动相关产业发展。其中，银发经济是民生需求牵引产业发展的重要领域。人口老龄化带来的养老服务、康复护理、适老化产品、养老金融、旅居养老、智慧养老等需求，可以推动养老事业与养老产业协同发展。随着长期护理保险制度由局部试点走向全面建制，长期照护正在成为银发经济发展的重要增长点。长期护理保险通过稳定、可预期的制度性需求，引导社会资本进入长期照护领域，带动养老服务、康复护理、失能评估、辅助器具和智慧照护等相关业态发展，并赋能照护职业体系的发展。住房领域同样体现民生保障与经济发展的互动关系。在实现住房领域保民生的同时实现促发展的目标，需要推动房地产市场平稳健康发展，并有序推动“好房子”建设，在满足居民不同层次居住需求的同时，实现相关产业转型升级。
民生保障体系建设的关键路径
（一）以高质量发展优化需求结构
民生保障体系的现代化演进，根本动力在于高质量发展。过去的发展模式在创造巨大物质财富的同时，也积累了结构性矛盾。特别是，当增长过度依赖要素投入与规模扩张时，容易陷入边际收益递减的“内卷”陷阱，表现为企业利润微薄、劳动者收入增长放缓等。破解内卷、夯实民生保障，关键在于通过高质量发展优化需求结构，推动民生保障从“有没有”向“好不好、优不优”升级。这种升级，对应着庞大的内需市场与高质量就业空间。
实现这一升级的关键，在于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。内循环并非封闭循环，而是通过提升内部供给质量来激活并匹配国内需求。企业通过技术创新占领价值链中高端，进而有能力为员工提供更丰厚的薪酬；人民币汇率在坚实产业基础支撑下的长期稳健升值预期，国家经济实力与国民购买力的提升，有助于降低进口成本，进而提升全民福祉；同时，强大内需市场反哺企业创新，出口高附加值的优质产品，提升居民收入和增加就业，最终促进消费和需求的升级。
（二）以高质量充分就业夯实民生保障基础
就业是民生之本、财富之源。夯实民生保障的就业基础，必须深入实施就业优先战略，坚持扩大容量与提升质量并重，构建就业友好型发展方式，把稳定就业、提升就业质量贯穿经济社会发展全过程，以充分且高质量的就业筑牢民生底线、激活发展动能、增进民生福祉。
第一，强化就业优先政策落地，是实现高质量充分就业的制度保障。这需要落实三项关键举措：一是健全就业促进长效机制，加大财政、金融、产业政策协同支持力度，支持劳动密集型行业、服务业与中小市场主体稳岗扩岗，围绕新兴产业、未来产业培育新职业新岗位；二是重构考核评价体系，将就业增长率、重点群体就业保障率、就业质量提升成效等指标纳入地方政府核心考核内容；三是聚焦高校毕业生、农民工、退役军人、困难人员等重点群体，实施分类精准就业帮扶，完善创业担保贷款贴息政策，强化创业带动就业效应，完善规模性失业风险防范化解机制，以政策组合拳稳定就业大盘、拓宽就业渠道。
第二，健全技能培训与权益保障体系，是提升就业质量、促进人的全面发展的关键支撑。为此，需加快构建覆盖城乡、便捷高效的公共就业服务体系，推进流动人员人事档案服务数智化升级，强化择业与用人观念引导。同步完善劳动标准与劳动关系协商协调机制，健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度，规范平台企业用工行为，加大劳动保障监察力度，有效治理就业歧视、欠薪欠保、违法裁员等突出问题，营造公平有序的就业环境。
（三）以数智技术赋能民生服务新图景
新一轮科技革命和产业变革加速演进，数智技术与数据要素正深度重塑经济社会发展格局，也为民生保障体系的转型升级提供了前所未有的技术支撑。
聚焦民生重点领域深化数智技术融合应用，是科技赋能民生保障的核心抓手。在教育领域，深入实施教育数字化战略，依托人工智能推动教育模式变革，通过优质教育资源数字化共享，缩小城乡、区域教育差距，助力教育公平与质量双提升。在医疗健康领域，有序推动数智技术在辅助诊疗、精准医疗、健康管理、医保服务等场景落地，借助远程医疗、互联网诊疗等模式提升基层医疗服务能力，完善15分钟医疗服务圈建设。在养老服务领域，在有条件的综合性养老机构推广智能服务系统、智能辅助器具、智慧消防安防系统等设施，大力发展智慧养老，以科技手段提升失能失智老年人的照护质量。在社会保障领域，围绕数字民生的内在要求和数字社保的基本规律，以数字化变革强化社会保障管理运行规范，以智能化监管确保社会保障基金安全稳定。
（四）以有效市场和有为政府的协同合作激发多元共治活力
市场与政府共同参与民生保障的供给，本质上是通过优势互补破解单一供给模式的局限：市场凭借资源配置效率与创新活力拓宽供给渠道；政府依托公共权威保障民生公平性与普惠性，破解市场失灵问题。
有效市场是民生保障体系提质增效的关键支撑。政府引入市场主体，核心在于借助其专业能力破解服务供给不足、效率不高的困境。例如，在健康与养老保障领域，政府通过购买服务引入专业康养服务机构，由机构组建专职护理团队，根据特困人员的年龄、身体状况量身定制“一人一策”照护方案，提供生活照料、就医陪护、居家安全排查等全方位服务，可以实现特困群体居家养老的规范化、人性化保障。这表明，市场能精准对接差异化民生需求，实现供给扩容与效率提升的双重价值。
有为政府的核心职责是为市场参与划定边界、提供支撑。首先，政府是顶层设计与规则制定者，这是其基础性角色。其次，政府是资源的引导与协调者，可通过财政补贴、税收优惠、数据开放等方式，降低市场主体的进入成本和运营风险，引导资源流向民生短板领域。再次，政府是监管与公平的维护者，政府部门的指导需要确保产品和服务的质量与普惠属性。最后，政府是提供底线保障的兜底者，负责对特殊群体进行精准救助，确保“市场失灵”处的“政府到位”。
（五）以新范式的区域协调发展优化民生资源配置
传统的区域协调发展理念多聚焦于区域之间的经济总量追赶与产业布局均衡，试图通过引导产业转移、平衡经济资源等路径直接缩小地区差距。然而，在新时代，为更好地尊重市场经济运行规律、更好地实现区域社会经济协调发展，发展范式需要转型：在发展目标与评价标准上，应从追求经济发展均衡，转向实现民生保障均衡。
以“民生保障均衡”为目标，能够更精准地回应区域协调发展的本质诉求——人的全面发展与福祉平等。实现这一转型需强化两大核心举措：其一，构建以人为核心的跨区域财政转移支付体系，将资金投放重点转向弥补欠发达地区教育、医疗、养老、住房等基本民生领域的公共服务短板；其二，聚焦养老、医疗等关键民生领域，通过更高层级的资源统筹破解区域供给失衡难题，提升民生资源的国家与省级统筹配置能力。
新时代的区域协调发展，是一场以民生保障均等化引领空间治理现代化的深刻变革。它承认并尊重经济发展的不平衡规律，但坚定地通过国家力量的再分配与基础性制度建设，来降低这种不平衡可能带来的社会代价，构筑起一个更具韧性、更显公平的社会治理共同体，最终实现发展效率与社会正义在更高维度上的统一。
