莫纪宏:特别行政区内的宪法适用问题研究

选择字号:   本文共阅读 80 次 更新时间:2022-10-01 22:19:23

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莫纪宏  

  

   内容提要:宪法作为根本法能否在特别行政区内直接适用是从香港基本法和澳门基本法制定以来就在法学界和法律实务界争论不休的问题,中国宪法学界至今仍然没有通过严密的法理论证有效地解决这个与特别行政区制度实践相关的重大理论和实践问题。事实上,基本法只是全国人大根据具体情况对特别行政区内实行的制度制定的“基本法律”,《宪法》第31条和第62条第14项规定的特别行政区制度是一套完整的宪法制度,基本法只是在确立特别行政区制度上发挥了重要作用,但并没有包揽或全部实现宪法确立的特别行政区制度的法律功能。宪法规定的特别行政区制度是一个完整地体现国家结构形式特征的地方治理制度,在法理上存在着全国人大制定一般意义上的特别行政区法的必要性和可行性。特别行政区、特别行政区机构、特别行政区全国人大代表以及作为中国公民的特别行政区居民,都具有宪法上的直接法律义务,必须要自觉遵守宪法,维护宪法权威。

   关键词:特别行政区 宪法适用 基本法 《宪法》第31条 一国两制

  

   关于宪法能否在港澳特别行政区适用以及如何适用的问题,可以说伴随着港澳回归的过程在内地和港澳法学界和法律实务界一直争论不休。直至今日,港澳特别行政区的一些法律界人士还坚持认为由于宪法没有明确规定特别行政区在宪法上的具体义务,故宪法不能在港澳特别行政区直接适用和发生直接的法律上的拘束力。更普遍的观点是认为宪法是通过两个基本法对特别行政区产生法律上的间接拘束力的。例如,许昌教授在《论国家宪法与港澳基本法关系的若干问题》一文中就明确指出了几种否定宪法在特别行政区直接适用的似是而非的观点:“宪法在香港特别行政区的适用毫无质疑地应由基本法的条文予以确认”;“一国两制”的内在逻辑表明,规定了特定的经济制度和政治制度的中国宪法,“除非被基本法所援引,否则不能在香港适用”;“当基本法与宪法冲突时,基本法必须优先适用。这种观点听起来像是歪理邪说,但可以证明其正确性——因为基本法力图建立的是一种与宪法所建立的基本制度不同的独立制度,全国人大也已经决定基本法是宪法性文件”。事实上,用基本法来排除宪法在特别行政区的直接法律效力这种观点本身就是似是而非的。因为无论是香港基本法,还是澳门基本法,这两个基本法都是由全国人民代表大会依据宪法规定的立法职权制定的基本法律,在中国特色社会主义法律体系中其法律效力等级位居宪法之下和法规规章之上,港澳基本法的法律性质就是社会主义法律。故用基本法来架空具有社会主义性质的宪法对特别行政区的直接适用和法律拘束力在法理上绝对是错误的或者是不严谨的,不仅缺乏基本的法律逻辑,更是与中国特色社会主义法律体系的要求格格不入。为什么会在法理上出现诸如上述明显违背宪法法理的观点呢?其根本的原因是把作为调整社会关系的法律的属性与法律所调整的社会关系的属性混同起来了。社会主义性质的宪法和法律可以规定具有资本主义性质的具体法律制度,并限定在法律规定的特定范围内适用,这体现了宪法和法律自身的主权要求,同时也体现了社会主义宪法和法律所具有的“包容性”和“灵活性”。因此,为了进一步明确宪法在特别行政区的法律地位及其可以直接适用的法律效力,必须要运用严格的宪法解释理论来论证宪法能够在特别行政区直接适用以及如何直接适用。

   一、宪法是解释两个基本法内涵的法律依据

   从中国特色社会主义法律体系中法律规范形式等级体系的层级结构来看,全国人大作为最高国家立法机关,其依据《宪法》第62条享有制定基本法律的立法职权,但这种制定基本法律的立法职权必须要受到《立法法》第3条所规定的立法必须符合宪法的基本原则要求的限制。因此,由全国人大依据立法程序制定的两个基本法,本身必须服从宪法与基本法律之间的一般法律关系,否则,就会严重破坏宪法的法律权威,搞乱立法的基本秩序。全国人大制定基本法律不仅要符合宪法的基本原则,而且在基本法律实施过程中需要对重要立法事项进行修改或法律解释时,宪法的规定理所当然地成为修改和解释基本法律内涵的重要法律依据。在科学处理宪法与基本法之间的法律关系时,必须站在宪法的俯瞰视角才能说清楚问题,而仅立足于基本法,很难通过仰视来理清基本法与宪法之间相互连接的逻辑链条。

   两个基本法都明确地赋予全国人大有修改基本法的立法职权,全国人大常委会有解释基本法的立法职权。但两个基本法并没有明确排除在修改或解释基本法的时候可以排除把宪法作为修改或解释的依据,这说明基本法的立法原意是符合宪法要求的。虽说全国人大一直没有对两个基本法作出过正式修改,但全国人大常委会在解释香港基本法的相关条款含义时,直接适用了宪法的相关条款作为解释基本法的法律依据。例如,2011年8月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》明确指出:“关于香港特别行政区终审法院提请解释的第(1)个问题。依照《中华人民共和国宪法》第八十九条第(九)项的规定,国务院即中央人民政府行使管理国家对外事务的职权,国家豁免规则或政策属于国家对外事务中的外交事务范畴,中央人民政府有权决定中华人民共和国的国家豁免规则或政策,在中华人民共和国领域内统一实施。基于上述,根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第十三条第一款关于‘中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务’的规定,管理与香港特别行政区有关的外交事务属于中央人民政府的权力,中央人民政府有权决定在香港特别行政区适用的国家豁免规则或政策。”上述解释事项中,最重要的表述就是“基于上述”。“基于上述”中的“上述”很显然就是《宪法》第89条第9项的规定。《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》把《宪法》第89条第9项的规定作为解释《香港特别行政区基本法》第13条第1款关于“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务”规定的“法律依据”,这是宪法在立法领域或法律解释方面直接适用于特别行政区的最有力的证据。在上述解释中,如果不直接引用《宪法》第89条第9项的规定,全国人大常委会对《香港特别行政区基本法》第13条第1款内涵的解释就很难具有充分的法理说服力和法律权威。

   由此可见,宪法可以直接适用于特别行政区已经不是法理上的可能性问题,而是实践中已经出现的立法事实。故抛开全国人大常委会对基本法所作的解释适用宪法作为解释依据的法律事实不顾,妄言或者否定宪法对于特别行政区具有直接的适用效力,这样的观点是不值一驳的,是对宪法具有的法律规范功能的茫然无知。

   二、宪法直接适用于特别行政区的必要性和可行性

   为什么宪法必须直接适用于特别行政区呢?这是因为《宪法》第31条直接限定了宪法相关事项。该条明文规定了国家在必要时得设立“特别行政区”。而“在特别行政区内实行的制度”按照具体情况由全国人大以法律规定。虽然说该条为创建特别行政区制度提供了直接的法律依据,但该条相关规定的内涵并不是特别清晰,仍然需要在设立特别行政区制度过程中根据宪法的规定来加以完善。例如,该条关于“在特别行政区内实行的制度”按照具体情况由全国人大以法律规定这一规定,从宪法解释学的角度来看,“特别行政区内”在法律上具有何种特征,其法律管辖范围、空间法律效力如何确定等等,无法从现有的条款中找到答案。至少在法理上存在着“特别行政区内”不等于“特别行政区外”和“特别行政区”这两个相近概念的逻辑推理结论。由此可见,即便是两个基本法都是按照具体情况由全国人大以法律形式规定了“特别行政区内”实行的制度,但是,在法理上,全国人大在两个基本法中仍然必须尊重《宪法》第31条规定的“特别行政区内”的字面含义,不能轻易通过基本法来扩大自身的立法职权。遗憾的是,两个基本法都不约而同地规定了港澳特别行政区“不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”。上述规定的适用范围是“香港特别行政区”和“澳门特别行政区”,相关表述都少了一个“内”字。在日常生活的一般事务中,多一个“内”少一个“内”并不会产生多大的法律问题,但在全国人大正式制定生效的法律文件中,多一个“内”字就存在立法内涵上的“等内”“等外”的理解问题。《宪法》第31条只赋予了全国人大根据具体情况通过法律规定在“特别行政区内”实行的制度的权力,而没有赋予全国人大根据具体情况通过法律规定在“特别行政区”实行的制度的权力,故两个基本法中关于“不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”的法律适用范围,从宪法解释学的角度来看,已经明显超出了《宪法》第31条授权的范围,必须基于该条规定的原意予以限缩性解释。从该条原意来看,两个基本法中关于“不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”的规定首先应当把适用范围限缩为“香港特别行政区内”“澳门特别行政区内”“不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”。作上述限缩性解释很显然可以比较精确地理解两个基本法中规定的“不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”只是限于“香港特别行政区内”“澳门特别行政区内”,而不是指宪法上的“特别行政区”。其次,把两个基本法中规定的“不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”只是限于“香港特别行政区内”“澳门特别行政区内”虽然在字面上与《宪法》第31条相一致,但却与宪法的基本原则和宪法精神仍然存在一定的差异。

香港和澳门回归祖国后,成立了香港特别行政区和澳门特别行政区,特别行政区制度是在宪法框架下构建的,因此,在“香港特别行政区内”“澳门特别行政区内”“不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”不得与宪法的基本原则和宪法精神相抵触,为此,“香港特别行政区内”“澳门特别行政区内”不能是地理区域上的全称概念,根据两个基本法的规定,特别行政区内的国防和外交事务必须直接适用宪法的规定,此外,特别行政区内的中央政府驻军所在地以及中央人民政府派驻机构和外事机构所在地也必须直接适用宪法。除了上述特别行政区内的地理区域可以直接适用宪法之外,特别行政区内的其他地方在“保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”的时候,所谓“原有的资本主义制度和生活方式”已经不是回归前的原本原样的“资本主义制度和生活方式”,而是在宪法框架下受基本法制约的“资本主义制度和生活方式”,是一种宪法规定的作为根本制度的社会主义制度之外的特殊的地方政治制度,是受到社会主义性质的宪法和基本法约束的新法治形态下的“资本主义制度和生活方式”。从法律渊源和法律属性上已经完全摆脱了回归前的原有法律制度的约束,只是在法律形式上存在着与原有的“资本主义制度和生活方式”相类似的地方,不能在法律主权形态上受制于当今世界上仍然存在着的资本主义制度体系,更不能接受任何外来势力的干涉。故特别行政区内的“资本主义制度和生活方式”是作为根本制度的社会主义制度所能接纳和允许的“资本主义制度和生活方式”,是在宪法和基本法的法律规制下的区别于作为根本制度的社会主义制度的非根本制度。对于特别行政区内的制度整体来说,实际上,不论是特别行政区制度,还是特别行政区内实行的制度,都是在中华人民共和国法律主权管辖下的制度体系,而不是回归前的资本主义制度的原样延续或照抄照搬。故特别行政区如果离开了宪法的直接适用,在特别行政区内实行的“资本主义制度和生活方式”的法律性质就会被混淆,国家的法律主权就会被架空。从宪法法理看,只能用宪法来界定“香港特别行政区内”“澳门特别行政区内”“保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变”的内涵,而不能用香港和澳门原有的资本主义制度和生活方式来限制宪法的解释空间,(点击此处阅读下一页)

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