关于社保费与非税收入是否增补入法的讨论汇报

2026年8月31日，国务院常务会议讨论并原则通过《税收征收管理法（修订草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议之后，为配合全国人大常委会审议，我以《深化税费征管改革视角下修定征管法的若干意见》为题在专业群内发起专题讨论，现将第一个专题“关于社保费与非税收入是否增补入法”的讨论整理汇报如下，请审阅。

一、背景

（一）宏观背景：社保、非税收入几占税费收入总量的半壁江山

2018年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》（以下简称《改革方案》）。《改革方案》提出，划转社会保险费和非税收入征管职责，构建优化高效统一的税收征管体系.要求按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。要求整合纳税服务和税收征管等方面业务，优化完善税收和缴费管理信息系统，更好便利纳税人和缴费人。截止2025年区划转归税务机关征收的非税收入37项，其中全国统一征收的27项，部分省征收的10项，2025年税务部门征收各项税费33.1万亿元，其中非税收入5．6万亿，社保费9．1万亿，社非两项合计占税务部门征收税费总收入的44．4%。彰显税务机关在组织社保、非税收入中的基础、支柱、保障作用。

（二）税收背景：社非征管与税收征管同为税务机关税费并重的主责主业

税务总局多次强调税务机关的主责主业是税费并重，在重要会议和文件中涉及征管时都使用“税费”这一用语。例如2025年全国税务会议强调，要深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”；坚定不移扛牢主责主业，严格坚持依法依规组织税费收入，坚决守住不收“过头税费”的底线。再如2026年全国税务会议强调，持续打造全链条高效能税费收入治理体系，扎实做好税费征收工作。深入推进税务领域改革，积极健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税费制度体系。积极会同有关部门推动基本养老保险全国统筹、基本医疗保险省级统筹，鼓励支持新就业形态人员参加职工保险。持续深化税收征管改革，加快税收征管法修订进度，深入推进智慧税务建设，集成提升税费征管效能。

（三）执法背景：社保、非税收入征管缺失上位法支撑，增加了税务部门征收的风险

基于无上位法支撑，税务执关征收社保、非税收入时增加了较大执法风险：宁波奉化区局扬斌局长认为，各费种是由不同法律法规单行规定，如《社会保险法》《残疾人就业条例》等。税务部门征收社保非税只能“管一段”（征缴环节）管不了费的全流程。各部门信息共享不全面，费源底数也不清。吉林省延边州税务局主管副局长刘伟认为，非税收入难度大，品目繁多，依然保留在财政、公安、教育、国土等部门，这些部门与税务部门始终不能统一站位，依然各自为政，分别按各自角度立场为条线发声提出征收管理意见。福州市税务局涂林春副局长认为，税务部门征收社保费时，法律依据仍是《社会保险法》及相关规定。湖南株州市局刘科长认为，现阶段非税收入项目门类繁杂、制度碎片化问题十分突出，大量项目依靠部门规范性文件作为征管依据，缺少统一上位法支撑，政出多门、各地执行口径不一。云南红河州税务局征管科吳俊科长认为，税务机关对于社保和非税的职责也只有征收，并没有管理的职责。

（四）制定统一规范的社保非税征管上位法势在必行

基于社保非税收入在组织国家财政收入中的地位与作用、规避税务机关征收风险、尽快会同有关部门制定全国统一规范的社非征管法律制度，已势在必行。国家税务总局税务干部学院王绵锋副院长认为，应当体现依法治国的原则立场，学者们“税不等于费”、“另行立法”的想法，理论上是对的，但现实缺乏可行性。广东省税务局社保处吳梦琳处长认为，作为政策执行者，我们迫切需要有切合形势发展、位阶更高的执法依据。宁波奉化区局扬斌局长认为，重新确立税务机关统一征收后的法律定位，形成系统完备的税费联动征管法律体系势在必行。云南红河州税务局征管科吳俊科长认为，基层强烈建议国家层面尽快对社保、非税进行立法，授予税务机关相应的法律职权，便于开展社保、非税的征收和追征工作。中央财经大学蔡昌教授认为，总原则要求非税收入征管必须立法，否则无上位法可依，法理缺失，实践难行。广东汕头市局林桂茂副局长认为，当下让国务院出台暂行条例非常迫切。云南省注税师副会长兼秘书长徐翔认为，税费并重这个提法应解释清楚，基层在执行过程中容易跑偏了。

二、社保非税征管基本程序是否应当入法？

讨论中，首先遇到一个前提问题，即社保非税征管基本程序是否应当入法？讨论基本形成两种观点，一是法定说。即遵照法定原则，落实总书记关于重大改革于法有据的重要讲话精神，应当在修订征管法时增加社保非税征管基本程序内容。二是性质说。即社保费与非税收入二者不是同种类型的财政收入，法律程序和强制手段都应该不一样。因此既然是税收征管法，不要涉及费与非税的领域。

持性质说观点的有：

河南省税务学会张继民副会长认为，把社保费及非税收入纳入其中，叫《税收征管法》本身就值得讨论。个人认为，不如不把社保费及非税收入纳入其中，可以参照征管法的，可以授权国务院予以明确。

财税法常务副会长熊伟教授认为，将税收征收管理法应用到非税收入上，肯定存在法律障碍，二者不是同种类型的财政收入，法律程序和强制手段都应该不一样。税法更严厉，非税收入相对宽松。非税收入内部形式各异，有的是强制性收入，有的是交易性、财产性收入，也很难采取整齐划一的措施，需要分门别类才好。但做到税费并重，确实是值得研究的话题。

广东汕头市局林桂茂副局长认为，既然是税收征管法，就不要涉及费与非税的领域。以后可能随着国家治理体系的不断健全，所有国家征收的税费都由税务一家承担，或许到那时国家会重新定位一部全新的征管法，当下让国务院出台暂行条例非常迫切。

宁波市奉化区局扬斌局长认为，仅仅想通过修改《税收征管法》来解决问题，那是忽视了税费之间的根本性差异，并不可行且根本无法解决所有问题。需推进相关法律的修订（如修订《社会保险费征缴暂行条例》或《社会保险法》），重新确立税务机关统一征收后的法律定位，形成系统完备的税费联动征管法律体系。

中财大蔡昌教授认为，社保费与非税收入属于政府收入性质，但不属于税收性质。中国政府历来注重税、费、租的差别，因此社保费和非税收入虽然归口税务征管，但其与税收在属性、权责、功用等方面均有较大差异性。建议必须专门制定政策、规章乃至法律制度予以规范，不宜与税收征管相混淆。国际上有国内收入之概念，甚至还可以包括海关等机构的收入。

北京京师（沈阳）律所安庆芳税务律师认为，不应纳入。

三、社保非税征管基本程序入法的路径选择

持法定说意见的同仁，提出了不同的方案；

中国社科院税法案例研究中心滕祥志主任认为，在税收征管法中专门列入一个非税收入条款，授权国务院制定非税收入征收条例。河南省税务学会张继民副会长同意社科院滕祥志主任的意见。非税收入应授权国务院另行处理。待社保费及非税收入，条件成熟的可以费改税。对于不可能改税的，那就一事一议比较好。

中国财税法副会长施正文认为，在征管法中列举部分强制性非税收入参照适用。

宁波奉化区局扬斌局长认为，需推进相关法律的修订（如修订《社会保险费征缴暂行条例》或《社会保险法》），重新确立税务机关统一征收后的法律定位，形成系统完备的税费联动征管法律体系。

福州市税务局涂林春副局长建议分步推进，目前比较好的路径是分轨运行，渐进整合。具体为税收由《税收征管法》规范；社保费通过《社会保险法》及配套制度完善；非税收入制定专门条例或法律。 待条件成熟后再考虑征收管理整合。

广东朝胜（深圳）律所刘国兵律师也建议分步推进，当前，社保费和非税收入必须有法可依，单独立法又难，因此可采“参照适用”加“授权明确”的路径；中期建议改为《公共收入征管法》或《税费征管法》，长期条件成熟，再编纂公共收入法典或单独立法。

中财大蔡昌教授认为，目前可由国务院制定暂行条例予以约束，待时机成熟且实践升华后再行立法，比较妥当。

吉林省延边州税务局主管副局长刘伟建议，财政部应该牵头与税务总局联手，修订完善非税收入征收管理。原有的非税收入征收意见已经不适应当前征收体制，需要与时俱进，体现政策前瞻性和严肃性。

江苏徐州市局徐成城局长认为，还是授权国务院制定法规，费的强制性和固定性，不应该那么用强的手段。

江苏无锡市易原局长顾一兵认为，两种办法，一是费改税；二是改为《税费征管法》

广东中山市东凤局徐坚认为，称非税收入征管法，不合适。可融入到税收征管法

北京薪连薪科技有限责任公司认为，应当加快立法步骤，目前该公司已完成 社保非税与诚信体系、职业伤害保障、国有银行专户托管、可协同纳税缴费信用数据、属地化结算等制度建设及实际运营。

四、当前社非要解决那些问题

武汉市税务局稽查局吳学迅认为，就社保与非税收入是否入法和如何入法问题，可以先看看需要解决的问题有哪。基层执法遇到十大难事。

第一件事：以前欠的账，到底要往回查多少年。

第二件事：晚交一天，罚的钱太重。

第三件事：以前按最低的算，现在要按实际工资算。

第四件事：社保、个税、企所税三本账本对不上，电脑老报警。

第五件事：社保费是税务局收，人社核定。两边数据不通，两个部门踢皮球。

第六件事：开饭馆、搞建筑的最吃亏，只能少用人。

第七件事：送外卖的、做直播的，算不算员工，谁交钱？

第八件事：员工拿社保当把柄，离职时跟老板要钱。

第九件事：有的地方松，有的地方紧。

第十件事：想上市的公司，社保没交齐就上不了。

以上十件怎么办？有人给出主意：

第一，以前的事，就查两年，别没完没了。

第二，以2025年9月为界，以前的欠账，把本钱补上就行，滞纳金就别要了，给个期限让人改。

第三，罚多少钱，全国定个统一规矩。

第四，把企业分个好坏，好的松点，差的紧点。

第五，交社保、交个税、交企业所得税，算工资的法子，全国统一起来。

五、结论性修改意见

综合以上各位意见，总体修改意见是分步入法：

（一）上述三大背景，特别是落实总书记关于重大改革于法有据的重要讲话精神、强化税务机关税费并重职能、规避税务机关社非征收的执法风险和缴费人合规缴纳，倒逼社非征管基本程序应当在《税收征管法》中作原则性规定。

（二）社非征管入法应当分步推进：

第一步：社非征收有法可依。包括：一是授权国务院制定行政法规。例如《社保、非税收入征收管理暂行规定》。二是协调相关部门修订社非相关法律。例如《社会保险费征缴暂行条例》或《社会保险法》等。三是制定由税收机关主导的、各部门联动的社非征管基本程序法律制度体系，明确税务部门与相关部门的义务与责任，明确缴费人权益与责任。

第二步：完善社非征管立法。待条件成熟后《税收征管法》可考虑修改为《税费征管法》，或单独制定《社非征管法》。

（三）具体修改意见

中华人民共和国税收征收管理法(修订征求意见稿)》公开征求意见

第二条  凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用本法。

增加第二款：

凡由税务机关征收的社保费、非税收入的征收管理，由国务院制定行政法规，确定社保费、非税收入征收管理的基本程序制度。

或单独列新第三条。

2026．10．10