作者简介：何艳玲，中国人民大学吴玉章讲席教授。
摘 要：社会治理现代化是中国国家治理转型的核心议题，改革开放四十余年来，中国经济体制的深刻变革推动社会结构发生系统性重构。在此背景下，建立于“国家支配社会”传统逻辑的社会管理模式，面临双重困境：一方面难以回应社会结构高度分化所带来的多元化、异质性诉求，另一方面无法有效化解因个体原子化带来的治理真空与认同危机。基于此，本文将首先建构社会建设、社会治理与社会管理的概念体系，阐释三者的内在逻辑与历史演进脉络；继而从单位制解体、市场化深化、城市化加速三个维度，剖析社会结构变迁带来的治理挑战；随后从理论层面厘清“秩序—活力”平衡的内涵及其在中国的实现路径；进而以“元治理—组织嵌入—党员骨干”为核心机制，解构党建引领社会活力的运作逻辑；最后依托国家能力与社会互构理论，探讨社会能力提升对国家治理效能的反哺机制，并总结有关启示。
关键词：社会治理；社会结构变迁；党的领导
来源：《国家治理研究》2025年第3期
社会治理现代化是中国国家治理转型的核心议题，深度融入经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”总体布局。改革开放四十余年来，中国经济体制的深刻变革推动社会结构发生系统性重构：单位制逐步消解，动摇了传统计划体制下社会整合的组织基础；市场经济向纵深推进，重塑了利益分配与资源配置机制；城镇化进程持续加快，深刻改变了治理的空间形态与组织逻辑。在此背景下，建立于“国家支配社会”传统逻辑的社会管理模式，日益面临双重困境：一方面难以回应社会结构高度分化所带来的多元化、异质性诉求，另一方面无法有效化解因个体原子化带来的治理真空与认同危机。这种结构性张力，迫切要求治理体系实现从理念、制度到技术的系统性、范式性转型。
社会治理转型本质上是国家与社会关系重构的深层制度变迁。其核心是从强调行政控制与静态稳定的“社会管理”，转向倡导多元协同与动态和谐的“社会治理”，目标在于实现“秩序与活力”的辩证统一。值得注意的是，西方基于“国家—社会”二元对立传统理论，难以契合中国超大规模社会的复杂治理现实；而聚焦政权延续的“威权韧性”论说，则往往忽视中国在社会活力激发与治理创新方面的独特经验。这种理论困境，凸显出中国社会治理的特殊性与创新价值。
基于此，本文将首先建构社会建设、社会治理与社会管理的概念体系，阐释三者的内在逻辑与历史演进脉络；继而从单位制解体、市场化深化、城市化加速三个维度，剖析社会结构变迁带来的治理挑战；随后从理论层面厘清“秩序—活力”平衡的内涵及其在中国的实现路径；进而以“元治理—组织嵌入—党员骨干”为核心机制，解构党建引领社会活力的运作逻辑；最后依托国家能力与社会互构理论，探讨社会能力提升对国家治理效能的反哺机制，并总结有关启示。
一
中国社会治理转型：从管控到引领的范式演进
中国社会治理现代化转型嵌入在国家整体现代化进程中，是对社会结构性变迁的战略响应与系统性调适。这一转型不仅体现为治理技术的优化，更体现为治理理念、主体关系与制度逻辑的深刻变革，反映出中国共产党对执政规律、社会主义建设规律与人类社会发展规律认识的持续深化。
（一）概念体系：战略布局、治理范式与政府职能的层次区分
社会建设是国家“五位一体”总体布局的关键组成部分，居于战略顶层设计层面。它着眼于统筹社会领域与经济、政治、文化、生态领域的协同发展，致力于构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义现代化社会。2007年，党的十七大将“中国特色社会主义事业总体布局”由“三位一体”拓展为包括社会建设在内的“四位一体”，明确提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，并将教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理等列为社会建设的核心内容。2012年，党的十八大进一步将总体布局拓展为“五位一体”，新增“生态文明建设”，使社会建设的战略定位更趋完善。具体而言，社会建设包括两大体系：一是民生保障与服务体系，通过完善教育、就业、医疗、养老等公共服务，奠定社会秩序的物质基础；二是社会整合与价值体系，通过培育社会信任、规范共识与集体认同，为社会活力提供文化支撑。
社会治理是实现社会建设目标的路径与范式，其本质是多元主体通过协商、协作与互动实现公共事务的协同共治，以追求秩序与活力的辩证统一。相较于传统社会管理，社会治理范式具有三大特征：主体多元性（党委、政府、社会组织、公众、经营主体共同参与）、方式协同性（以柔性化、网络化机制替代单向行政命令）、目标双重性（既保障社会有序运行，又激发社会创造活力）。同时，社会治理更加强调社会治理共同体的构建，主张在党的领导下通过多元主体的协同治理，共同构建一个活力和秩序有机统一的社会。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“社会治理”纳入国家治理现代化总体框架，明确提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。2017年，党的十九大进一步提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，并强调“社会化、法治化、智能化、专业化”；2019年，党的十九届四中全会将“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”纳入中国特色社会主义制度体系，凸显其长期性与根本性。
社会管理是政府履行公共职能的具体方式，位于治理体系的执行操作层面。它主要回应“政府如何维护社会秩序”的问题，侧重于通过行政手段、法律法规与技术工具实施风险防控、矛盾调解与应急处理等事务。同时，社会管理特指“社会治理”范式之前主要依赖政府单一主体实施管控的传统范式。换言之，在社会治理范式下，社会管理不再是政府的独角戏，而是强调在多元协作中实现“刚性管理”与“柔性治理”的有机融合。
（二）逻辑关联：目标—路径—工具的体系化协同
综上，社会建设、社会治理与社会管理构成有机衔接的“目标—路径—工具”行动体系：社会建设锚定发展战略与价值导向，为社会运行提供宏观框架；社会治理提供实现目标的协同路径与机制保障；社会管理则提供落实治理意图的具体手段与技术支撑。三者相互依存、相互促进：缺乏社会建设的引领，治理与管理易迷失方向；缺乏社会治理的创新，管理可能退回行政包办与刚性维稳的老路；而缺乏有效的社会管理，先进的治理理念也难以落地见效。
这一体系也反映了当代中国社会运行逻辑的转变：从政府对社会的单向管控，转向通过多元共治实现社会活力与秩序的动态平衡；从注重事后应急处置，转向源头治理与系统治理的预防性逻辑；从倚重行政手段，转向法治、德治、自治与技术治理相结合的综合治理。
（三）转型路径：从“总体支配”到“引领型治理”的范式演进
改革开放前，中国依托单位制与街居制，构建了国家对社会的“总体性支配”整合模式。单位既是经济生产单元，更是资源分配、福利供给与社会控制的组织枢纽，形成“国家—单位—个人”的纵向依附链条。在一定程度上，该模式以抑制社会自主性为代价，实现了静态且刚性的秩序。
随着市场化改革的深入，单位制逐步解体，单位人转变为社会人，社会流动性增强，利益结构日趋多元，传统整合模式面临严峻挑战：一方面，基层社会出现治理真空，社区居委会因行政化负担过重，难以有效承担社会整合功能；另一方面，地方政府维稳压力增大。这一治理危机的本质，是国家原有的直接控制能力与已经“异质化、流动化、自主化”的新社会结构之间出现的错配。
正是在此背景下，社会治理转型通过持续的制度创新与政策调适逐步推进：2004年，党的十六届四中全会首次提出“社会管理体制创新”；2012年，党的十八大明确“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制框架；2013年，党的十八届三中全会正式提出社会治理；2017年，党的十九大倡导“共建共治共享”的社会治理格局；2019年，党的十九届四中全会进一步强调“民主协商”与“科技支撑”在社会治理中的作用；2020年，党的十九届五中全会提出“完善共建共治共享的社会治理制度”。
显然，这一转型并非弱化国家能力，而是实现国家能力的形态重构：从包办一切的“支配型能力”，转向善于激发、协调与整合多元力量的“引领型能力”。国家通过法治框架设定行动边界，通过制度创新搭建合作平台，通过资源赋能激发社会活力，最终实现“社会有序运行”与“社会活力迸发”的有机统一。当前中国社会治理的创新实践，如党建引领下的社区治理、多元主体参与的协商共治、技术赋能的智慧治理等，均是这一引领型治理模式的具体体现。
二
社会结构变迁与治理挑战：转型的深层动因
中国社会治理体系的转型动力，深植于改革开放以来社会结构的系统性变迁。单位制消解、市场化深化、城市化加速、数字社会崛起与经济增长模式转变，五个维度相互交织、彼此强化，对建立在计划经济时期的传统治理模式构成多维度、深层次挑战。这不仅体现为治理对象的复杂化、治理场域的多元化，更体现为治理逻辑的根本转变——从依托组织依附的行政管控，转向开放社会条件下基于法治、协商与合作的协同治理。
（一）单位制解体：从组织依附到社会原子化与再组织化挑战
单位制作为计划经济时代的核心治理载体，通过资源分配、职业供给、福利保障与政治动员等功能，实现对社会个体的总体性支配。改革开放后，市场经济改革推动单位的社会职能大幅剥离，个体由依附性的单位人转变为自主但更趋孤立的社会人。这一“去组织化”进程在释放社会活力的同时，也导致社会联结机制弱化与公共性流失。比如，尽管社区被定位为承接单位职能的新载体，其实际运作仍面临诸多挑战。例如，社区居委会在法律上被界定为基层群众性自治组织，但在实践中长期呈现出行政化特征——即便至今，居委会仍须投入大量精力承接人口登记、计生管理等行政任务。同时，社区社会组织发育不足，面临成立难、运行难、监管难的问题；数字社会的兴起催生了线上社群等新型联结方式，虽部分替代了传统社区功能，却也进一步弱化了实体社区的凝聚力。缺乏有效的利益整合与诉求传递机制，导致大量社区矛盾（比如物业纠纷）失去缓冲空间，易转化为对基层治理的不满，甚至引发群体性事件，社会治理的系统性韧性面临严峻考验。
因此，当前治理转型的关键任务之一，是通过制度创新（如推广社区议事会、培育社区社会组织、推动社区工作者专业化）重建社会中间层，实现社会“再组织化”，提升社会自我协调与自我治理的能力。
（二）市场化深化：利益结构多元化与集体博弈的常规化
市场经济的深度发展在创造财富的同时，也重构了社会利益结构。所有制形式多样化、就业方式灵活化、收入来源多元化，推动利益主体日益分化，人民群众的利益观念与权利意识显著增强——尤其是规模持续扩大的中产阶层，其维权行动更趋频繁且组织化程度更高。
随着经济增长从高速转向中高速，“内卷”“躺平”等网络热词的流行，反映了部分群体对机会公平与发展前景的焦虑。平台经济的兴起催生了灵活就业、零工经济等新型就业形态，但也带来了劳动者权益保障、算法伦理规范等新问题，亟须构建相适应的劳资关系调节框架。诸如“邻避运动”的兴起，如反对PX项目、垃圾焚烧厂建设等，体现了行政主导决策模式与公民基于权利意识、风险认知的理性抗争之间的张力。利益分化必然导致利益冲突的显性化与常态化。城市更新、环境污染、劳资纠纷等结构性矛盾依然存在，而公共服务供给不均、消费权益受损、数据隐私泄露等引发的新型冲突持续增加。
需要注意的是，这些冲突本质上是市场经济条件下不同群体为维护自身权益展开的集体博弈，属于社会发展进程中的常态现象。这一过程恰如在《大转型》中揭示的“双向运动”规律：市场的不断扩张必然引发社会“保护自身免受市场逻辑侵蚀”的反向运动。由此，依靠行政命令压制冲突的治理方式已不可行，治理体系必须正面回应这一现实，将利益冲突纳入制度化、法治化解决渠道——通过建立公平的利益分配机制、畅通的利益表达机制（如听证会、民意征集）、有效的协商调解机制（如人民调解、行政调解、司法调解联动）与健全的权益保障机制，将对抗性冲突转化为建设性博弈，实现社会的动态稳定。
（三）城市化加速与数字社会崛起：双重空间重构与治理复杂度提升
中国已进入以城市型社会为主体的新发展阶段。根据国家统计局2024年国民经济和社会发展统计公报，年末常住人口城镇化率达67%，标志着社会运行与治理的主要场域已从农村转向城市。城市化不仅是人口的空间聚集，更是经济、社会与空间结构的深刻重构，推动治理复杂性呈几何级数增长。
第一，大规模、高频率的人口流动成为常态，打破了以户籍管理为基础的公共服务供给模式。人户分离现象普遍存在，在教育、医疗、住房等基本公共服务领域形成供需缺口，催生本地人与外来人口之间的“新二元结构”问题。根据第七次全国人口普查数据，2020年全国人户分离人口近4.93亿人，约占总人口的35%，其中流动人口3.76亿人，较十年前增长近70%，进一步加剧了公共服务供给压力。
第二，城市空间形态发生巨变，新型空间单元催生治理挑战。大规模封闭式住宅小区、大型商业综合体、高科技产业园区、物流仓储中心等涌现，形成事实上的“治理飞地”。这些空间内部事务有自身管理体系，与属地政府的治理体系存在物理或管理上的隔阂，传统以街居制为末梢的行政渗透模式也存在失灵，出现治理盲区与责任真空。
第三，数字技术快速发展创造了全新网络社会。第56次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2025年6月，中国网民规模达11.23亿人，网络空间已成为群众表达诉求、参与公共事务的重要场域，但也带来诸多新挑战：一是线上舆论场情绪化特征明显，易形成群体极化与观点对立；二是算法推荐技术可能加剧“信息茧房”效应，削弱社会共识基础；三是数据安全与隐私保护问题日益突出；四是网络诈骗、虚假信息等新型风险频发。这要求治理体系必须具备线上线下协同治理能力，通过线上和线下的双轨融合治理来超越单一的治理场景，实现“虚实空间”治理的有机衔接，也就是“线上社会治理”议题。
第四，城市作为复杂巨系统，成为各类新型风险的集聚器与放大器。金融风险、网络安全、公共卫生事件、安全生产事故等，均具有极强的流动性、关联性与扩散性，往往超越单一行政区域的管辖范围，形成跨域性甚至全国性冲击。这要求治理体系必须具备系统性预警能力、快速响应能力与跨部门、跨区域协同治理能力。
综上，单位制解体、市场化深化、城市化加速、数字社会崛起与经济增长转型，共同构成社会治理转型的深层动因。它们从主体（原子化个体与缺失的社会中间组织）、关系（多元化的利益冲突与博弈）、场域（复杂且风险化的城市空间）、形态（实体与虚拟空间交融）四个维度，对传统模式提出了全方位、系统性挑战。当前社会治理的现代化改革，包括党建引领下的社区治理创新、共建共治共享理念的实践、数字社会治理技术的应用以及市域社会治理现代化等，均是对这些结构性挑战的积极回应与适应性调整。其核心目标，是构建能够有效吸纳冲突、整合利益、驾驭复杂性的韧性治理体系，实现发展与稳定的动态平衡。
三
秩序与活力的辩证统一：中国社会治理的理论创新与实践探索
由前述可见，“秩序—活力”的张力已成为社会治理现代化的核心命题。不同于西方理论传统中将二者视为零和博弈或非此即彼的对立认知，中国在治理实践中逐步探索出一条以“辩证统一”为特征的路径。从既有实践来看，这一路径既不依靠压制社会自主性，也不主张国家全面退出，而是通过政党的有效引领与制度的结构性创新，在保障基本秩序的同时系统激发社会创造力与参与活力，最终达成“有序中的活力”与“活力中的秩序”的协同。这一探索具有深远的理论创新价值与实践意义。
（一）理论内涵：现代性张力的中国解答
从理论层面看，秩序与活力的关系本质上是现代性内在张力的体现。一方面，市场扩张与个体权利觉醒会释放社会能量与创新动力，表现为经济、社会领域的活力迸发；但若缺乏有效的制度约束与价值整合，这种活力可能异化为失序、分化甚至冲突。另一方面，过度强调控制与统一虽能维持表面稳定，却常以抑制社会创造力与适应性为代价，最终削弱社会长期发展的内在动力。因此，真正的治理平衡，在于构建能够容纳多样性并鼓励创新，同时具备整合机制与规范框架的制度安排，使社会在动态发展中保持韧性。
中国对这一现代性命题的解答具有鲜明特色：一方面，通过坚持党的领导、强化法治建设、维护国家统一与社会稳定，为改革发展提供基本秩序保障；另一方面，通过深化改革、扩大开放、鼓励创新、完善社会主义市场经济体制，充分激发社会活力与创造力。这种“秩序为活力提供底线保障，活力为秩序注入持久动能”的辩证思维，超越了西方“秩序与活力二元对立”的传统范式，体现了中国传统文化中“和而不同”的智慧与现代治理要求的深度融合。
（二）国际比较：多元模式中的中国道路
纵观全球治理实践，不同国家基于历史文化背景与制度传统，形成了各具特色的秩序——活力平衡模式。世界银行《全球治理指标》（WGI）近年数据显示，在“政府效能”（Government Effectiveness）与“话语权与问责制”（Voiceand Accountability）两项核心指标上，各国呈现显著分化，反映出不同治理模式在平衡国家能力与社会活力方面的深层差异。
多中心治理模式其理论基础为“社会自治”思想，强调社会自我管理与市场竞争在公共事务中的作用。这种模式在科技创新、文化多元等领域展现出强大活力，但该模式的结构性缺陷日益凸显：一方面，国家整合能力弱化导致决策碎片化，比如在某些议题上的政策冲突，暴露出政治极化的深层危机；另一方面，社会力量分散引发治理真空，缺乏有效国家协调的多元治理可能导致集体行动困境。而强政府模式依托儒家文化中的集体主义传统，形成了“行政主导——秩序优先”的治理范式。比如，东亚有的国家通过“组屋政策”“公积金制度”等精密设计，实现了社会稳定与经济增长的长期平衡，但该模式已经面临社会活力不足的结构性挑战；有的国家青年失业率常年高于全国均值，与阶层固化、财阀垄断等议题共同构成所谓蜡烛革命的社会经济背景，反映出强政府模式在回应新兴社会诉求时的适应性缺陷。民粹模式则呈现另一种失衡状态。有的国家在民主化转型中未能同步构建有效国家制度，形成“弱国家—弱社会”的治理困境。
与此同时，中国在汲取国际经验、回应本土现实的基础上，探索出以政党引领为核心的秩序——活力平衡路径。该路径的特征在于阶段侧重性、方向引领性与机制创新性，可概括为“党建引领活力社会”——既避免西方社会主导下的秩序失范，也克服强政府模式下的活力匮乏，实现国家与社会的协同共进。
（三）“党建引领活力社会”的深层逻辑及其秩序意义
首先必须明确的是，当前面对社会自组织能力尚显薄弱、公共服务需求日趋多元、创新驱动发展战略亟待落地的现实情境，党建引领必须将“活力激发”置于重要位置。这并非忽视秩序，而是通过激活社会自身的协调与创新能力，减轻国家治理负荷，为构建更具韧性的长期秩序奠定基础，体现“以活力促秩序”的辩证思维。党建引领之所以强调激活社会活力，一方面因维护秩序的社会管理本就是政府的核心职责，另一方面源于党对新时代治理规律的深刻把握，其背后蕴含深层理论逻辑与实践必要性。
第一，从治理效能看，活力是秩序的生命力源泉。一个缺乏活力的社会，其秩序往往是脆弱、僵化的。我们党深刻认识到，可持续的秩序并非通过压制实现，而是通过持续回应社会需求、吸纳社会参与、激发社会创造力来维系。正如市场经济需通过竞争激发活力，社会治理也需通过科学机制设计，激发社会主体的积极性与创造性。党建引领通过搭建参与平台、创新协作机制，将社会活力引导至建设性方向，使其成为秩序建构的积极力量。
第二，从合法性基础看，活力是秩序获得认同的关键。现代社会中，秩序的维持不能仅依靠强制力，更需获得社会成员的自觉认同与自愿服从。通过激发活力，让社会成员在参与治理过程中获得成就感、归属感与认同感，秩序便有了坚实的社会心理基础。党建引领通过激活社区自治、社会组织参与、公民协商等多元活力形态，使秩序建构成为社会成员共同参与、共同创造的秩序，从而增强秩序的合法性与稳定性。
第三，从风险防控看，活力是秩序韧性的保障。面对复杂多变的社会环境，具有活力的社会系统往往表现出更强的适应性与恢复力。社会活力意味着社会自身具备发现问题、解决问题、自我调节的能力，这实质上分担了国家的治理压力，增强了整个社会系统应对风险的能力。党建引领通过激发社会活力，构建起分布式、网络化的治理结构，这种结构比传统集中控制模式更具韧性，能更有效应对突发风险。
第四，从发展维度看，活力是秩序进步的动力。社会秩序并非静态固化的，而是需随时代发展不断演进。社会活力带来的创新与变革，正是秩序完善与发展的动力来源。党建引领通过激活社会活力，为社会变革提供有序通道与空间，使社会能在保持基本稳定的同时持续向前发展，实现“活力推动变革、变革完善秩序”的良性循环。
综上，党建引领激活社会活力不仅不是对秩序的削弱，而是对秩序的有力保障。它通过将社会活力引导至制度化轨道，实现活力与秩序的有机统一，构建起既充满生机又保持稳定的社会治理新格局。这一探索不仅解答了中国治理难题，也为世界各国尤其是发展中国家提供了新的治理思路与方案。
四
党建引领活力社会的运作逻辑：元治理、组织嵌入与党员骨干
党建引领社会治理的实践创新，其深层意义在于重构国家与社会的互动逻辑，形成具有中国特色的“政党引领型治理”模式。这一模式的核心，是党依托独特的政治权威与组织网络，全面嵌入并有机整合社会领域，既避免压制社会自主性，又防范社会失序风险，实现“政党领导”与“社会活力”的良性互构。从各地实践来看，党建引领主要通过三大机制——党委统筹协调、基层党组织网络扩展、党员先锋作用发挥——构建国家与社会之间的新型互构关系。
（一）党委统筹协调：资源整合与制度协同
党委统筹协调机制的实质，是党在多元治理结构中扮演主要角色。现代治理面临的核心难题是协调机制碎片化：当政府、市场、社会等多个子系统参与治理时，若缺乏具备系统权威与统筹能力的行动者，易导致目标冲突与资源分散。党委凭借其政治权威与组织网络，能够超越科层制的部门局限与利益分割，发挥制度性“协调者”与“规则制定者”的功能。
其一，党委统筹本质上是制度供给。通过设立党群工作领导小组、党建联席会议等跨部门协调机构，制定统一的资源分配规则与绩效评估标准，为多元主体参与治理提供稳定的制度环境。这不仅降低了社会组织因适应不同部门要求而产生的制度交易成本，也有效破解了部门间的“政策孤岛”困境。
其二，党委通过政治激励重构治理行动逻辑。将社会组织培育成效、居民满意度等社会治理指标纳入党建考核与政府绩效体系，实质上是将社会领域的治理目标“内部化”为激励信号。这一机制促使各级行政主体转向“服务逻辑”与“协同逻辑”，主动为社会活力释放创造条件。
其三，党委统筹体现“结构二重性”的治理智慧。党委通过项目制既施加规则约束（如资金审计、绩效评估），为社会力量成长提供资源与空间，在实践中持续重构国家与社会的制度安排，推动二者走向“互构共生”。
（二）基层党组织体系扩展：组织嵌入与党的全面领导的实现机制
基层党组织网络向社会领域的扩展，体现了组织嵌入党的全面领导的实现机制。组织嵌入源自经济社会学的概念，原指经济行动受限于其所处的社会关系网络、制度环境与文化语境。在此特指党通过严密的组织体系，有计划并且制度化地进入并扎根于社会各领域（如社区、企业、社会组织、网络空间等），重塑国家与社会的联结方式，实现党的领导、巩固执政基础、提升治理效能的过程与状态。
当前，组织嵌入主要通过“制度性嵌入”与“关系性嵌入”两种方式，重新编织国家与社会的组织纽带，同时增强党的社会影响力与凝聚力。制度性嵌入表现为党组织在社区、物业企业、新经济组织、新社会组织（“两新”组织）等社会单元中的“全覆盖”。通过这些新的组织实践形式，依托原有的权力关系，党建引领社会多元主体协同参与社会治理，破除组织悬浮化困境。这不仅是组织规模的扩张，更是治理结构的重塑：党组织成为沟通国家与社会的制度化通道，既向下传递政策意图与公共价值，也向上反馈社会需求与人民群众诉求。例如，北京市推行的党建引领“吹哨报到”，通过党组织统筹协调政府部门资源下沉社区，解决了长期困扰基层的“看得见的管不了、管得了的看不见”难题。关系性嵌入则通过社区共治委员会、区域化党建联席会议等半正式平台实现。以上海市华阳街道“凝聚力工程”为例，党组织通过搭建多元参与平台，整合社区内机关、企业、学校、社会组织等资源，形成“资源共享、问题共解、责任共担”的社区治理网络。这些组织兼具官方性与社会性，是培育社会资本的重要场域。信任、规范与网络是社会资本的核心要素，能有效促进合作行为、降低交易成本。党组织通过激活党员与居民的互动，推动横向社会联结形成，修复了因单位制解体而弱化的社会团结机制。
组织嵌入是国家与社会相互影响、相互适应的动态过程。一方面，政党塑造社会：党组织通过嵌入，将国家意志、公共资源与制度规则导入社会，引导社会发展方向；另一方面，社会影响政党：社会的复杂性、多样性与自主性，要求党组织适应社会场域的独特逻辑（如市场的效率逻辑、社区的自治逻辑、网络的技术逻辑），调整工作方式方法，实现自身的社会化与适应性转型。随着社区作为基层治理单元重要性的不断提升，社区党组织的治理功能不断得到强化，从突出组织覆盖和党员吸纳的政党嵌入，到推进资源整合和组织协调的政党整合，再到全面强化领导权威和权力运行的政党引领。从更深层次看，基层党组织的扩展本质上是在回答“现代性条件下的社会整合如何可能”这一经典命题：政党通过组织嵌入提供“制度化整合机制”，既尊重个体自主性，又通过组织化方式将其纳入公共生活，在流动性与稳定性之间取得平衡。
（三）党员先锋作用发挥：社会动员与能力建构
第一，党员发挥模范的示范效应。通过设岗定责、社区报到等制度，党员成为社区公共事务的先行参与者。例如，浙江省诸暨市划定村级“党员责任区”，推动党员“定岗到人”“包干到户”，结合“先锋微家”平台，组织党员下沉网格担任驻社指导员、红色楼道长等职务，有效带动群众参与基层治理，提升了治理效能。
第二，党员在基层治理中主动创新、发挥引领作用。党员不仅是政策的执行者，更在实践中积极探索治理新路径。随着治理现代化的深入推进，党员在社会治理中的引领作用不断得到增强。例如，甘肃省天水市“老王调解室”由老党员王顺祥牵头，成为基层矛盾化解的“稳压器”；贵州省黔东南州推行“五单五进”机制，社区群众点单、党员抢单，医生、工程师等在职党员依据专业特长认领服务岗位，实现“专业人做专业事”，精准回应群众需求。
第三，党员下沉重塑国家与社会的“中间层”。“中间”是纵横机制不断碰撞的场域，通过“中间”的生产，作为连接机制的“中间场”和转译者的“中间人”促进了国家和社会的结合。传统模式中，中间层缺失易导致国家直接面对个体，既增加治理负荷，也易引发冲突，因此中间层的建构意义重大。比如，江苏推行“党员中心户”制度，通过在村（社区）遴选优秀党员作为“中心户”，联系服务周边10~20户群众，构建起“村（社区）党组织—党员中心户—群众”的三级联系网络，成为民意收集、政策宣传、矛盾调解的缓冲机制。这些党员作为体制与社会之间的载体，既代表国家提供公共服务、贯彻政策意图，也代表社会表达利益诉求、监督政府行为，形成有效的缓冲机制与协商机制。
综合来看，党建引领的三大机制共同构成完整的治理体系：政党通过在治理中充当主要角色实现资源整合与制度协同，通过组织嵌入实现结构联结与信任生产，通过党员先锋作用实现社会动员与能力提升。这一体系不仅是一套操作手段，更是党的全面领导在社会治理领域的具体实现方式，为理解当代中国的国家与社会之间的关系提供了新的理论范式。
进一步而言，“党建引领活力社会”是以党为核心领导力量，通过组织体系与价值理念双向嵌入并赋能社会肌理，动态平衡秩序与活力的辩证关系，激活政府、市场、社会与人民群众等多元主体的创造性潜能，构建“共建共治共享”治理共同体，最终实现社会充满生机、和谐有序且以人为本的可持续发展的中国式治理模式。这一模式超越了将“秩序”与“活力”对立的简单思维：其一，秩序是活力的前提——混乱失序的社会无法孕育可持续活力，党建引领提供的政治秩序、法治框架与社会稳定，为市场创新、社会创造、文化繁荣提供基础环境；其二，活力是秩序的源泉——僵化停滞的秩序缺乏长期稳固根基，社会活力带来的经济发展、科技创新与文化进步，为秩序巩固与演进提供合法性来源和物质精神支撑；其三，党的角色是“统筹者”与“平衡者”——党既不压制活力以换取秩序，也不放任活力导致失序，而是作为领导核心动态把握二者“度”的平衡，追求“活而有序”“充满活力的和谐社会”这一高水平目标。
五
国家与社会的良性互构：社会能力反哺国家治理效能
中国社会治理创新的深层价值，不仅体现为对社会领域挑战的有效应对，更在于通过重构国家与社会关系，实现国家治理能力的整体性跃升。基于“国家与社会互构共生”的理论框架，社会治理进程中社会能力的增强，通过制度化渠道反向作用于国家治理体系，形成“社会赋能国家”的良性循环机制。
（一）治理效能提升：社会资本积累与治理成本优化机制
社会能力的增强，首要体现为社会资本的结构性积累——具体包括制度性信任的深化、互惠性规范的普及、合作性网络的拓展，实现质与量的双重提升。这一过程通过三个路径实质性降低国家治理成本：
一是公共服务供给协同化。随着社区自组织能力与专业社会组织服务能力的提升，养老、托幼、文化、助残等公共服务逐步实现政府与社会主体的协同生产。例如，多地曾经推行的政府购买服务模式，通过引入专业社会组织提供居家养老服务，既减轻了政府财政压力与行政负担，又提升了服务精准度与人民群众满意度。推动政府角色从“直接提供者”向“制度供给者、资金支持者、质量监管者”转型，释放多中心治理优势。
二是社会矛盾化解内源化。社会资本促使基层社会形成自主协商、自我调节的纠纷解决机制。比如，各地创新探索的“党员调解室”“社区议事厅”“乡贤理事会”等，通过激活社会内部的信任与规范，实现“小事不出社区、大事不出街道、矛盾不上交”的治理目标。这使行政资源能聚焦于重大公共事务与应急管理，显著提升治理体系的精细化水平。
三是政策执行支持化。依托党组织与社会组织构建的信任网络，人民群众对公共政策的接受度与配合度显著提高。在垃圾分类、疫情防控、文明城市创建等重大公共政策实施中，社区志愿者队伍、社会组织的参与，降低了政策执行阻力。例如，疫情防控期间，全国超千万社区志愿者协助开展信息登记、物资配送、政策宣传等工作，既减轻了基层干部负担，也提升了政策落地效率，形成“国家政策导向—社会积极响应—政策效能提升”的良性循环。
（二）政治合法性强化：治理绩效与价值认同的双重构建
现代政权的合法性需建立在治理绩效与价值认同的双重基础上。社会治理通过以下机制实现合法性的双向增强：
在绩效层面，党建引领的精准化服务供给提升了治理对人民群众需求的回应性。社会组织凭借贴近基层、了解民情的优势，能精准识别差异化、个性化的社会需求（如留守儿童关爱、困境家庭帮扶），并提供柔性化、专业化的服务解决方案。这种需求导向的服务模式，弥补了政府公共服务的“普惠性盲区”，增强了人民群众对政权的实效性认同。
在价值层面，参与式治理实践塑造了新型政治文化。当人民群众通过社区议事会、社会组织、线上协商平台等渠道实质性参与公共事务时，其角色从被动的“政策接受者”转变为主动的“治理参与者”。这种参与过程不仅培养了其民主素养与公共精神，更在实践中强化了对“共建共治共享”价值理念的认同——通过亲身参与感受到自身意见对决策的影响，进而增强对制度的信任，形成价值合法性的内生性建构。尤其在数字时代，线上线下融合的参与渠道进一步拓展了公民参与的广度与深度。政务APP、社区微信群、网络问政平台等，使大规模、高质量的社会参与成为可能，为政治合法性的现代化转型提供了新路径。
（三）治理结构转型：从科层式管理到网络化治理的范式演进
社会能力的系统性成长，推动国家治理结构发生变革：
一是治理主体关系重构。传统科层制下的“命令—控制”模式，逐步让位于多元主体协同的网络化治理格局。政府角色从“唯一权威”转变为“关键节点”，核心功能转向平台构建（如搭建多元协商平台）、规则制定（如完善社会组织管理法规）、过程协调（如统筹跨部门资源）；而社会组织、企业、居民等则成为网络中富有活力的行动节点，在公共服务、矛盾调解、政策建议等领域发挥作用。
二是权力运行方式变革。国家与社会的关系从单向度的“支配—服从”转向双向互动的“伙伴关系”。社会主体不仅参与政策执行，更通过制度化渠道（如立法听证会、政协提案、基层协商）介入政策议程设置与制定过程。例如，在广州市花都区、北京市酒仙桥地区等老旧小区更新过程中，通过“居民代表座谈会+社会组织调研+网络意见征集”等方式，广泛吸纳居民群众意见，最终达到城市更新满意度98%以上，形成“权力共享、责任共担”的新型治理形态。
三是治理系统适应性提升。网络化治理结构具有更强的韧性与创新性。多元主体的知识互补（如政府的政策资源、企业的技术资源、社会组织的民情资源）、资源协同与行动配合，使治理系统能更灵活地应对复杂社会问题，产生创新性解决方案。例如，在应对网络诈骗问题时，政府（监管）、互联网企业（技术监测）、社会组织（公众教育）、群众（线索举报）形成协同网络，有效提升打击效率。这种结构特别适应风险社会的不确定性特征，为应对新型社会风险提供制度保障。
治理结构转型不仅提升了治理效能，也重塑了国家与社会关系的本质，形成“国家主导、社会协同”的新型治理范式——既能保证国家在战略方向上的引领性，又能充分发挥社会的自主性与创造性，为中国式现代化奠定了坚实治理基础。
（四）社会领域的发展与改革：总体谋划国家治理与社会治理的良性互构
当前社会治理转型面临的矛盾，是高度复杂化、多元化、流动性的现代社会，与形成于计划经济时期、适用于相对静态社会的传统行政架构之间的结构性张力。破解这一矛盾，仅靠技术性调整远远不够，必须进行治理体系的战略性重构。社会工作部从职能定位来看，正承担起类似社会领域统筹发展与改革的战略角色，通过顶层设计革新与基础设施构建的双重路径，推进治理现代化。
第一，战略规划职能。锚定社会建设的“方向坐标”，破解政策协同难题。该职能的关键在于构建“国家战略—社会政策—民生落地”的贯通体系，而非单纯的规划制定。具体而言，一方面负责研究制定社会建设的国家战略与中长期发展规划，将社会建设目标与经济高质量发展、文化自信培育、生态文明建设等战略相衔接。例如在“十四五”规划实施中，推动将“社会工作服务体系建设”“新就业群体权益保障”等内容纳入国家重点专项；另一方面聚焦教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等社会政策的统筹协调，通过建立“社会政策协同审议机制”，打破部门利益壁垒——比如在新就业群体保障领域，统筹人社部（劳动权益）、交通运输部（行业监管）、住建部（服务驿站建设）等部门政策，避免出现“各管一段、政策脱节”的情况，真正实现社会政策与经济政策（如产业升级中的就业适配）、文化政策（如志愿服务中的价值引领）的深度协同，让社会建设从“被动配套”变为与其他领域同频共振的“主动发力点”。
第二，综合协调职能。打通社会治理的堵点断点，终结“九龙治水”困局。其核心是依托权威化的协调机制，破解“跨域协同难、资源整合难、责任界定难”问题。在横向层面，建立“人社部牵头+相关部委参与”的社会领域跨部门联席会议机制，例如在统筹信访工作中，协调信访、司法、住建等部门构建“信访—调解—诉讼”全链条矛盾化解通道；在纵向层面，构建“中央—省—市—县”四级社会工作体系，推动治理资源向基层下沉——比如在社区治理中，通过“上级统筹+基层吹哨”机制，协调民政、文旅、卫健等部门资源向社区倾斜，解决社区“想干事但缺资源”的困境；在跨领域层面，针对快递员、网约车司机等新就业群体，统筹工会、市场监管、平台企业等多方力量，建立“权益保障—服务供给—治理参与”的协同网络，推动建立骑手驿站，切实解决新就业群体“吃饭难、充电难”等问题，真正将分散力量拧成治理合力。
第三，监测预警职能。筑牢社会运行的“安全防线”，实现风险前瞻防控。该职能并非单纯的指标监测，而是依托“数据赋能+实地调研”的双重支撑，构建“风险识别—趋势研判—政策响应”的前瞻机制。一方面建立社会管理综合评价体系，整合社会管理数据资源，对社会流动性（如流动人口就业适配度）、社会心态（如青年群体发展焦虑）、社会风险（如基层矛盾演化趋势）等核心指标进行动态监测，例如通过大数据分析提前识别出“老旧小区改造中的利益纠纷”风险点，推动提前制定协商方案；另一方面组建专业调研团队，深入社区、新经济组织等一线开展实地调研，将数据监测与“民情访谈”相结合，避免“数据失真”——比如在人口老龄化监测中，既跟踪老年人口数量变化，也实地调研农村空巢老人的养老需求，形成“量化数据+质性分析”的监测报告；更重要的是，建立“预警—响应”联动机制，将监测结果及时转化为政策调整建议。
从国家治理与社会治理良性互构的视角看，现代社会治理需要一套完整的基础设施体系——这不仅是技术层面的升级，更是治理理念与制度的深刻变革。社会工作部的基础性功能在于推动这一领域的基础设施建设：一是制度平台体系建设，推动完善民意表达、民主协商、社会参与的制度化渠道，包括健全社区议事会、行业协商会等协商平台，规范听证会、论证会等决策参与机制，构建多元化诉求表达渠道；二是组织培育体系建设，加强对社会组织的培育、引导与管理，构建“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制，支持社会组织在公共服务、矛盾调解、政策倡导等领域发挥作用；三是数字治理体系建设，推动社会治理数字化转型，搭建全国统一的信息平台，实现数据共享、业务协同，提升社会治理的智能化水平。
这一体系的建成，将推动社会领域的工作真正走向“以人民为中心”的响应性治理（Responsive Governance）。它不仅能更有效地吸收和回应民意，更能塑造民意——通过透明的决策过程、充分的协商对话、可期的参与结果，培育公民的理性精神、合作能力与对制度的信任，为社会在充满活力的状态下长期保持和谐有序奠定最坚实的基础。
结论：构建活力与秩序有机统一的现代化治理新格局
中国社会治理体系的转型，本质是国家治理能力与社会自主性的协同升级——并非政策工具的表层调整，而是对“如何在超大规模社会中实现动态平衡”这一根本命题的回应。当一些国家常陷入“放任活力导致失序”或“强化秩序压抑活力”二元困境时，中国通过社会建设、社会治理、社会管理的三层联动，探索出辩证统一的实践路径，其内在逻辑需从治理本质层面深度解析。
社会建设的战略价值，在于为“活力”划定价值边界——通过共同富裕导向的资源分配（如基本公共服务均等化）、社会主义核心价值观的凝聚，避免活力异化为利益撕裂；社会治理的创新要义，在于为“秩序”注入弹性机制——以“枫桥经验”为代表的基层实践，通过党组织引领下的群众议事、社会组织协同，将矛盾化解在源头，使秩序从刚性管控转向韧性回应；社会管理的工具属性，则为二者衔接提供技术支撑——如“一网通办”既简化行政流程释放社会活力，又通过数据溯源强化治理精准性，三者形成“价值引领—机制创新—工具保障”的闭环，共同破解超大规模社会的治理难题。
当前治理转型的深层突破，体现在三个范式重构：其一，主体关系重构，从政府主导转向党建引领下的多元共治，如社区治理中“党组织+业委会+物业+志愿者”的联动模式，既保障党的领导（秩序根基），又激活群众参与（活力源泉）；其二，目标逻辑重构，从维稳为重转向发展与稳定协同，如营商环境优化中，既通过简政放权激发市场活力，又以公平监管维护市场秩序；其三，方式方法重构，从行政命令转向自治、法治与德治的“三治融合”，如“村规民约+法律宣讲”的基层治理模式，以法治划定底线，以德治涵养共识，以自治激励群众参与。这三重重构，本质是对国家权力与社会权利关系的再平衡，彰显治理现代化的中国逻辑。
面向未来，治理改革需紧扣“活力与秩序”的动态平衡深化突破：一是在参与机制上，从渠道拓宽转向效能提升，如建立“群众诉求响应—办理—反馈—评价”的全链条机制，将社会活力转化为治理动能；二是在法治建设上，从制度完善转向精准适配，针对新就业形态、数字经济等领域的治理空白，加快出台兼具约束性（秩序保障）与包容性（活力释放）的法规，如平台经济监管中防垄断与促创新的平衡条款；三是在基层治理上，从资源下沉转向能力再造，通过“赋权+赋能”提升基层组织的统筹协调能力，避免资源分散导致的治理碎片化；四是在数字治理上，在运用大数据提升治理效率的同时，通过数据安全立法、算法透明化等措施，防止技术滥用侵蚀社会秩序；五是在文化培育上，从价值宣传转向实践融入，将共建共治共享理念嵌入社区服务、共同事务决策等场景，让治理文化转化为社会共识。
中国社会治理现代化的终极目标，是构建“活而不乱、和而不同”的社会生态：既通过市场活力、社会参与激发发展动能，为共同富裕提供支撑；又通过党的领导、法治保障维护社会公平，为长治久安筑牢根基。“党建引领活力社会”的探索不仅破解了中国自身的治理难题，也为全球治理提供了“非西方现代化”路径。这种将治理逻辑与本国历史文化、社会结构深度结合的智慧，正是中国对人类社会治理现代化的核心贡献。
