[摘要] 国家结构指国家整体与部分之间的关系,主要包括联邦制和单一制。在大国当中,中国是极少数实行单一制的国家。这一国家结构形式是逐渐形成的,传统中国的国家演进为单一制国家形式提供了根基:一是在国家整体与部分之间关系方面强化整体性;二是在中央与地方关系方面强化中央集权性;三是在中心与边陲关系方面强化中心的凝聚力;四是在国家与社会关系方面强化国家的整合性。近代以来,中国面临着“三千年未有之大变局”,虽然学习过联邦制,但最终选择了单一制。在20世纪后期,一些国家发生了民族分裂甚至国家解体,而中国作为一个大规模的多民族国家,不但在追求国家统一中获得了政治自觉,而且致力于克服现代化进程中的发展不平衡难题,构建起单一制国家结构的新形态,为国家的持续统一和稳定奠定了基本的制度基础,同时也展现出特有的制度价值。
[关键词] 单一制;联邦制;中央集权;国家结构;历史根基
国家结构指国家整体与部分之间的关系。当今世界主要有两种国家结构形式:联邦制和单一制。一般来讲,地域范围大、人口众多的国家多实行联邦制,便于发挥地方的自主性;而地域范围较小和人口较少的国家多实行单一制,便于集中统一治理。我国是地域范围广、人口众多的大规模国家,也是极少数在大规模条件下实行单一制的国家。这种国家结构形式有着深厚的历史根基,是中国长期历史发展的产物。习近平总书记指出:“我们没有搞联邦制、邦联制,确立了单一制国家形式,实行民族区域自治制度,就是顺应向内凝聚、多元一体的中华民族发展大趋势,承继九州共贯、六合同风、四海一家的中国文化大一统传统。”中华人民共和国建立后,特别是改革开放以来,我国对单一制国家的结构形式注入了新的内容,形成了具有中国特色的新形态,为中国式现代化的推进提供了稳固的制度基础,展现出特有的制度价值。
一、国家结构的两种形式
恩格斯认为国家有两个基本特点:“国家和旧的氏族组织不同的地方,第一点就是它按地区来划分它的国民。……这种按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。……第二个不同点,是公共权力的设立。”国家的核心要素是土地、人民和政权。国家政权将生活在不同地方的不同人口联结为一个整体,从而构成一个国家。由此产生国家整体与组成部分之间的关系,形成制度化的国家结构。
从现代国家来看,国家结构形式主要有两种:联邦制和单一制。联邦制指以享有相对主权的完整政治实体为组成单位的国家结构形式。联邦制国家采用分权体制,在宪法规定的权限范围内,联邦政府与联邦成员政府各自拥有一部分最高、最后的决定权,联邦政府与联邦成员政府之间,不构成从属关系。联邦制国家是国家的各个组成部分合并而成的。国家整体主权由各个组成部分所共享,各个组成部分有决定自己事务的部分终极权力。联邦制国家具有各个板块联结而成的特点。
联邦制又因为组成部分之间的权限大小分为不同类型。一是美国、德国为代表的联邦制。美国的全称是美利坚合众国,是“合众为一”的联邦制。美国由最初的13个独立的州合并而成,联邦中央的权力是州让渡的,州保留着部分主权。德国的全称是德意志联邦共和国,外交、国防、货币、海关、航空、邮电属联邦管辖,各个州有相当大的自主权。州与联邦的关系相对紧密。二是以苏联、南斯拉夫为代表的联邦制。苏联全称苏维埃社会主义共和国联盟,由15个享有平等权力的苏维埃社会主义共和国按照自愿结合的原则组成。1946年,南斯拉夫联邦人民共和国成立,实行联邦制,由塞尔维亚、克罗地亚、斯洛文尼亚、波黑、马其顿、黑山6个共和国组成。从两国的国家结构形式看,一是组成联邦的是各个共和国,拥有较大独立自主权力;二是各共和国按照自愿原则结合为联邦,每个加盟共和国都保留有自由退出联盟的权力。当加盟共和国不再自愿结合,就会造成联邦整体的解体。这种联邦制国家结构形式为联邦解体提供了制度性便利。
单一制是以按地域划分的普通行政区域或自治区域为组成单位的国家结构形式。在单一制国家,中央政权享有最高权力,地方政权在中央政权的统一领导下,在宪法和法律规定的权限范围内行使其职权。单一制主要有以下特征:一是整体大于部分,部分是由整体决定的;二是作为整体代表的中央高于作为部分的地方;三是地方的权力来源于中央并服从于中央;四是作为国家整体代表的中央与作为国家组成部分的地方属于上下从属关系。国家主权由代表国家整体的中央行使,地方只有统一主权之下的治权。当然,单一制国家结构在不同国家也有不同的表现形式。如一些国家实行单一制下的地方自治制度,地方领导人由本地选举产生,有较大的自主权。但是这种地方自治是经中央授权的法定自治,与联邦制下的具有部分主权的地方单位在性质上有所不同。
从国家权力资源的配置来看,联邦制和单一制各有侧重。联邦制强调分权,注重多样性;单一制强调集权,注重统一性。一般来讲,地域范围较大、人口较多的国家多实行联邦制,如苏联、美国、印度、巴西等。这是因为地方大、人口多,单一权力主体治理困难。地域范围较小和人口较少的国家大多实行单一制。这是因为地方小、人口少,单一权力主体治理相对容易。
像中国这样历史悠久且由多民族构成的大国实行单一制是极为少见的。单一制为中国维持统一提供了制度基础,同时也意味着治理难度大,要长期维持集中统一并非易事。
二、单一制国家的历史根基
中国实行单一制有着深厚的历史根基。中国是一个古老的国家,尽管在历史上没有国家结构形式的说法,但国家始终面临着整体与部分、中央统治与地方治理之间的关系。这种关系结构构成了中国作为单一制国家的历史根基。
中国的早期国家形态从夏开始,到周日益成熟。周朝的版图空前扩大,迫切需要从制度上解决国家整体与部分之间的关系。周的制度有三个突出特点:一是确立国家统一的所有权。土地所有权、国土的支配权与国家政权三位一体,构成国家整体。所谓“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。马克思非常深刻地指出:在亚洲,国家“是既作为土地所有者同时又作为主权者。”由于国家拥有对土地的终极所有权,因此国家之下的各地方要向国王提供贡赋。马克思在谈到亚细亚生产方式时专门强调,作为各个小共同体总和的国家统一体是土地的终极所有者,并据此获得税赋。作为小共同体的村社只是土地的实际占有者。这是东方社会的重要特点,中国作为典型的东方国家,在早期具有这一特点。二是通过分封进行地方治理。周王是全国土地的所有者,但他没有直接管理全国土地和人口的能力。周选择的是以宗法关系为基础的分封建国制度,分封的主体是作为大家长的周王,他是唯一的主权者。周王根据宗法差等和名号原则进行分配,除领地以外,还有领地上的人口,所谓“授土授民”。瞿同祖认为:“所有的人民与土地既为周室所获得,整个的都是属于天子一人的。但因为领土太广,人民众多,一人的精力实在管不到,于是大封诸侯。”三是周天子与各诸侯国是上下隶属关系。分封是一种自上而下的分配制度。中国的封建属于血缘封建,周王是大家长,主要根据血缘关系逐级分封。“食之饮之,君之宗之。”在西欧,“附庸的附庸不是我的附庸”,各个地方具有独立性,有了领主和领土的概念。对于血缘封建来说,“儿子的儿子还是我的孙子”。作为“大家长”的中央与作为“子孙”的地方是上下隶属关系,地方权力来自国王,儿子享有治权,但不能与家长分享主权。
血缘封建的根基是以血缘关系为纽带的“血浓于水”“天下一家”,但随着土地关系和利益关系的变迁,“水淡化血”。在利益面前,最亲近的人也会有矛盾,甚至相互冲突成为仇人。对于周朝而言,封建制有一个致命的缺陷,即间接治理造成治权过大并演变为主权。“诸侯有三宝:土地、人民和政事”,三者是国家的基本要素。随着土地关系的变动,周天子用以分封的土地资源日益减少,纵向整合能力衰弱,各诸侯国之间的横向竞争日益激烈,产生了兼并争霸战争。正如李斯所说:“周、文武所封子弟同姓甚众,然后属疏远,相攻击如仇雠,诸侯更相诛伐,周天子弗能禁止。”秦始皇也表示:“天下共苦战斗不休,以有侯王。”
兼并争霸战争推动了统一的帝制国家的建立。帝制国家是地域共同体,通过地域性的非人格化的郡县制加以治理,中央集权制的国家结构形式的历史根基因此得以确立。
其一,皇帝是唯一的主权者,是国家整体的代表。“六合之内,皇帝之土”,“人迹所至,无不臣者”。国家地域范围内的权力集中于君主并形成整体国家。“国家是一个身体,而与君主同体。”在兼并争霸战争中统一中国的事实证明,只有统一才能获得秩序,只有中央集权的帝制体系才能维持统一。统一性成为国家最高目标,其载体便是拥有最高权力的君主。从这个意义上说,“君主专制是作为文明中心、社会统一的基础出现的。在那里,君主专制是一个洪炉,在这个洪炉里各种社会成分被搀合在一起”。
其二,实行郡县官僚制,由皇帝任命的郡县官员直接治理各个地方。“海内为郡县,法令由一统。”郡县官员权力来源于皇权中央并对其负责,实行统一的政令并通过相应的制度基础将中央权力传递到全国各地。“车同轨,书同文”,中央与地方是上下隶属关系。从制度上看,地方从属和服从于中央。
其三,形成以统一性为最高价值的制度文化。秦始皇统一中国是经历了数百年的兼并争霸战争的政治成果。在这之前,有过“百家争鸣”时期,尽管“百家”有不同的政治主张,但通过统一而获得安定成为共识。人们意识到天下是一个相互联系相互依赖的整体,天下只有统一才能得到安宁。“‘天下恶乎定?’吾对曰:‘定于一’。”“孟子所说天下之‘定于一’,也就是只有一统,才有安定。”“大一统”因此成为中国人的最高价值。
经过数千年的历史进程,中国的国家结构形式日趋成熟并维系着国家的存续。
一是在国家整体与部分之间关系方面强化整体性。在早期中国,地理、文化、政治意义上的“天下一家”成为国家整体的表述。“天下”中的地方,只是“天下”的一部分,并以整体为存在的依据。“九州共贯、六合同风、四海一家”成为基本格局。秦始皇统一中国后,从制度上加固了“大一统”的格局。尽管历史上产生过分裂,但“大一统”的整体格局及其视之为正统的观念一直延续下来。
二是在中央与地方关系方面强化中央的集权性。国家整体由中央所代表。在早期中国,周天子是国家整体的代表,但由于规模太大,中央权力有限,只能通过分封制实行间接治理。秦始皇统一中国后,强化中央集权,通过郡县官僚制对地方进行直接治理,地方不仅从属而且从命于中央。“法令由一统”形成了地方服从中央的关系格局,这一格局一直延续下来。尽管因为王朝国家的特点,血缘封建制长期存在,但只是残余,中央集权制长期居于主导地位。
三是在中心与边陲关系方面强化中心的凝聚力。中国作为一个大规模国家,在国家中心地带之外还存在大量由不同族群构成的边陲地带。通过长期交往、交流和交融,在对不同民族地区实行不同政策的同时,不断增强中心的凝聚力,中心与边陲的关系依存日益巩固,不同的民族融合为一个国家整体,以汉民族为主体的多民族的统一国家日趋成熟。
四是在国家与社会关系方面强化国家的整合性。中国历史上以农业经济为主,特别是一家一户的小农经济分散性强,只有通过国家的行政力量才能将“一盘散沙”的小农整合为一体。然而,在大规模的国家,中央集权官僚统治必然增加治理成本,导致人民税负沉重,发生农民反抗,进而引发地方分裂和朝代更替。但小农经济的天然属性只能通过行政加以整合,地方分裂造成的“天下大乱”只会破坏小农经济,因此人心思治,对国家加以整合。王朝更替的结果只能是对原有制度的接榫,所谓“百代皆行秦政制”。
以上四个方面共同指向国家的统一性。由于统一性提供的秩序,使得中国人民能够在自己的土地上精心耕作,经营农业,使农业文明达到了无人企及的高度。在此基础上中国创造了一系列文明成果,包括制度优势。这种制度优势使得中国尽管经历了动乱分裂,但最终能够在原有国家地域基础上重新获得统一性和整体性,所谓“打断骨头连着筋。”“筋”便是将广土众民联结起来的纽带。经由长时间的演变,中国的各个组成部分浑然一体,从历史渊源上很难分清彼此。如大量南方人来自中原,大量中原人又来自北方。这种多样化基础上的浑然一体,构成了中国的主体和本体。尽管代表统一性的皇权衰败会造成地方分裂,但最终会因为主体和本体的存在而重新走向统一,所谓“分久必合,合久必分”。广土众民造成治理困难,“合久必分”;人心向治,主体和本体性尚存,结果是“分久必合”。黑格尔感叹:“只有黄河、长江流过的那个中华帝国是世界上唯一持久的国家。”中国是以一个整体性愈来愈强的国家实体进入近代社会的。
三、单一制国家的实践选择
近代以来,世界进入全新的发展轨道。伴随交通的发达、商品经济的产生,特别是工业文明的崛起,世界进入各民族相互往来又相互竞争的全球化时代,具有独立主权的国家成为全球化的基本单元,人们以独立的主权国家存在并参与竞争。从国家发展的总体趋势来看,人们愈来愈趋向由较小的政治单元联合为较大的政治单元,联邦制便是这一时代的产物。美国由13个州联合为一个国家整体,苏联和南斯拉夫都是在世界竞争乃至战争中由若干政治实体联合而形成的更大的政治实体。
近代以来,中国面临着前所未有的挑战,所谓“三千年未有之大变局”。“未有”主要是指工业文明的崛起和世界竞争体系的形成。工业文明是一种高于农业文明的形态。传统中国作为一个以农业为基础的地域性国家,难以应对外部挑战。一系列战争失败导致沿袭数千年的帝制崩溃。主权独立的国家统一性成为时代呼声。一是帝制崩溃之后,中国陷入军阀混战的四分五裂状态,唯有国家统一才能结束这一状态,获得社会安宁。二是外强入侵,将中国变成半殖民地。列强试图以“分而治之”的方式分裂中国,以图永久占领。三是面对外部挑战,中华民族由自在状态进入自觉和自为状态。生活在中国地域上的所有人群成为命运共同体,只有团结起来才能争取民族独立,获得完整的国家主权。“中国作为一个统一国家进入现代”这一“显而易见的事实”背后,有着“中国人关于统一的压倒一切的向往”。
面对外来挑战,建立新的国家、重新获得国家的整体性和统一性是近代中国的要求,也有了对国家结构形式的设想。中国向外学习,最初主要是向西方学习。“那时的外国只有西方资本主义国家是进步的,它们成功地建设了资产阶级的现代国家。”其中,美国是最主要的学习榜样。十月革命后,俄国建立起世界上第一个社会主义国家,之后又联合为更大的苏联。苏(俄)成为中国人学习的榜样,孙中山因此提出要“以俄为师”。美国和苏联是当时世界上最强大的国家,它们的国家结构形式都是联邦制。中国人在向它们学习的过程中,并没有全盘照搬,而是有选择地学习。向美国学习了共和制,但没有照搬其联邦制;向苏联学习了苏维埃制,但没有照搬联邦制。中国没有照搬联邦制,在于中国的历史根基和时代挑战。实行联邦制的美国和苏联是由其组成部分自愿结合而成的。它们是在原有的相对独立的政治实体基础上重新建立的更大的国家实体,而中国的国家整体是长期历史形成的政治统一体。历史不能倒流,中国不可能打破原有的整体,经由各个部分再结合为一个整体国家。帝制崩溃后,中国的部分地区曾经实行过“联省自治”,但实践证明行不通,带来的是更大的混乱。
近代以来,中国面临的最大挑战是外部性,只有将各个部分联结为一个整体才能应对外部挑战。孙中山从民主和民权原则出发,提出中华民国应实行“五族共和”。“国家之本,在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,即合汉、满、蒙、回、藏诸人为一人。是曰民族之统一。”通过“五族共和”,建立一个独立统一的多民族国家。孙中山提出的“三民主义”路线之首便是民族主义。辛亥革命前,孙中山主张向美国学习实行联邦制,但辛亥革命推翻帝制后,孙中山强调民族之统一、领土之统一、军政之统一、内治之统一,反对实行联邦制。在中国一度流行的联邦制主张悄无声息地消失了,根本原因在于中国的历史国情与近代以来面临的挑战与联邦制不相容。
中国共产党自成立以来,始终以民族独立和统一为己任。面对日本全面侵华,中国共产党提出“救亡图存”,建立抗日民族统一战线。毛泽东指出:“为着消灭日本侵略者,为着防止内战,为着建设新中国,必须将分裂的中国变为统一的中国。这是中国人民的历史任务”,但是这种统一是“人民的民主的统一”。毛泽东还对新民主主义的国体和政体作了阐释,提出了国家的政体是“民主集中制”,“中国可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府”。毛泽东的这一构想体现了中国单一制国家结构形式的特点,即从中央到地方的纵向关系。
四、单一制国家的新形态
从国家结构形式的生成来看,单一制具有历史的自然演变性,联邦制具有人为建构性。联邦制是由具有很大独立性的不同部分组合而成,因此要进行制度设计和构造。单一制国家是在长期的历史演进中生成的,没有必要也不可能将一个整体拆散后重新拼装。在中国的国家建设中,联邦制未能成为一个选项,这是历史的规定性。然而,中国已经进入一个由主权国家作为基本单位的世界竞争体系,有了“建设一个什么国家,怎样建设一个国家”的国家建设自觉意识。
中国经由革命建立起中华人民共和国。革命具有双重性质:一是民族革命,以获得民族独立;二是民主革命,以获得人民解放。中华人民共和国建立后,基于历史和现实,仍然实行单一制国家结构。1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内,实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府”。这一规定体现了单一制国家关于中央与地方上下从属关系的特性。
单一制和联邦制是世界现代国家两类不同的国家结构形式,但国家结构形式确定后都要在特定的政治环境下运行,并在政治过程中赋予其相应的内容。中华人民共和国成立后实行单一制的国家结构形式,并在中国式现代化进程中日益丰富。这一单一制的形成具有历史跨越性和中国特色,形成了单一制国家新形态。
其一,实行民主集中制的单一制国家。
中国历史上是多民族的统一国家,但由于国家权力归属于皇帝一人,容易造成王朝的分裂和动乱。近代以来,国家统一成为基本走向,但是在毛泽东看来有两种统一:一是独裁者的专制统一,一是人民的民主的统一,“只有这后一种统一才是真统一”。正因为如此,中华人民共和国建立后特别强调国家权力的人民性质。宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家,中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。这一规定从根本上与历史上的帝制国家区别开来。从国家结构形式来看,中国传统国家具有单一制属性,但是由于国家权力的私人属性,国家分裂和动乱成为具有规律性的现象,所谓“王朝周期率”。中华人民共和国建立后实行单一制国家结构形式,以宪法和法律形式规定了国家整体与部分、中央与地方的关系,但特别强调国家权力的人民属性。只有在国家权力属于人民的基础上,才有可能从制度上避免和防止权力私人化所导致的地方分裂和动乱。从世界来看,实行单一制的国家不少,但有相当数量的国家发生分裂和动乱,其重要原因便在于国家权力不能为全体人民所享有。由于缺乏结构性的制约,单一制国家极易发生整体性分裂和动乱。
其二,实行中国共产党领导的单一制国家。
在帝制国家,帝制是作为国家统一性和整体性代表存在的。帝制被推翻之后,中国陷入军阀割据,国家的统一性和整体性出现空前危机。如何在一个受到外部严峻挑战且四分五裂的国家重建统一性和整体性成为紧迫任务。中国共产党领导人民建立了中华人民共和国,并通过建立社会主义制度将全国人民凝聚起来。毛泽东在建国初期指出:“国家的统一,人民的团结,国内各民族的团结,这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”要实现国家的统一和人民的团结,必须有坚强有力的中国共产党领导。我国宪法规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”中国共产党代表中国最广大人民的根本利益。在全国人民有着各种具体利益的状况下,只有中国共产党能够将各种具体利益凝聚为全国人民的根本利益,实现全国人民的团结统一,从而维护国家的整体性和统一性。这一制度与世界其他单一制国家存在较大区别。
十月革命后产生的无产阶级政党领导下的社会主义制度,是人类历史上前所未有的大事。正是在这一背景下,一些国家在原有基础上联合起来,组成新的社会主义国家并实行联邦制,比较典型的是苏联和南斯拉夫。这两个国家是在民族众多、经济社会发展十分不平衡的基础上建立起来的,将整个国家联结在一起的力量主要是共产党领导和社会主义制度。这是国家得以存续的本体,但随着苏联和南斯拉夫放弃共产党领导和社会主义制度,将全国人民联结起来的关键性政治纽带已然断裂,国家的整体性和统一性不复存在,最终导致国家解体。尽管中国属于单一制国家,但是国家构成的多样性和经济社会的不平衡与苏联和南斯拉夫相似,依靠共产党领导和社会主义制度作为凝聚全国人民的纽带是一样的。与两国根本不同的是,中国始终坚持中国共产党领导和社会主义制度,以此将全国人民紧密地凝聚在一起。改革开放初期,邓小平提出了中国式的现代化命题,强调推进中国式现代化,必须坚持四项基本原则,包括中国共产党领导和社会主义制度。面对苏联解体,邓小平再次强调坚持共产党领导,坚持社会主义,认为“这是个根本问题”。中国在苏东剧变的严峻国际形势下之所以没有出现有人预言的多米诺骨牌式的崩溃,在于中国在共产党领导下走出了一条中国特色社会主义道路。
其三,实行民族区域自治和特别行政区制度的单一制国家。
中国是一个统一的多民族国家。多民族意味着民族差异,存在民族问题便会因此产生民族冲突。自秦汉开始,中国便在探索“法令由一统”的国家制度下对一些民族地区实行特殊的体制,使少数民族地区有相当的自主权。经过漫长的历史时期,少数民族地区在制度上愈来愈趋向统一。正是在这一基础上,我国在少数民族地区实行民族区域自治制度。这一制度解决了历史和文化共同体与政治和领土共同体的融合问题。为解决近代以来因为外敌入侵和内战原因造成的历史遗留问题,中国在个别地区实行特别行政区制度。特别行政区享有高度自治权,但这些地区都是国家整体的一部分,都服从于代表国家整体的中央的领导,其自治权由国家法律所规定,由此形成地方自治与中央统一领导的关系,开创了国家整体与个别地区特殊关系的新格局。这种格局大大丰富了单一制国家结构形式,同时又不同于联邦制。
一些国家实行联邦制的重要原因便是处理多民族合为一体的问题。将历史和文化共同体与政治和领土共同体融合为一体是个世界性难题。美德等国实行联邦制,相对比较稳定,在于不存在长期历史造成的多民族问题。而苏联和南斯拉夫存在着长期历史形成的多民族问题,为了让更多的民族联合起来,两国的联邦制建立在自愿加入和民族自决基础上,民族地区有很大的自主权。当维系联邦整体的共产党领导和社会主义制度的纽带出现断裂时,很容易造成联邦的解体。其重要原因是自愿加入和民族自决原则为民族地区脱离国家整体提供了制度便利。中国通过民族区域自治和特别行政区制度解决了民族和特殊地区问题。中国是单一制国家,地方自治权是中央赋予的,地方的政治地位不是仅仅由当地人决定,而是取决于全国人民的意志。少数人将地方从国家整体分裂出去的图谋,没有制度上的正当性。
其四,致力于现代化建设的单一制国家。
黑格尔曾感叹中华帝国是世界上唯一持久的国家,其重要原因是中华帝国赖以存续的基础是高度发达的农业文明。随着先进的工业文明的崛起,近代以来中国遭遇空前挑战,处于四分五裂状态。尽管中国实行单一制,但并不天然保证国家的统一。中国只有致力于现代化建设才能作为国家整体立于世界民族之林。毛泽东在中国共产党第八次全国代表大会预备会议上,号召团结一切可团结的力量,搞好新中国的工业化建设,对人类有所贡献,不然就会被开除“球籍”。他说:“你有那么多人,你有那么一块大地方,资源那么丰富,又听说搞了社会主义,据说是有优越性,结果你搞了五六十年还不能超过美国,你像个什么样子呢?那就要从地球上开除你球籍!”1979年,邓小平指出:“我们当前以及今后相当长一个历史时期的主要任务是什么?一句话,就是搞现代化建设。能否实现四个现代化,决定着我们国家的命运、民族的命运。”
苏联将各地区合成为一个整体,依靠的是社会主义制度及其作为制度代表的共产党。人们之所以自愿结合起来,是对社会主义制度的向往。然而,在资本主义和社会主义两种制度竞争过程中,苏联未能持续改善人民生活,造成人民离心离德。随着共产党领导力的不断弱化,苏联最终解体。与苏联不同,中国实行的是单一制,但将全国人民凝聚在一起的也是社会主义制度和共产党领导。中华人民共和国建立以来,特别是改革开放以来,中国一直致力于现代化建设,致力于改善人民生活,使得中国共产党领导和社会主义获得稳固基础,经受住了内外严峻挑战。在苏联解体、全世界的共产党和社会主义受到冲击的情况下,中国不但很稳定,而且持续壮大,关键在于能够致力于决定国家和民族命运的现代化建设。
其五,发挥两个积极性并进行有效整合的单一制国家。
中央与地方关系是国家结构形式的重点。在传统中国,国家权力集中于皇帝,“天下之事无大小皆决于上”。在皇权体制下,地方处于被动地位,缺乏自主性,一旦中央衰弱,就会造成国家崩溃。中国实行单一制,注意统一性和集中性。在向苏联学习的过程中形成了自上而下、权力高度集中的计划经济体制。毛泽东早就注意到苏联体制的弊端,在著名的《论十大关系》讲话中提出:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动权也没有”。改革开放以来,地方拥有了更大的自主权和积极性,极大地推动了经济发展,为国家整体发展提供了牢固的经济基础。
经济发展必然带来不平衡,南斯拉夫是原社会主义国家中经济改革较早的国家,但经济发展不平衡和市场经济自我发展造成了政治离心力,最后导致联邦解体。中国在经济改革初期,曾经向南斯拉夫学习,但随着经济发展不平衡问题的出现,中国高度重视中央的宏观调控和国家整合。邓小平早在1990年便指出:“社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化,情况就不同了,民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展,相应地中央和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子。”为了发挥中央宏观调控和国家整合的作用,必须增强中央权威。在邓小平看来,“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来,发展到一定的时候,又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展,这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。这一切,如果没有中央的权威,就办不到”。正是由于政治自觉,中国共产党在推进经济发展中注重从各个方面进行国家整合,从而形成了既有充分活力的地方自主性又能通过中央宏观调控获得统一性的良性互动格局。
五、单一制国家新形态的价值
在传统农业文明时代,中国得以成为世界上唯一持久的国家。在世界现代化进程中和激烈的竞争体系下,中国不但得以重新获得独立和统一性,而且正在实现伟大的民族复兴,创造了中国奇迹。在这一历史进程中,单一制国家新形态为中国的持久发展提供了保障,同时也展现出特有的制度价值。
(一)单一制国家新形态具有兴利除弊、扬长避短的价值
从国家形态的演进来看,任何一种国家结构形式都有其长处和不足。联邦制的长处是能够发挥各个组成部分的主动性和积极性。辛亥革命前,遍访美国和欧洲的孙中山,在构想新国家的政制时,主张中央政府应当实行联邦制。在他看来,中国幅员辽阔,各地民情风俗不一,“似此情势,于政治上万不宜中央集权,倘用北美联邦制实最相宜。每省对于内政各有其完全自由,各负其整理统御之责;但于各省上建设一中央政府,专管军事、外交、财政,则气息自联贯矣”。但联邦制的最大危险是各个部分的独立和分离,进而造成国家解体,特别是那些在多民族基础上建立,其组成部分有较大自主权的联邦制国家,这种危险性更大。基于历史与现实,辛亥革命后,中国并未实行联邦制。
单一制的长处是统一性和整体性强,上下一致,能够集中力量办大事。秦统一中国后以中央集权的郡县制取代地方分权的分封制,重要原因便是可以实现“法令由一统”。唐人柳宗元高度评价了郡县制对于帝制国家的意义:“秦有天下,裂都会而为之郡邑,废侯卫而为之守宰,据天下之雄图,都六合之上游,摄制四海,运于掌握之内。”然而,郡县制的最大危险是治理成本太高造成的社会崩溃,即《史记》中说的“天下之患在于土崩”。由历史传统演变而来的中央集权的单一制国家的短处便是权力过分集中。中国形成的单一制国家新形态,其主要特点便是兴利除弊,扬长避短。一是发挥单一制国家之长,各个部分没有从国家整体分裂出去的制度正当性,强调中央权威和统一领导,能够集中力量办大事。邓小平指出,要“发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势”。二是从各个方面避免单一制国家之短。通过民主集中制和中国共产党领导,不断巩固国家政权的社会基础;通过现代化建设获得国家统一的物质基础;通过部分地区的自治和发挥地方积极性,形成国家治理的弹性和韧性。
(二)单一制国家新形态具有不断赋予新内容的价值
任何国家结构形式都不是简单的形式,不是有了形式便可以产生相应的结果。国家结构形式要随着时代的变化具有新的内容,并在实践中不断丰富发展。
苏联和南斯拉夫实行联邦制,起初是符合将多个政治实体联合为一个国家的要求的,但是,这种缺乏长期历史基础形成的联邦制很不稳固,需要不断赋予其新的内容,在实践中丰富发展。两国主要依靠共产党领导和社会主义制度作为联结全国人民的纽带,但这一纽带需要不断维护,使其保持足够的韧性。苏联实行高度集中的计划经济体制,虽然有利于集中统一,但抑制了地方和社会的主动性、积极性和创造性,迟滞了经济社会发展,造成共产党领导和社会主义制度这一政治纽带非常脆弱,最终导致国家解体。南斯拉夫在原社会主义国家中率先赋予地方自主权,但中央宏观控制能力不足。随着中央权威的流失,造成整个国家的分崩离析。
中国的单一制是在长期历史基础上形成的。由于战时动员体制的延续和计划经济体制,中华人民共和国在建国之初也存在权力过分集中的问题并导致决策失误,但是中国的国家根本性制度没有动摇,中国共产党能够依靠自己的力量不断总结经验,从失误中吸取教训,走出了一条中国特色社会主义道路,从而赋予单一制国家以新的内容,保持其活力并持续增强其韧性。在中国式现代化进程中,中国的单一制吸收了联邦制的一些积极因素,如注重多样性和发挥地方积极性,但其本体仍然是单一制,是单一制国家结构形式之下的多样性和积极性。这种单一制国家新形态,使得中国能够在发展中不断增强统一性和整体性,其统一性和整体性具有扎实的基础。
(三)单一制国家新形态具有着眼制度长远性的预见性价值
任何一种制度的确立都不是应一时之需,而应具有长远性,特别是那些基本性的制度,更要有长远性。现代国家的重要特点是通过宪法这一国家根本大法,确立国家的基本制度。在订立基本制度时需要慎之又慎并根据时代的发展加以完善,使这一制度具有预见性。
苏联和南斯拉夫作为实行联邦制的联盟国家,其重要基础是基于各组成单位的自愿和民族自决。这在联盟国家组成时是必要的,但是这一制度设定没有能够充分预见联盟之后面临的严峻挑战并进行有效应对。当各组成部分的领导人提出退出联盟时,没有相应的制度加以约束。苏联和南斯拉夫骤然解体,不能说与脆弱的联邦制缺乏防范能力无关。
中国在历史和现实基础上实行单一制。这一制度也面临着各种挑战,如民族问题及其历史遗留问题,但中国的单一制国家新形态具有制度上的预见性。中国没有模仿苏联的联邦制,而是实行了单一制下的民族区域自治。
(本文载于《吉林大学社会科学学报》2025年第6期。)
