何艳玲:“回归社会”:中国社会建设与国家治理结构调适

选择字号:   本文共阅读 1977 次 更新时间:2013-05-26 23:31

进入专题: 社会建设   利益调节机制   国家治理结构  

何艳玲  

「内容提要」市场化改革造成了中国社会的利益多元化和利益分化,在传统利益调节机制失灵和新利益调节机制缺失的情况下,中国社会出现了三大困境:市场化改革与社会不平等,市场化改革与社会不信任,市场化改革与社会不稳定。因此,中国社会建设的实践内涵是实现市场经济体制下的社会主义公平,而构建与市场经济体制相匹配的利益调节机制是中国社会建设的核心内容。要实现社会建设的目标,其关键在于国家治理结构的调适促成强大的利益整合能力、再分配能力与市场规制能力,建立与市场经济相匹配的新利益调节机制。当前对中国社会建设的聚焦,其意义绝不仅在于一系列浮在表面的社会问题的解决,而是整个改革和发展路径的重大变化,即在解决生产力发展水平问题的同时,必须更关注解决生产力发展标准问题,在市场化改革中“将社会带回来”,以此促成真正的社会主义国家公平,让国家回归社会。

「关键词」社会建设;利益调节机制;国家治理结构;市场经济;社会主义

“社会建设”的提出经历了一个过程:2002年,中共十六大在提出全面建设小康社会的长远目标时,首次提出要使社会变得更加和谐。2004年十六届四中全会,明确提出了建设社会主义和谐社会的目标。2005年胡锦涛在中央党校讲话时强调,要建设“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会。2006年,十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,第一次提出“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”。2007年,十七大报告将社会建设单辟一节,与经济、政治、文化建设并列,强调要加强以民生为重点的社会建设。2010年,十七届五中全会通过的“十二五”规划建议第八章“加强社会建设,建立健全基本公共服务体系”,从促进就业、调整收入分配、建立社会保障体系、卫生事业改革、人口工作、加强和创新社会管理等六个方面阐述了社会建设的任务。2012年,十八大报告进一步将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设一起确立为“五位一体”总体格局。

以上表明,社会建设已经成为国家的重要方略。但是,到底什么是社会建设呢?①从中央出台的有关文件来看,社会建设基本上指向的是“以改善民生为重点”;而学者们却认为:在民生之外,社会建设还包括社会结构的调整与建构等内容(陆学艺,2010);在实践中,对社会建设的理解更是五花八门。社会建设的内涵是指什么?社会建设的目标是什么?社会建设如何建?鉴于已经存在的诸多分歧,我们有必要认真梳理这些问题,以望在这一问题上达成更多共识。

一、中国社会建设的实践内涵:实现市场经济体制下的社会主义公平

中国社会建设的提出并非偶然,而是有着非常深刻的实践逻辑,即1949年之后中国现代化逻辑。这一逻辑的核心是:无论是市场经济建设还是社会建设,都与社会主义国家面临的挑战及其应对有关。

中国是一个后发现代化国家,“后发不仅仅是一个时间概念,而且主要是一个逻辑概念,它的现代化不是源于自身文明的演进,而是源于外部异质文明的输入。它是被早发国家强行拽进现代化的”(陈明明,2009)。近代中国以来,不论是传统帝国的崩解还是现代国家建设的开启,对中国而言都不仅是其自身发展的结果,也同时是世界现代化潮流对中国传统社会和制度全面冲击的结果。这决定了中国现代化历史运动的动力,不仅是内生的,也是外来的,是中国社会对世界现代化历史运动的反应和选择。从各国实践来看,其选择有两种——资本主义或者是社会主义。俄国十月革命的胜利与中国共产党的成立使中国最终选择了后者。但是,从落后生产力直接过渡而来的社会主义中国,遇到的第一次挑战就是:社会主义国家如何才能更快地、更稳地实现人民富裕,并建立与资本主义国家的比较优势?这次挑战的实质关乎社会主义国家的生产力发展水平,其核心为:社会主义国家如何解决增长(效率)问题?从现实选择来看,中国应对这次挑战的方法是打破市场经济与资本主义的关联,建立了社会主义市场经济体制。如1990年12月24日邓小平在与其他领导人谈话时所说:“我们必须在理论上搞懂,资本主义与社会主义的区分不在于是计划还是市场这样的问题。不要以为搞点市场经济就是走资本主义道路,没有那么回事。计划和市场都得要。不搞市场,连世界上的信息都不知道,是自甘落后。”1992年十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制。1993年“实行社会主义市场经济”被列入宪法,政治决策变成了法律条文。自此后,中国开始了持续的市场建设过程,并实现了较快速度增长。

但在这一过程中,中国却遭遇了许多新问题(后文将具体阐述)并引发了其第二次挑战,即:社会主义国家应有的社会公平出了问题。社会主义社会的价值之一是一个公平的社会,社会不公平无疑是对社会主义国家的新挑战。这次挑战的实质关乎社会主义国家的生产力发展目标,其核心为:在实行市场经济的社会主义国家如何解决分配(公平)问题?从目前来看,决策层面应对这次挑战的方法是提出社会建设。也可以说,社会建设要解决的问题是实现市场经济体制下的“社会主义社会公平”。

只有在中国现代化的实践逻辑上对社会建设内涵和目标做出清晰界定,才可能对中国社会建设做出实质性分析。对社会主义中国来说,如果说解决生产力发展水平问题的路径是通过实行社会主义市场经济将“市场”纳入到社会主义,那么解决生产力发展目标问题的路径则是通过社会建设将“社会”带回到社会主义。可以说,当前从中央到地方对中国社会建设的聚焦,其意义绝不仅在于一系列浮在表面的社会问题的解决,而是整个改革和发展路径的重大变化。

综合官方文件论述和现有的讨论,指向社会公平的中国社会建设主要包括五大板块的内容:

其一,社会事业建设。也就是通常所说的民生。即通过教育、医疗卫生、社会保障等社会事业的发展,提供保证人们基本生存权与发展权(比如教育权、就业权、健康权等等)的公共服务,构筑社会公平的基础。社会事业发展的实质是国家运用再分配手段对与人的基本生存权、发展权相关的领域“去商品化”,并通过这一过程将市场重新嵌入社会伦理之中,将“市场社会”变成“社会市场”(Social Market ,王绍光,2008)。

其二,社会组织建设。不同社会群体之间,其利益诉求往往都存在差异。人们基于共同利益而成立的社会组织,有助于这些利益在一定程度上得到整合。十七大报告第一次使用“社会组织”一词,提出在基层民主政治建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”。这为社会组织的发展提供了政治保证。社会组织将利益主体整合起来,不仅可以减低利益主体实现利益诉求的成本,而且可以通过组织化力量降低来自其他利益主体的风险。

其三,社区建设。社区是有特定边界的地域性社会关系共同体。一个社区可以是一个村庄,可以是一条街道,也可以是一个小区。社区是人们发生大量日常互动的首要空间,社区建设的目标是培育社会生活共同体。它关注居民在居住生活中共同的经济、文化利益,着力培育利益共识和维护机制,从而构建社区功能。社区关系在很大程度上影响着社会关系。

其四,社会管理。如同市场主体的运行可能带来负外部效应一样,社会主体的行为也可能会对他人造成负外部效应。社会管理是指通过公共权力对社会主体的运行进行管理和规范,以对其可能产生的各种负外部效应加以消解或者控制。这是社会秩序的基本保障。

其五,利益调节机制建设。社会公平的问题,本质上是利益关系的问题。不同的利益关系,既可能产生团结,又可能带来冲突。利益调节机制建设是指通过各种制度安排与机制建设,畅通和规范利益主体诉求表达、利益协调、权益保障渠道,消解不同利益主体之间的利益冲突,或减少利益冲突产生的负面效应,达成一定的利益秩序。“社会不是由个人构成,而是表示这些个人彼此发生的那些联系和关系的总和”,②离开人的关系,就无法理解人的社会生活。因此,利益调节机制建设既是相对独立的板块,其内容也内含在前面几大板块中,是社会建设的核心内容。

从目前讨论来看,无论在实践层面还是学理层面,与民生、社会组织、社区、社会管理相比,社会建设中的利益调节机制建设都没有得到应有关注。因此,接下来将围绕中国改革与发展过程中利益调节机制的变迁,来继续分析前述提到的社会主义国家第二次挑战的具体表现;以及,作为挑战应对方略的中国社会建设要跨越的困境。

二、中国社会建设的三大困境:社会不公平、社会不信任与社会不稳定

无论作为分析的内容还是分析的变量,1978年之后开始的改革开放以及1992年社会主义市场经济体制的正式确立,对分析中国利益调节机制的问题都非常重要。

在启动改革之前,中国占主导的利益调节机制是单位制。单位制的利益调节模式是:所有资源掌握在国家手中,国家用不同的方式将一定资源分配到单位,每个单位都有特定的行政级别和可支配资源;在此基础上,单位为个体提供全方位资源供给(包括托儿所、幼儿园、学校、医疗、抚恤救助、养老、丧葬等各种福利)③,并以此实现人们之间的利益调节。在单位制占主导的情况下,其他利益调节机制被吸纳,这表现在:其一,单位隐藏了个体利益差异。在单位制下,通过“国家—单位—个体”这一链条,经济生活、社会生活都被整合在单位中。单位内部严格的人事管理制度将成员圈定在单位内部,非经领导和上级的批准以及繁复的人事调动程序,成员无法在不同单位间流动。在缺乏社会流动的情况下,人们之间不是没有利益差异,而是这种差异被置换成了“单位差异”并成为常态;同时,单位的利益实现能力与成员个体并无实质性关联,而主要取决于单位在整个国家体系中的地位与作用。其二,单位吸纳了其他社会组织。在单位制中,所有的组织都可能是单位,无论是行政单位、事业单位还是企业单位,都隶属于单位的上级部门。单位的行动逻辑,很多时候并非其专业属性,而是“上级指示”。与此同时,虽然在国家体系中也设置有工会、妇联、青年团等众多利益调节组织,但是这些组织都被赋予了行政等级成为“类行政机构”并以此而获得资源和生存意义,其功能和边界都变得非常模糊,难以成为有效的利益调节渠道,甚至在一定程度上蜕化为堵塞利益调节的因素。

“市场机制不仅仅是经济的加速器,它又像一柄利刃,能无情地割断人们与种种社会群体之间的伦理纽带,把他们转化为在市场中追逐自身利益最大化的独立个体”。(王绍光,2008)市场化改革对中国的影响在于:市场经济带来了巨大的利益差异。随着生产资料所有制的相对多元化,随着外部资本的进入,中国社会原有相对均衡的利益格局被打破,整个社会面临着前所未有的利益调节压力。在这种情况下,如果能建立与市场化改革相适应的利益调节机制,则各种利益主体将处在一个相对均衡状态。但事实上,在改革过程中,中国利益调节机制却出现了诸多问题,这主要包括传统利益调节机制的失灵、新利益调节机制的缺失以及利益分化问题的“过度政治化”,由此引发并导致了中国市场化改革过程中的三大困境。

(一)传统利益调节机制失灵:市场化改革与社会不公平

在市场化改革推进过程中,中国单位制日渐解体,中国总体性社会中的“国家—单位—个体”的关系链逐渐转变为“国家—市场—个体”的关系链。一方面,正如前面所论述的,由于市场经济天然地鼓励竞争和优胜劣汰,纯粹的市场竞争必然会产生较大的利益分化。另一方面,国家不再垄断所有资源,在许多领域也不再是直接的资源分配者,国家介入和解决利益冲突的能力弱化,传统利益调节机制逐渐失灵。在这种双重压力下,急剧扩大的利益分化不但会导致社会群体间的相对剥夺感,而且会导致群体对国家的疏离,并加剧利益冲突。

其一,相对剥夺感源自权力与资本的结合。倪志伟等人的“市场转型理论”④认为,随着市场机制在中国成为占主导地位的资源分配机制,体制内群体(比如干部)拥有的分配资源的权力会被削弱,其社会经济地位会下降。但边燕杰和罗根(Bian Logan,1996)的“权力维续假设”则认为,政治资本要素并没有在中国市场化进程中消失,恰恰相反,市场化改革使权力与资本相结合的利润大大增加。在市场化改革过程中,新生的市场经济与残留的计划制度相结合,形成了新的不公平交易机制:在计划时代的实物经济基础上,权力控制的资源不少,但由于没有市场化,权力无法变现,不会对收入差距产生显著影响;市场化改革使权力逐步卷入市场交易,由于交易市场的货币化、期权化、国际化、金融资本化等等,权钱交易空间得到大量释放和扩张,并成为主要的不公平来源。

邓小平在晚年的一次谈话中提到:“少数人获得那么多财富,大多数人没有,这样发展下去总有一天会出问题。分配不公,会导致两极分化,到一定时候问题就会出来。这个问题要解决。”但实践的走向却与他所警告的不同,在权力与资本的结合下,中国不同社会群体间的收入差距成倍增长,贫富极化成为越来越严重的事实。在计划经济时期,中国的基尼系数均值在0.2~0.3之间,属于世界上最平等的国家之一,但从20世纪80年代至今,作为衡量社会不平等的重要指标,中国基尼系数却大幅持续上升。而中国社科院一项关于新社会群体的研究⑤指出,中国出现的巨富群体大概有30万人,占总人口的比例为2.2‰,却持有可投资资产近9万亿元,相当于全国城乡居民存款20万亿中的近一半。在“数量众多的低收入群体看不起病、买不起房、供养不起子女上学升学”的情况下,却“存在着一个私人拥有自备财务高达数千万、上百亿的巨富阶层”,这一现象本身就存着巨大的社会风险。

从世界范围看,公共支出结构的演变与经济发展的阶段性密切相关。通常认为,在经济发展早期,政府投资(经济性支出)在总投资中占有较高比重;一旦经济达到成熟阶段,公共投资的重点将从基础设施转向教育、保健和福利等公共服务方面。但中国的情况是:随着市场化改革推进,一方面,从20世纪90年代开始的社会政策⑥领域的市场化改革,不但没有实现公共支出结构向公共服务的转变,而且还带来了更大的利益差异,甚至使市场化改革过程中产生的中产阶层在近年来发生了“去中产化”过程。比如就教育领域而言,有研究证明,现有以经济绩效为考核标准的官员晋升机制导致政府之间展开标尺竞争,这种竞争和财政分权制度结合在一起,共同对政府的教育支出比重产生显著负影响:政府竞争程度每增加1个百分点,教育支出比重减少0.14个百分点(郑磊,2008)。因此,在保证民生和公共事业处于基础水平的前提下,地方把绝大部分由政府直接或间接控制的资金和资源投入到能够刺激经济增长和财税增长的项目上,如开发区建设、对企业的支持,等等。在这种投资导向下,少数获利人群和多数弱势人群开始对立,“社会阶层结构严重畸形”(李强,2010)。李强等人采用“国际社会经济地位指数”测量,从全国就业人口看,发现了一个巨大的处在很低的社会经济地位上的群体,形成了类似汉字“丁”字型的结构,这一结构比“金字塔”型还要严峻,因为底层更大,社会更不稳定,更容易产生冲突。另一方面,原本就存在的城乡公共服务差异非但没有消失,新的财政体制改革带来的以财政收入相对集中和公共服务支出责任下放(比如义务教育)为特点的纵向财政不平衡,则更加剧了不同地区间的公共服务差异(王闻,2009)。

综述,可以说伴随着市场化改革和利益主体的多元化,由于传统利益调节机制的失灵,导致利益分化日趋严重,并造成了很大程度上的社会不平等。我们将这一结果归结为中国社会建设的第一个困境,即市场化改革与社会不平等的日趋加重。其具体逻辑可见图1.

(二)新利益调节机制缺失:市场化改革与社会不信任

在传统利益调节机制失灵的情况下,新的利益调节机制由于种种原因也未能形成,这主要表现在:

其一,社会组织生长空间有限。单位制消解后,虽然单位的利益调节能力削弱,但在“稳定压倒一切”的强大需求下,各类社会组织(作为体制外力量)的发展无论在理念上还是制度上都存在障碍。于是,一个怪现象也随之产生:市场化改革为中国造就了许多远离宏大话语体系的日常利益空间,但与此相关的各种社会组织的成立仍然困难重重。比如校区业主委员会的成立,在有的地方甚至演绎成一场跌宕曲折的“业主革命”⑦。与此同时,已成立的社会组织也几乎无法发挥影响政策议程设置的作用。根据现有研究认为,中国公共政策议程设置以内参模式为常态,也有上书模式和借力模式⑧,大多数社会组织都不具备直接参与政策议程设置或者和决策者谈判的规范化途径。

其二,体制内社会组织的“行政化”。工会、妇联、青年团等众多体制内利益调节组织,分别代表着工人群体、妇女群体与青年群体的利益,其性质也属社会组织,但其运作仍然处于行政化状态。不仅如此,目前中国社会组织体系中的社会团体、公募基金会多数属于政府部门或相关机构出资,工作人员或负责人纳入事业单位编制,有的甚至纳入公务员系列。这些组织往往具有较强的动员能力,但行政化却使这种动员能力无法发挥更大效能,且由于其对某些优势资源的垄断而在一定程度上影响了其他同类社会组织的发展。

其三,社区组织发展的“内卷化”。在单位制时期,社区层面的社会组织,比如社区居委会实际上承担了面向单位外群体的利益调节功能(比如邻里纠纷调解、无业青年教化,等等)。最近这些年来,社区居委会及其他社区组织虽然由于社区建设的兴起而不再边缘化,但由于各类行政任务的不断下沉(比如传统的计划生育工作,比如职能部门工作进社区),社区居委会改革却陷入了“内卷化”⑨,即居委会改革虽然指向的是居民自治组织的复原,但其改革的结果却更为行政化。社区居委会成员被纳入政府人员进行管理,居委会变成行政体系末梢。

传统社会主义国家通过单位制、职代会等一系列制度安排让大多数人实现了组织化并在一定程度上使其利益获得保障。但在这些机制失灵而新机制缺失的时候,一方面,由于没有组织使市场化改革之后高度异质性和流动的个体产生持续交往,市场经济中的陌生人社会很难形成互惠交换的规范,社会个体“原子化”,相互间信任稀薄。市场经济就其本身而言,是一种信用经济(Arrow ,1972),有助于提高人们之间的信任,但在市场化改革之后的中国,却没有发生预期的信用效应。一项关于公民参与的研究发现,随着中国市场化进程的深入,通过公民参与网络生成群体互惠和信任的能力却下降了(陈福平,2009)。另一项分析则表明,1990年中国人表达“他人可以信任”的人口比例约为60%,到2003年时已下降到了50%以下(马得勇,2008)。在另一方面,在缺乏能影响政策议程的社会组织参与的情况下,人们往往无法顺利完成“公民”角色转换。这种主体人格缺乏的状态,也使得其难以建立起对国家的信任。与此同时,市场化改革过程中也出现了越来越多市场对人们利益的侵害现象(比如食品安全、药品安全),在难以组织化的情况下,社会个体变得非常脆弱,也难以有效抵挡这种侵害,进而也难以建立起对国家的信任。

综上,伴随着市场化改革与利益主体分化,由于社会组织并未获得足够生长空间,导致不同利益主体之间缺乏持续交往而难以相互信任,加上公共生活参与机会的匮乏和利益侵害未能得到有效保护,人民对国家的信任也难以建立。我们将这一结果归结为新利益调节机制缺失情况下的中国社会建设的第二个困境,即市场化改革与社会不信任的加深。其具体逻辑可见图2.

(三)利益分化问题的“过度政治化”:市场化改革与社会不稳定

利益分化问题的“过度政治化”也与利益调节机制直接相关。一方面,由于利益调节机制缺失,所有的利益分化都可能不会经过社会中间层的过滤而直接寻求政府解决;一旦政府无法解决这类分化,公共权力的合法性随即就会被质疑乃至否定。另一方面,政府也逐渐倾向于将许多利益分化当作“政治问题”来处理,政治控制成为利益调节机制的常态机制,并牵制了其他利益调节机制的发展与完善。更重要的是,社会主义国家本来就是代表广大劳动人民群众利益的国家,国家应该首先维护其利益,但在市场改革进程中,国家似乎变成了一个中立者的角色,没有利益代表倾向性。与此同时,国家和资本某些方面的结合往往还会损害劳动者利益(比如劳资冲突),而他们往往又最缺乏解决利益冲突的渠道和能力,于是各种社会不稳定因素大大增加。

其一,寻求政府帮助和上访成为利益冲突解决的优先选择。2005年中国综合社会调查(Chinese General Social Survey ,CGSS)数据表明,当人们遇到不公平现象时,求助于政府的愿望和行为占到了总体样本的50%以上。而当他们发生纠纷时,除了借助法律途径为主要手段外,集体上访与找上级领导成为两个最重要的选择,其他的途径则很少列入手段选择之中。而且,在上访事件中,本身很多上访的原因就是政府作为。2006年CGSS数据表明,群体性事件的对象除了公司、企业、厂商等经济组织,国家有关部门、国家干部、集体或国有事业组织、国家某项政策等占了绝大多数比例。即使有的问题来自于市场,但也被“变形”为政府的冲突与矛盾,例如企业拖欠工资,工人们不坐在工厂的大门口,而是坐在政府的大门口。

其二,群体性上访增多且逐渐扩散。《2005年社会蓝皮书》的统计数据表明,从1993年到2003年间,中国群体性事件数量已由1万起增加到6万起,参与人数也由约73万增加到约307万。在一项对珠三角农民工的调查中,数据表明曾参加过群体性突发事件的农民工人数占到被调查者的12.5%,而表示如果今后遇到利益受侵,愿意以群体性突发事件表达意愿的人数比例占到被调查者的49.5%(蔡禾,2009)。在有的地区,还出现了“群体上访的扩散效应”,即一类群体上访问题的解决会带来更大规模的群体上访,比如在我曾调查过的广东某地,当地在“外嫁女”上访问题解决后,又出现了更大规模的反“外嫁女”上访⑩。

需要指出的是,虽然人们通常会寻求政府帮助,但对政府的实质性信任却下降了。以上访为例,当大量利益矛盾都寻求以上访来解决时,必然导致政府处理上访信息的能力瓶颈。政府不得不有选择地处理若干上访信息,这种选择往往优先服从上级领导交办的事件。在此情况下,政府确实为上访者办了实事,但给上访者传递出来的信息却可能是,“不认识领导办不成事情”,“不把事情闹大办不成事情”。上访越来越多,规模越来越大,利益冲突的总体解决成本越来越高。

综上,伴随着市场化改革和利益主体的多元化,由于利益调节机制的失灵或缺失,导致利益诉求都倾向于直接寻求政府解决,而一旦这些诉求无法得到解决,公共权力的合法性就会被质疑,并在根本上引发社会不稳定。我们将这一结果归结为利益调节机制失灵或缺失情况下的中国社会建设第三个困境,即市场化改革与社会不稳定的加剧。其具体逻辑可见图3.

市场本身具有天然趋利避害性,而在经济结构多元化的情况下,如果社会主义国家没有能够在上层建筑上建立起应对这种多元经济结构的机制,市场以及市场化必然会带来始料不及的风险与危害。接下来我们将进一步阐述这一点。

三、中国社会建设困境的症结:国家治理结构与市场经济体制不匹配

以上分析表明,伴随着市场化改革的推进,中国社会利益诉求不断趋向多元化和差异化,各种不同的利益调节机制成为必须;但是,在这一过程中我们并没有建立合适的利益调节机制来处理这些利益关系的有序化以及不良利益关系的纠偏,从而引发了一系列挑战。那么,造成这一问题的原因是什么呢?

为了回答这一问题,我们可以描述出第一次挑战之后中国的发展脉络:其一,通过市场化改革,中国实现了经济结构重构,经济结构的重构至少给中国社会带来三个变化,并重构了中国社会结构。这三个变化即:利益主体与利益诉求多元化、资源配置非均等化(与计划配置下的均等化相区别)以及市场失灵。其二,经济结构与社会结构的变化,要求国家治理结构也必须实现转变,即:针对利益主体与利益诉求的多元化,国家必须建构强大的利益整合能力;针对资源配置的非均等化,国家必须建构强大的再分配能力;针对市场失灵,国家必须建构强大的市场规制能力。其三,如果国家治理结构没有发生相应转变,必将产生严重的社会结构失衡,并进一步影响经济结构秩序,从而导致社会不公平、社会不信任以及社会不稳定。而前面的分析表明,在市场化改革过程中,中国国家治理结构未能实现与市场经济的同构,这表现为国家治理结构的三大问题,即虚弱的利益整合能力、脆弱的再分配能力以及软弱的市场监管能力(见图4)。在这种情况下,各类利益分化日渐显化与强化,且由于无法及时调节而滋生出各种抗争行为。

在前述讨论中也可以看到:市场化改革后传统利益调节机制失灵,一方面是由于权力和资本的结合带来了强烈的社会相对剥夺感;另一方面,国家再分配能力的有限不但没有消解这种剥夺感,还进一步扩大了这种剥夺感。而市场化改革后新利益调节机制缺失,一方面因为政府职能未改变,使社区居委会这类社会组织由于行政任务的不断下沉而从边缘化到内卷化;另一方面,社会组织由于国家对稳定的过度需求而导致难以获得合适的生长空间。而利益分化问题的“过度政治化”,其原因恰好也在于国家在治理层面的能力有限,因此最终都只能寻求政治层面的解决。

根据匈牙利政治经济学家波兰尼的人类学考察,19世纪之前的人类经济活动史表明,除了体现市场功能的“交易与交换”(Batter,Truck and Exchange)之外,人类经济活动方式还有再分配(Redistribution)、互惠(Reciprocity )与家庭(Householding)(波兰尼,2007)。市场虽然是调节经济生活的古老制度,但在现代社会之前,却从未成为社会经济组织中心,甚至很少成为重要的制度。波兰尼对资本主义国家的批判之一,就是在现代资本主义社会中,市场作为调节经济生活的工具之一被置换成调节经济生活的唯一工具,而再分配(来自国家)、互惠与家庭(来自社会)却被忘记或者忽略。事实上,这一批判同样适合于中国的市场化改革过程。

在中国几十年的市场化改革过程中,正如前面所论述的,一方面,由于市场本身能带来较高的生产效率,让市场以及市场经济获得了一般意义上的合法性;另一方面,由于权力与市场的结合比权力与计划的结合更能换来巨大的寻租收益,这造成了更加稳固的既得利益集团。这种结合甚至跨越一个国家内的市场,成为权力与跨国市场的结合,并造成更大范围的寻租,形成新型跨国利益集团。在巨大的利益驱动下,“市场”作为曾经资本主义专属的东西在中国从“质疑”到“深信”只花了很短的时间,但市场和市场经济如何更好地与社会主义相契合却从未被真正重视过。在此情况下,新自由主义经济学家的“下溢假设”(TricklingDown Effect )变成公认或者默认的改革思维,即认为只要经济持续增长、饼越做越大,其他一切问题都迟早会迎刃而解。在市场化改革过程中伴随着的许多制度与政策调整,譬如所有制改革、分配制度改革,政企分离等等,无不体现了(市场)增长优先的原则。在此背景下,中国作为一个社会主义国家却制造出了一种完全“脱嵌”于社会的“市场经济”(波兰尼,2007),导致的结果是“社会的运作从属于市场”,更有甚者,甚至在某些方面连国家的运作也从属于市场;由此,中国也逐步实现了“从伦理经济演化到市场社会的转变”11.

事实上,从历史上来看,国家在市场发展到一定阶段后对“社会”的先导作用,其实已有许多经验证明。比如,斯考波尔等人通过对美国近一百年来社会团体组织形式的分析指出,在现代化的早期,美国的社团建立者借鉴了联邦政府的结构形式建立了通过代表机制来管理跨地域大型社会团体的方法,因此,社会团体无论是结构上还是宗旨上都受国家建设的影响(Skocpol Ganz Munson ,2000)。而塔罗则指出,国家在公民精神形成的过程中并不是被动的,它受公民精神的影响,但也在塑造着公民文化(Tarrow,1996)。一些处于东亚文化圈中民主转型国家的研究,也已经注意到了政策对公民社会中组织关系影响的作用(Kim ,2005)。

四、国家治理结构调适的关键:将社会带回市场经济体制

前述对中国社会建设困境的分析表明,中国社会建设的顺利推进,其关键环节并非在社会,而在国家治理结构调适,或者说,在于国家是否能将制度建设摆在主要位置,充分发挥社会主义制度的优越性,将“社会”带回到市场经济体制,促进经济结构重构,进而推动社会结构调整,以解决前述三大困境。

这里的调适是个特定概念。国家治理结构调适至少有三个方向:

其一,新增。国家治理结构必须根据与计划所不一样的市场逻辑,新增一些职能并构建与之相关的制度安排。比如对市场的规制,这在计划经济时代其实并不是一个问题,而在市场经济时代,政府对市场的规制能力却非常重要,这会决定我们所建设出来的市场有无从属于社会的理性,或者是会让社会从属于市场。

其二,除去。即根据市场的逻辑去掉一些与计划相匹配但不一定与市场相匹配的职能,以及与之相关的制度安排。比如,对市场主体经营的直接干预。

其三,保留。这一点非常重要,市场经济并非意味着社会主义国家的治理结构要素都要被去除。事实上,现代资本主义国家“自我拯救”的实践表明,政府通过计划和干预可能解决市场失灵。或者说,社会主义国家原本有更大的优势去解决市场失灵的问题。而中国市场化改革过程中的一个关键问题就是,在建设“市场”的过程中,我们剥离了社会主义国家的一些核心价值,比如放弃了在一些重要政策领域的政府责任,放弃了对广大劳动人民群众的维护和保护,导致了各种利益失衡的问题。比如20世纪90年代中期在“做大做强”的“GDP 主义”和减少国家负担的财政原则下,大量有关民生事业被大规模产业化甚至私营化,国家在正常的公共领域中退出,在某种程度上造成了强者通吃的“无政府”状态。

具体而言,在中国社会建设过程中,国家治理结构调适必须完成三个任务:一是在政治层面,完善政治协商机制,通过协商民主制度和工作机制来强化公共权力责任,以应对社会压力;二是在行政层面,完善公共服务供给机制,直接回应社会需求,消弭市场竞争所带来的过度悬殊的利益分化,尤其是对广大劳动者利益的损害;三是在社会层面,为社会组织发展提供制度便利,增强社会自组织能力。事实上,国家治理结构调适所指向的这几个任务,正是社会主义国家传统以及社会主义国家政党(在中国是中国共产党)的纲领之所在。可以说,中国社会建设虽然是新的社会时期所提出的新战略,但其内涵却是社会主义的核心价值12,即通过建立能够保护广大劳动人民群众利益的利益秩序,形成国家与市场、国家与社会,以及市场与社会之间的良性关系。

以此来衡量,显然,在市场化改革以来,中国国家治理结构还有很多有待完善并不断在积累的问题。一方面,这些年来我们记录下了次数繁多、种类多样的国家层面的制度改革,但它们在价值取向上多是被动的、工具性的,而非指向国家、市场、社会之间的良性的、制度化的互构;另一方面,在压缩时空的中国改革与发展过程中传统、现代、后现代和西方、东方以及世界、本土的现象同时并起,使得诸多有关中国问题的解释往往出现认知错误,并导致实践中的常识错误,比如前述对市场的理解偏差以及由此带来的市场规制匮乏。

中国社会建设的提出,表明国家必须回归社会,国家作为被社会决定的力量(社会主义国家更为如此)将全面承担起保障社会、维护个体、促进人与社会发展的使命。国家治理结构的调适“既体现为国家自身制度体系的完善与成熟,也体现为经济与社会现代化的全面发展。”(林尚立,2009)值得关注的是,从20世纪90年代以来,中国国家自身制度建设已经有了很多自觉自为迹象,例如90年代中期开始的政府机构改革(1993、1998、2003年),公务员体制改革(1993年),财政金融体制改革(1994年~1998年),自然垄断产业管理体制改革(1998年~2002年)以及社会保障体制的重建,都表明了“中央政府在继续推动和深化市场化改革的同时,也在致力于重建国家体系……”(刘鹏,2009)可以说,中国国家建设“将因社会建设的提出而全面步入整体建设、规范发展和有序推进的发展时期。有了这样的国家建设,中国就能真正实现现代化,中国的社会主义制度就能得到巩固和发展。”(林尚立,2009)并形成“社会发展人人有责、社会发展人人共享”的生动局面。

当前,中国发展已经到了新的十字路口。当代中国社会转型实际上是由“体制的转轨”(Institutional Transition)与“结构的转型”(Structural Transformation)这两个转变构成的。“体制转轨作为一种特定的改革,是在原计划再分配经济体制国家发生的,即便是渐进式改革,也要求在相对有限的时距中完成制度创新,因为长时间的体制摩擦和规范真空会造成社会的失序。结构转型是世界各国实现现代化必经的过程,它实际上是一个比人们主观期望更为漫长的过程,往往要经过几代人的努力才有可能真正改变一个国家在世界经济体系中的位置。”(陆学艺、李培林,1997:1-2)按照这一观点并总结前述讨论,可以说虽然中国市场化改革意味着社会主义国家发生了“体制转轨”过程,但问题在于,由于国家治理结构未能很好地与市场经济体制匹配,中国并没有发生相应的“结构转型”过程。

当然,本文对中国社会建设过程中“国家治理结构调适”先导性与重要性的强调可能会受到某种“奚落”。因为在很多人看来,如果说中国这些年来存在“市场的傲慢”,那么中国也同样存在“国家的傲慢”,因此指望国家主动推动治理结构调适仿佛“缘木求鱼”。但我们的基本坚持就是:在市场化改革过程中,社会主义中国“摸着石头过河”发展至此,各类社会问题让国家和政党都面临着前所未有的挑战。在这种情况下,国家的性质和立场必须变得更清晰、更准确,在发展市场经济的同时坚持社会主义核心价值,不再“试错”,以此才可能维系有中国特色的社会主义道路自信、理论自信和制度自信。

就更深一层而言,针对中国特色的社会主义道路而言,我们有必要认真思考:到底什么是中国特色,或者说,到底什么不是中国特色?到底什么是社会主义道路?或者说,到底什么不是社会主义道路?同时,或者我们必须更认真地思考中国改革的总设计师邓小平早就发出但却经常被遗忘的警告:“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展,相应地中央和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子”(《善于利用时机解决发展问题》,1990年):“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕,不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化,我们就失败了。”(《一靠理想二靠纪律才能团结起来》,1985年)

从历史与世界视野来看,事实上,除了前面提到的波兰尼,还有更多学者早已指出市场经济在一个国家中所可能带来的社会风险。如美国社会学家格兰诺维特所认为,“理想的自由竞争市场之所以能逃离学理上的攻击,部分是因为,自我调节的经济结构对许多人具有政治上的吸引力。另外一个比较不为人所熟知的原因则是,去除了社会关系,可以在经济分析时去除社会秩序这个问题”(Granovetter,1985)。经济不能脱离社会,这一点在资本主义国家都已经成为共识,那么对社会主义国家来说,中国社会建设就是要保证如何在经济发展的同时仍然维持社会主义秩序。脱离社会秩序来谈经济发展,是非常危险的。这些年来中国的种种社会不平等、社会不信任和社会不稳定现象,以及对社会主义道路的怀疑已经证明了这一点。

在中国的改革与发展过程中,我们需要更多集体自省与行动上的反思,我们需要重建新的改革与发展理性,我们需要以全新的视野深化对执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识。这种理性的内在灵魂,在于如何保证国家和市场最终都服从于社会需要,并最终实现我们的目标,即促成良性的社会关系结构,构建一个趋向“人的自由全面发展”的幸福社会!

*本文受教育部文科重点研究基地项目(10JJD630016)、广东省文科重点研究基地项目(10JDXM81001)、广东省教育厅重大攻关项目(11ZGXM63001)、教育部新世纪优秀人才计划、中山大学中央高校基本科研业务费以及985三期项目资助。感谢蔡禾、王一程、王浦劬、肖滨、郁建兴、岳经纶等多位教授的启示。感谢陈福平博士在数据与材料方面的重要贡献。本文部分观点曾在数次讨论会上陈述,感谢所有与会者建议,但文责自负。

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「注释」

①有关综述参见刘天喜、傅艳蕾:《中国社会建设问题研究综述》,载《理论视野》2009年第2期。

②马克思:《政治经济学批判(1857—1858年草稿)》,载《马克思恩格斯全集》第46卷上册,北京:人民出版社1979年版。

③有关单位制的研究浩如烟海。单位制的具体运作参见刘建军:《单位中国:社会调控体系重构中的个人、组织与国家》,天津人民出版社2000年版。具体综述参见李路路、王修晓、苗大雷:《“新传统主义”及其后——“单位制”的视角与分析》,载《吉林大学社会科学学报》2009年第6期。

④有关研究参见V.Nee,“A Theory of Market Transition :From Redistributionto Market in State Socialism,”American Sociological Review,Vol.54,No.5,1989,pp.663-681;V.Nee,“Social Inequalities in ReformingState Socialism :Between Redistribution and Markets in China ,”AmericanSociological Review ,Vol.56,No.3,1991,pp.267-282;V.Nee,“The Emergence of a Market Society :Changing Mechanisms of Stratificationin China,”American Journal of Sociology ,Vol.101,No.4,1996,pp.908-949;Yang Cao V.Nee ,“Comment :Controversies and Evidence inthe Market Transition Debate,”American Journal of Sociology ,Vol.105,No.4,2000,pp.1175-1189.

⑤中国社会科学院“新社会群体研究”课题组:《我国巨富群体的现状和影响》,载《中国社会科学院要报》2011年第50期。

⑥这里所说的社会政策包括教育、医疗、住房、就业、社会保障制度等五大政策领域。参见岳经纶:《建构社会中国:中国社会政策的发展与挑战》,载《探索与争鸣》2010年第10期。

⑦这里所说的业主革命,是指在业主委员会成立过程中,业主与开发商、物业公司之间的利益冲突剧烈且旷日持久,甚至酿成流血冲突等恶性事件。参见何艳玲、陈幽泓、赵静:《中国业主委员会发展报告》,内部报告,2009年。

⑧借力模式是指政府智囊将自己的建议公之于众,希望借助舆论的压力,扫除决策者接受自己建议的障碍。参见王绍光:《中国改革政策议程设置》,载《中国社会科学》2006年第5期。

⑨在此“内卷化”是指一种改革造成了形式上变化但实质上却无变化。参见何艳玲、蔡禾:《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》,载《中山大学学报(社会科学版)》2005年第5期。

⑩所谓“外嫁女”就是嫁到原村以外但户口仍留在原村的妇女。在经济发达地区,由于有些农村推行了股份制改革,户籍村民因为持有股份可享受分红,而许多“外嫁女”却被剥夺了该项权利,由此引发了持续不断的上访行为。

11具体演化过程参见王绍光:《大转型:1980年代以来中国的双向运动》,载《中国社会科学》2008年第1期。

12关于这种价值的回归可参见郑永年所撰《全球化与中国的国家转型》第9章的论述。当然,本文所讨论的传统与他的讨论有所不同。参见郑永年:《全球化与中国的国家转型》,郁建兴、何子英译,杭州:浙江人民出版社2011年版。

何艳玲:中山大学中国公共管理研究中心

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文章来源:本文转自《开放时代》2013年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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