戚政烨，中国人民大学人口与健康学院博士研究生。
[摘 要] 进入长寿时代后，中国面临的不仅是寿命延长的数量问题，更是临终与死亡的质量问题，安宁疗护已成为改善晚期生命质量的重要公共议题。以制度理论与政策分析为主线，系统梳理“十四五”期间国家政策文件与试点实践，回顾过去五年我国安宁疗护的发展进程，可以归纳其制度化路径的特征。基于这些特征，援引“规制—规范—文化认知”的社会学制度主义框架，有助于揭示现阶段安宁疗护制度面临的困境与挑战，并通过进一步分析发现安宁疗护通过嵌入既有医养制度获得了一定的合法性资源，但也因制度依附带来了专业独立性与服务下沉的障碍，而规范化和自主性不足则是问题的主要根源。因此，“十五五”时期安宁疗护应按照“嵌入—规范—赋权”的制度化路径，在确认其合法性的前提下，通过发展独立的专业规范并实施赋权，推动其脱嵌和自主化转向，实现合法性、专业性、自主性三方面的目标，以有效扩大安宁疗护的服务供给。具体措施包括开展公众生死教育与社会动员，完善立法保障，构建涵盖服务内容、医保支付、学科建设与人才培养等方面的规范标准，形成政府主导、多元参与的治理格局，充分发挥地方性建设的经验力量，建设系统衔接机制以推动服务下沉。
[关键词] 安宁疗护 “十五五”时期 社会学制度主义 制度嵌入 合法性与规范性
一、安宁疗护：养老制度的重要环节之一
自20世纪80年代起，我国开始对安宁疗护进行探索。从1987年北京松堂关怀医院的建立，到1990年天津医学院临终关怀病区的设立，[１]直至2017年国家层面出台规范性文件并启动试点工作，安宁疗护服务逐步被纳入我国健康养老服务体系。这一历程既回应了人口老龄化的现实挑战，也为医疗体系和社会治理提供了新的路径，进而成为“十四五”时期健康老龄化战略和“十五五”时期促进人口高质量发展的重要议题。
（一）背景：长寿时代下安宁疗护的迫切性与重要性
当代中国正经历快速而深刻的人口老龄化转型。一方面，快速老龄化带来死亡密度压力。2025年，全国死亡人口达1131万人，死亡率为8.04‰，[２]对人口治理构成挑战。另一方面，高龄化进程加剧了死亡质量问题。2016年，我国80岁以上高龄老年人口已占总人数的13.9%，[３] 2025年居民平均预期寿命达到79.25岁，且预期将在2030年达到80岁。[４]伴随高龄人口比例快速上升，多病共存状态日益普遍，慢性病和老年性疾病已成为生命损失疾病谱中的主导类目。[５]在此背景下，临终患者往往面临躯体功能衰退、认知能力减损，以及医疗化、器械化治疗所带来的尊严缺失等多重痛苦。[６]调查显示，我国37.29%的老年人在痛苦状态下离世，远高于安详离世的比例。[７]根据《2021年全球死亡质量专家评估的跨国比较》，中国大陆死亡质量国际排名仅为第53名，[８]处于全球中下游水平。这些数据凸显出安宁疗护在中国长寿社会中的现实迫切性。
安宁疗护的重要性则表现为“个体善终”与“社会善治”的双重价值。在个体层面，安宁疗护强调为患者创造安静舒适的临终环境，提供疼痛控制、心理慰藉与家庭陪伴，[９]可以有效减轻癌症患者的疲乏与焦虑，提高其心理韧性与社会支持水平，从而提升生活质量，帮助其以更有尊严的方式走完人生终点。[１０]在社会层面，安宁疗护有助于缓解过度医疗现象，优化医疗资源配置，实现卫生经济效益和社会效益的统一。既有研究显示，安宁疗护试点地区的人均医疗支出较非试点地区平均减少138.310元，降幅达12.86%，[１１]有效降低了无效救治所带来的资源浪费，实现了效率提升。[１２]
（二）内涵：安宁疗护的本土化概念与制度框架
世界卫生组织（WHO）将安宁疗护定义为一种由专业人员和志愿者共同提供的生命末期照护，涵盖医疗、心理、精神与社会支持，以控制疼痛、缓解症状并维护尊严为核心目标。[１３]在国际规范引领下，中国逐渐形成了本土化的概念与制度框架。
2016年，全国政协双周协商座谈会统一了“安宁疗护”的概念术语。[１４]2017年，国家卫健委发布《安宁疗护实践指南（试行）》《安宁疗护中心基本标准（试行）》和《安宁疗护中心管理规范（试行）》，从服务内容、机构设置、质量管理、人员培训等方面为安宁疗护提供了全面制度支撑。到2025年，我国形成专家共识，明确安宁疗护是“缓和医疗不可或缺的一部分，侧重于对临终患者及其家庭和照护人员的整体性照护，其目标在于维护尊严并实现善终，同时通过减轻患者身、心、社、灵方面的痛苦而不刻意加速或推迟死亡，来提高家庭和照护人员的生活质量”。[１５]
自纳入国家正式制度以来，我国安宁疗护在“十四五”时期经历了快速扩张与发展阶段。当下，正值“十五五”规划开启之年，面对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中提出的“扩大安宁疗护的服务供给”目标，以及《国民健康“十五五”规划》中提出的国家卫生健康事业从“以治疗为中心”到“以健康为中心”的转型前景，本文将以制度化路径为主线，系统回顾和归纳“十四五”时期安宁疗护的发展进展和关键问题，并为“十五五”时期安宁疗护的制度构建提供理论支撑与政策建议。
二、“十四五”时期我国安宁疗护的制度化格局
我国安宁疗护探索起步较晚，但在“十四五”时期显著加速。政策关注持续上升、试点范围不断扩大、服务模式日趋多元化、标准化建设稳步推进，标志着这一阶段我国安宁疗护由分散探索向制度化建设转型。表1整理了“十四五”时期（2021—2025年）国家层面出台的安宁疗护相关重要政策、法律和文件等。
（一）政策体系与治理特征：多部门协同和政策试点的自上而下路径
“十四五”时期，安宁疗护的治理结构呈现出以“自上而下”为主线的两大显著特征：一是分工明确的多部门协同，二是以试点带动推广的扩散路径。
从组织层级看，安宁疗护的发展被纳入国家健康老龄化总体战略，由中共中央、国务院等元政策层在宏观层面确立方向，[１６]国家卫健委承担政策推进与技术规范的主体角色，民政、医保、发改、教育和人社等部门则分别从养老服务、资金保障、规划布局、教育培训与职业保障等领域横向参与协同治理。这种横纵交错的跨部门治理架构，既体现了安宁疗护涉及医疗、社会、法律等的跨领域属性，也反映出其需要通过横向整合以获得资源与合法性支持的制度逻辑。[１７]
从政策工具与路径选择看，“十四五”时期延续并深化了“先试点、后推广”的发展逻辑，使复杂的服务模式、支付办法与监管体系得以在局部环境中接受初步检验和反馈，[１８]从而推动制度的“创新—扩散”过程。[１９]政策按区、市、省的顺序推广试点，共新增3个试点省（市）和61个试点市（区），并推动服务重心由三级医院向基层医疗单位与医养结合机构延伸，形成医院、安宁疗护中心、社区卫生服务中心、护理院、机构等多主体共同参与的供给局面。[２０]为应对地方实践差异与制度不均衡的风险，“十四五”时期的政策文本也注重区域公平与基层能力建设，强调支持农村地区医疗卫生机构发展安宁疗护，鼓励利用空置床位拓展服务功能，并探索将安宁疗护纳入农村医保与补助体系。上述举措表明，我国安宁疗护正从分散探索向体系化建设、从单一服务提供扩展向网络化服务体系构建转变。
（二）制度构建的纹理：从纳入框架到深层设计
“十四五”期间，相关政策不仅在数量上扩大试点，更在质量上强化能力建设、规范标准与配套制度。这一阶段，相关政策已从简单的讨论与倡导逐步转向深入的能力建设、规则制定与保障对齐，显示出安宁疗护正在进入较为成熟的制度设计阶段。具体表现在：一是能力建设与专业化。“十四五”期间政策强调加强安宁疗护的学科专业建设、培训基地建设、培训工作开展，大力提升人力资源储备及其专业水平，回应了安宁疗护对专业人才、跨学科协作与长期人力资源投入的深度需求。[２１]二是规范化与标准化。“十四五”期间，中央到地方不断探索并动态调整安宁疗护领域的服务规范细则，建立、优化和推出一系列符合安宁疗护实践需求的规范、标准、指南乃至技术方案。这些专业化标准既是形成共识与一致性的基础，也是合法性产生的前提。作为规范性控制环节的表征，它将具体实践与组织的形式规则有机衔接，构成制度化的重要桥梁。[２２]三是配套保障与相关措施的协调对接，这是服务可及性的前提。“十四五”期间，政策开始着力解决医保覆盖、药品供应、定价与补贴、医养结合组织形态等配套问题，表明安宁疗护正由单一临床实践向与医保和医养服务体系深度嵌入的长期公共服务转变。
（三）服务模式的层次构建：连续性、一体化与公共服务转型
在服务供给端，“十四五”时期安宁疗护从以公立医院为主的单一供给向多层次、多主体并存的服务体系转变，从以医院内嵌病床、病区为基础逐步向独立安宁疗护中心、养老机构内设服务、社区卫生服务机构与居家随访服务延伸，形成“医院—社区—居家”多层级服务体系（表2）。
具体而言，“十四五”初期，相关部门强调通过培训、指导、远程等方式，推动医疗联合体内安宁疗护向基层卫生机构延伸，并要求各机构在“充分知情、自愿选择”原则下提供相应服务，安宁疗护已初步形成“医院—社区”多层次服务雏形。到“十四五”中后期，政策进一步强调构建机构、社区和居家相衔接的安宁疗护服务机制。2022年《关于实施积极应对人口老龄化国家战略、推动老龄事业高质量发展情况的调研报告》提出加强安宁疗护机构建设，并引导部分一级、二级医院向较为独立的安宁疗护机构转型，为社区与居家服务的扩展奠定了制度与实践基础。
三、现阶段我国安宁疗护制度的问题及根源
在“十四五”收官之际，我国安宁疗护推进工作虽已取得阶段性进展，但其制度化路径与服务供给仍面临多重困境。本部分首先采用社会学制度主义的分析框架对问题表现进行系统识别，进而结合制度化过程及其格局特征，深入探析问题的根源。
（一）问题表现：基于社会学制度主义的分析
美国学者斯科特（Richard Scott）提出的规制性（regulative）、规范性（normative）与文化—认知性（cultural-cognitive）三支柱，为理解制度的多层次结构提供了清晰的理论工具，揭示了制度是一个包含从有意识到无意识、从合法实施到理所当然的要素连续体。[２３]我国安宁疗护的制度化同样是一个既涵盖合法性生成，又涉及意义构建的完整过程。以下将依照“规制—规范—文化认知”的分析框架，揭示我国安宁疗护制度在不同层面的问题表现。
1.规制性要素：正式规则与程序的未完善。
制度的规制性要素主要集中于权威和治理维度，强调法律层面的强制性工具，为制度合法性提供外部基础。如前所述，“十四五”时期我国安宁疗护的制度化在此维度取得了一定进展，但仍存在明显的正式秩序缺陷。
在立法层面，我国安宁疗护的法治化进程起步较晚，目前尚缺乏系统的法律框架。已经出台的相关文件规范多散见于医疗、养老等政策之中，且对安宁疗护的表述仍然较为笼统，[２４]缺少全国统一的权利界定、责任承担与纠纷处置机制。此外，当前法规的着力点仍在于“试点”等服务供给数量的提振，缺少对生命权等法律权利的明确定性。其中，只有2019年的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》对安宁疗护的重要性作出确认，2022年《深圳经济特区医疗条例》虽突破性地将“生前预嘱”写入地方性法规，但仍然缺乏针对性和体系性。[２５]
在保障层面，我国安宁疗护对现行医疗体系的机械化嵌入，使其在量化评估、可持续运营及福利保障等方面均面临阻碍。安宁疗护涉及大量非传统医保覆盖的服务项目，而现行医保体系以按病种打包付费（DRG）的报销机制为主，[２６]难以与以症状管理与持续护理为核心的安宁疗护模式有效对接。同时，当前对按床日付费、服务包支付等模式的探索尚不充分，公立机构的自主行动空间受限。这导致在供给侧，机构维持运营的能力和服务人员的回报路径受阻；在需求侧，安宁疗护服务的可及性和公平性受到制约，弱势群体缺少获得安宁疗护服务的机会。[２７]
2.规范性要素：专业与边界建构的不足。
广义的规范不仅包含规制性的秩序与约束，还涵盖建构性和评估性要素，[２８]更细致而内化地指向专业、角色、行动方式和道德等具体维度。虽然“十四五”时期我国安宁疗护的制度构建已经开始转向深层设计，但相关探索仍然较为粗糙。
在操作和行动层面，尽管我国已出台并更新安宁疗护服务指南，但尚未提供针对性的细化方案，缺少社区和居家的专用服务规范和内容标准等，且药物供应、信息与转诊体系、质量监管标准等配套制度尚未建立，[２９]一定程度上阻碍了服务的构建和下沉。此外，目前仍缺乏安宁疗护专用的质量控制、考核绩效与监管标准，既导致市面上安宁疗护服务质量参差不齐，[３０]也使得科室和团队在医院中的位置、发展与晋升空间等陷入尴尬境地。[３１]
在专业和角色层面，我国安宁疗护专业队伍与学科建设依然滞后，不仅尚未设立独立学科，医护人员的教育培训、职业资格、职称评定及激励机制等也未形成配套体系，现有培训多为继续教育性质。[３２]这一方面导致安宁疗护的专业人才配置严重不足，人才梯队培养困难；[３３]另一方面也使国内现有安宁疗护实践团队难以符合既定标准，以社工为代表的非传统医疗服务领域角色的介入十分有限。[３４]
3.文化—认知要素：社会适应性的双重空缺。
制度的文化—认知要素体现为行动者共享的认知框架、社会信念与文化意义，是制度获得深层合法性的根基。我国安宁疗护在文化—认知维度上的制度化最为薄弱。在忌讳死亡和传统孝道的伦理语境下，家属往往以“尽力救治”为孝道表现，难以接受放弃积极救治或转入安宁疗护的选择。[３５]对死亡的拒斥不仅存在于普通公众之中，也深植于临床医学传统伦理之内，人们对医疗技术抱有更高期盼，死亡被视为一种“失败”而非“自然”的结局。[３６]这直接导致公众对安宁疗护的认识不足、接受度低迷，进一步加剧了安宁疗护实施、供给与使用的困境。[３７]同时，生前预嘱、临终选择等伦理法律话题缺乏公开讨论与教育支持，阻碍了制度工具的合法化嵌入。
4.制度结果：资源总量与结构的双重失衡。
在制度结构及其支撑要素仍显脆弱的现实条件下，我国安宁疗护的资源配置呈现出总量不足与结构失衡的双重困境。一方面，安宁疗护的总体资源与潜在需求严重不匹配。2023年，我国约200所安宁疗护机构中仅有约100所能够维持运营，共有4万—5万名安宁疗护从业人员，在每年960万—990万的死亡人口中，仅有3%接受了安宁疗护服务。[３８]另一方面，安宁疗护的资源结构分布高度不均。首先，安宁疗护的优质资源集中于东部沿海和珠三角地区，如上海市已经在全市246家社区卫生中心开展安宁疗护，但辽宁省、海南省和青海省仅有2个市（区）作为试点。[３９]其次，我国城乡医疗卫生资源的不均衡状态长期存在，[４０]且农村医疗卫生建设侧重于基本公共服务和基本卫生保健，[４１]对安宁疗护的投入十分有限。最后，安宁疗护服务场所局限于机构，社区和居家层次的开展严重不足，[４２]服务的类型、程度和质量等也参差不齐。[４３]
（二）根源分析：制度嵌入中的合法性依附与自主性不足
事实上，安宁疗护的困境并非孤立问题的简单叠加，而是根植于嵌入既有制度过程中产生的多重张力。制度嵌入通常涉及资源、规则与主体三类要素的置入，[４４]既包含形式上的制度接纳，也涵盖非正式规范向正式结构的转化与内化。安宁疗护的实践正重现了这一过程的两面性：一方面，嵌入为其提供了合法化前提、基本操作空间与资源来源；另一方面，嵌入又常伴随被嵌入体系标准与激励机制的同化压力，从而削弱了新兴服务独立的专业边界与逻辑。结合我国安宁疗护的发展特征，“自上而下”的治理路径使其合法性来源局限于有意识的规制层面，难以形成独立、自主和内化的运行逻辑。尚未拥有自有资源与规范的安宁疗护要素，则通常处于“被动依附”状态。
依附所带来的核心矛盾表现为两个方面。一方面在于目标与激励的错位。现代临床医学以治愈率、床位周转、平均住院日等绩效指标为导向，而安宁疗护强调缓解症状、维护尊严与提高死亡质量，两者在本质上存在冲突，[４５]因而难以形成共识和一致步调。由于嵌入过程未能协调这些深层制度要素，政策也往往停留在理念倡导与持续的外部话语层面，难以转化为基层可操作的实践标准、边界构建和自发行动，导致规范存在但执行力薄弱、试点难以复制、法律与配套保障不足、地方能力参差不齐、重量不重质等合法性“表层化”“外部化”问题。另一方面则在于对新兴领域自主空间的挤压。制度依附理论强调，一个国家的制度选择与变迁强烈受制于所依附的国家、地区以及国际规则，[４６]提示我们依附关系会抑制子系统的自主创新与特色发展。因此，如果安宁疗护的制度嵌入仅是形式上的接纳，而非对制度内部要素的改造和匹配，那么我国安宁疗护便可能被既有医学制度完全吸纳，丧失专业独立性、自身特色优势与制度弹性，陷入“有形而无神”的发展困境。
因此，如何在确保嵌入既有制度以获取资源与合法性的同时，维护安宁疗护的专业独立性，扩展其在专业规范和文化认知层面的内部合法性，激活自主发展的内生和无意识动力，是“十五五”时期安宁疗护发展的核心命题。
四、“十五五”时期我国安宁疗护制度的构建与发展路径
2025年10月23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。《建议》在“促进人口高质量发展”方面提出，要“推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给”。[４７]面向既已开启的“十五五”时期，遵循“以健康为中心”的发展主线，安宁疗护的发展应锚定合法性、专业性、自主性三重目标，坚持“嵌入—规范—赋权”的制度化路径，从依附状态走向自主发展。
（一）嵌入：明确安宁疗护的合法性位置与规制性要素
“十五五”时期，首先应当打破安宁疗护的机械嵌入路径，赋予其全面的合法性地位，从而为其规范化与自主性发展提供基础。同斯科特从有意识到无意识、从合法实施到理所当然的制度界定相一致，制度的合法性同样包含两个方面：一方面是社会成员的服从和拥护及其激发的理性化行动后果，另一方面是组织成立所必须获得的政府部门认可和批准。[４８]
第一种合法性涉及观念认知和文化承认问题，“十五五”时期应加大死亡教育与科普宣传力度，夯实安宁疗护制度构建的公众认知基础。一方面，需要向医学从业者推广安宁疗护的理念和安宁缓和医疗知识，建立专业化的认知前提；[４９]另一方面，应通过开发生死教育读本、推广生死体验、开展公益活动等多种方式，积极开展面向公众的死亡教育，[５０]引导公众树立正确的生死观，增强全民生死观教育意识，[５１]有效提升安宁疗护服务的知晓率、接受度和使用率。
第二种合法性涉及立法和政治权威的规制问题，“十五五”时期应加强安宁疗护相关立法，为安宁疗护的制度构建提供基本框架。应明确安宁疗护的权利属性与“无效医疗”的定义，厘清安宁疗护在医疗服务体系中的定位，在医院业绩考核中增设死亡质量、社会效益等指标，对安宁疗护的病死率、平均住院日、医保测量等单独核算，[５２]解决疾病终末期医疗决策的法律与伦理困境及流程可行性问题，[５３]并在条件成熟时制定通过单行法或修改《中华人民共和国医师法》《中华人民共和国社会保险法》等现行立法。此外，应尊重临终者的自主决定权，加强生前预嘱相关法律的研究、制定和推行，为安宁疗护决策协同提供更为明晰的价值指引，[５４]并围绕安宁疗护服务的适用对象、机构界定和准入、责任豁免等要素，[５５]就拒绝维生医疗权的合法性确认、患者安宁疗护意愿的认定、安宁疗护替代决策的法律规制、医方法律责任等重点问题提供规范指引。
（二）规范：构建安宁疗护的专业性要素与独立边界
在有机嵌入和获得合法性的基础上，“十五五”时期应构建适合安宁疗护专业逻辑的质量标准、考核与职业激励体系等独立规范性要素，推动其规范化发展，从而扭转卫生健康事业“以治病为中心”的传统导向。
首先是明确服务实践与内容方面的规范与标准。“十五五”时期应在服务层面制定国内专属于安宁疗护的规范，明确服务开展的责任主体和相关责任人的权利义务关系，[５６]吸收各国（地区）经验，推进安宁疗护服务作业流程标准化。[５７]具体而言，应确立安宁疗护相关诊疗标准，规范安宁疗护服务操作规程，明确规定安宁疗护范围、服务内容、临床实践准则、药物使用标准、疼痛管理规范、服务收费标准、患者收治标准等方面的具体要求，并注意区分不同应用情景。[５８]
其次是明确医疗保障与价格政策方面的规范与标准。由于“十四五”时期我国大部分安宁疗护机构面临收入低、亏损多的窘境，因此“十五五”时期应对相关医疗机构进一步加强专项补助，[５９]探索建立对安宁疗护机构或床位的建设补贴、运营补贴或税收减免制度。同时，还需要在部门协同支持下将安宁疗护明确纳入医保或长期护理保险报销的收治对象范围，[６０]并从根本上调整原有病种和专科分组，化解DRG分组的报销困境。在细化安宁疗护服务项目内容与价格标准的同时，应鼓励并监督公办机构围绕安宁疗护开展自主定价探索，并将探索情况作为价格政策制定的经验参考。
最后是明确专业与人才方面的规范与标准。“十五五”时期应完善安宁疗护的跨学科建设、人才培养与职业福利。一方面是学科与培养路径的明确和优化，应以跨学科为引领，加强安宁疗护学科建设和专业人才培养培训，健全系统化、规范化、连续性、多层次、全梯队、集中培训与日常教育相结合的培养模式。另一方面是为安宁疗护从业者打造有前景和有吸引力的职业路径，明确人员归属问题，实现安宁疗护领域独立编制，完善安宁疗护人才考评机制、职称评聘体系和职业晋升路径，并给予适当的政策倾斜，制定薪酬福利制度，调动从业人员的积极性，增强可持续性。[６１]
（三）赋权：促进安宁疗护的多元自主参与和系统性发展
在嵌入和规范的基础上，“十五五”时期应着力突破“十四五”时期的制度依附和表层化困境，以赋权为主线，推动多元主体自主探索与积极参与，并通过系统衔接机制促进服务下沉和连续化服务体系的完善。
首先，“十五五”时期应优化并完善安宁疗护建设中的多元参与和资源协调机制。政府应积极主导安宁疗护体系建设，同时鼓励慈善基金会、专业机构和志愿组织在服务供给与标准化方面发挥重要作用，支持其在政策框架下自主发展，形成多元供给、适配不同类型病患需求的服务模式。应建立多平台合作机制，综合各方优势，构建“强国家—强社会”的合作格局，[６２]从而避免制度依附带来的僵化、缺乏创新和专业空间受挤压等问题。
其次，“十五五”时期应顺应“试点—推广”的政策过程，在安宁疗护快速发展中推动从量的扩张向质的提升转型。这需要借助试点这一政策性“实验”所产生的地方性知识，消解政策执行初期的模糊性，实现有力推广和扩散。例如，上海市、黑龙江省、温州市等多地已经开展地方性质控标准的规定探索，[６３]国家层面应积极整合并响应地方的有益尝试，适时出台安宁疗护服务质量管理条例，规范与引导各方责任，督促相关机构及时收集和统计安宁疗护服务生命质量调查数据。[６４]
最后，“十五五”时期应重点发展居家与社区层面的安宁疗护服务，搭建“以医院为基础，以社区为中心，以居家为补充”的政策框架，[６５]真正实现服务下沉和多元化自主发展。“十五五”时期应突破机构嵌入的局限，以系统衔接机制和安宁疗护服务连续体建设为主线，为不同层次的服务主体提供弹性、自主的发展空间和必要框架。应明确三级医院作为带头人、培训者和示范区的定位，为下级医疗机构提供必要的技术保障和人力输出，确定基层机构能够有效发挥作用。[６６]在此基础上，依托“双向转诊、上下联动”机制，基层医疗卫生机构应结合家庭病床、家庭医生签约等制度，调动街道、社区范围内可利用的资源，借助并充分发挥社工机构和社会组织的专业作用，整合包括专业人员、志愿者、家庭照护者等在内的多元安宁疗护服务团队，[６７]探索建立灵活、可伸缩的社区—居家安宁疗护模式。[６８]要实现这一网络体系，还应完善一系列配套政策与措施。例如，利用互联网、大数据等技术，在各地区肿瘤信息系统基础上扩大疾病范围，构建安宁疗护专用乃至可共享的信息平台，并在此基础上形成统一的转诊平台和机制。又如，还需衔接不同层级医疗机构的麻醉精神类药品供应目录，实现区域内麻醉精神类药品资源共享，保障双向转诊乃至居家服务的用药需求。[６９]
注释
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[１]吴晶、周膺：《中国临终关怀的制度性优化》，《理论与改革》2018年第4期。
[２]国家统计局：《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2026年3月1日第4版。
[３]陆杰华：《长寿时代下的积极老龄观：演进脉络、内涵要义与实践优势》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2022年第4期。
[４]国务院：《关于印发国民健康“十五五”规划项目的通知》，2026年7月7日。
[５]陈东升：《长寿时代的理论与对策》，《管理世界》2020年第4期。
[６]郑真真、周云：《中国老年人临终生活质量研究》，《人口与经济》2019年第2期。
[７]宋靓珺、苏聪文：《中国老年人死亡质量的研究现状与政策应对》，《北京社会科学》2021年第6期。
[８] Eric A. Finkelstein, Afsan Bhadelia, Cynthia Goh, et al., “Cross Country Comparison of Expert Assessments of the Quality of Death and Dying 2021”, Journal of Pain and Symptom Management, vol.63, no.4, 2022, pp.e419-e429.
[９]孙艳：《临终关怀对临终患者死亡质量的影响》，《实用医技杂志》2019年第5期。
[１０]颜小红、莫俐君等：《安宁疗护全程全人照护模式在晚期肿瘤病人中的应用》，《护理研究》2025年第5期。
[１１]陈璐、谭翠莲：《安宁疗护试点政策对医疗支出的影响研究》，《中国卫生经济》2025年第1期。
[１２]陆杰华、张韵：《健康老龄化背景下中国老年人死亡质量现状及其对策思考》，《河北学刊》2018年第3期。
[１３] Stephen R. Connor, Global Atlas of Palliative Care (2nd Edition), London, UK: WHPCA, 2020, p.14.
[１４]吴玉苗、奉典旭等：《中国安宁疗护服务政策演变与发展》，《医学与哲学》2020年第14期。
[１５]Chinese Expert Consensus Working Group on the Definition of Palliative Care, Ning Xiao-Hong, “Chinese Expert Consensus on the Definitions of Palliative Care and Hospice Care (2025)”, Chinese Medical Sciences Journal, no.2, 2025, pp.89-99.
[１６]蔚超：《政策协同的内涵、特点与实现条件》，《理论导刊》2016年第1期。
[１７]黄栋：《国家治理现代化中的政策协同创新》，《求索》2021年第5期。
[１８]杨宏山、李娉：《政策试点的理论逻辑与知识生产》，《江苏行政学院学报》2022年第6期。
[１９]李文钊：《政策创新与扩散框架：探究政策过程中的观念效应》，《行政论坛》2025年第3期。
[２０]安秋玲：《我国安宁疗护的现状与展望》，《人民论坛》2024年第13期。
[２１]陆杰华、郭荣荣：《合而不同：“投资于人”导向下银发经济高质量发展的中国方案》，《北京行政学院学报》2025年第6期。
[２２]梁斐然、王利平：《组织制度化研究述评与展望》，《北京交通大学学报（社会科学版）》2023年第4期。
[２３] [美] W·理查德·斯科特：《制度与组织：思想观念与物质利益》，姚伟等译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第58-59页。
[２４]黄晨熹：《全面推广安宁疗护的文化与政策考量》，《人民论坛》2024年第6期。
[２５]何丽新、许新承：《台湾地区安宁疗护立法的改革与启示》，《台湾研究集刊》2024年第4期。
[２６]王珊、杨兴宇等：《全国按疾病诊断相关分组收付费在医院的应用探讨》，《中国医院管理》2017年第6期。
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[２９]杨洋、胡芳宁等：《我国社区安宁疗护服务体系的建设——基于老龄化视角》，《延安大学学报（医学科学版）》2023年第4期。
[３０]袁梦玲、龚莉娜等：《老龄化背景下安宁疗护服务发展现状及对策分析》，《全科护理》2023年第11期。
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以上文章原载于《学术研究》2026年第9期
