摘要：“一国两制”台湾方案不能被化约为一部“台湾基本法”，而是指包括与之相关的理论体系、制度体系、机构体系、政策体系在内的综合性方案。在“一国两制”台湾方案的四大体系中，“一国两制”台湾方案理论体系居于统帅地位，而理论体系的搭建则有赖于范畴体系的形成。“一国两制”台湾方案的基本范畴，不仅是“一国两制”台湾方案理论体系的核心内容，也是探索和实施“一国两制”台湾方案制度体系、机构体系、政策体系的关键环节。统一与治理、“一国”与“两制”、中央与地方、公民与居民这四对范畴，深刻揭示了“一国两制”台湾方案的基本构架，涵盖了“一国两制”台湾方案的关键内容，因而是“一国两制”台湾方案的基本范畴。
关键词：“一国两制”台湾方案；基本范畴；国家统一；国家治理；央地关系
党的二十大报告指出：“‘和平统一、一国两制’方针是实现两岸统一的最佳方式，对两岸同胞和中华民族最有利。”“和平统一、一国两制”方针最早为解决台湾问题而提出，后首先运用于解决香港和澳门问题。台湾问题和港澳问题虽然同属中国的国家统一问题，但在历史由来、现实情况、法律背景等方面都存在显著差异。因此，有必要在“一国两制”基本精神的指引下，从理论、制度、机构、政策等多方面探索“一国两制”适用于台湾的最佳形式。近年来，围绕“一国两制”在台湾的具体实现形式，学界已经开展了数量可观的讨论，“一国两制”台湾方案的各种学理版本纷纷问世。然而，纵观对“一国两制”台湾方案的既有研究，大多着眼于制度架构和配套政策设计，而对各种制度、政策背后的基本理论，则少有专门、系统的论述。这集中表现为学界对“一国两制”台湾方案基本范畴的研究较少，因而对基本范畴究竟应该包括哪些、分别有何内涵、各基本范畴间的关系如何等，尚未形成共识。如果说“一国两制”台湾方案是实现国家完全统一后必须从顶层设计角度予以解决的根本问题，并因而构成统摄理论、制度、机构和政策四大体系的根本范畴，那么“一国两制”台湾方案的基本范畴，则不仅是“一国两制”台湾方案理论体系的核心内容，也是探索和实施“一国两制”台湾方案制度体系、机构体系、政策体系的关键环节。在此，我们提出统一与治理、“一国”与“两制”、中央与地方、公民与居民四对范畴，作为“一国两制”台湾方案的基本范畴，希望作为引玉之砖能引起大家的讨论。
一、统一与治理
统一与治理是“一国两制”台湾方案范畴体系的逻辑起点。这组范畴规定了“一国两制”台湾方案最根本的功能和目标。实践证明，统一与治理是既相互区别、又紧密联系的两个方面。没有国家统一，治理就成为无源之水；没有良好治理，国家就无法长久稳定地保持统一。因此，统一与治理是“一国两制”台湾方案的第一对基本范畴。
(一)统一
在中国政治传统中，统一主要是描述中国内部各政权关系的范畴，是指“一个国家或一个政权内部在政治上的一致、集中及结合为一个整体”。就对外方面而言，统一意味着一国内各政权位于共同的领土边界之内，没有任何领土被外国占领或统治；就对内方面而言，统一意味着所有政权服从于同一个合法的全国性政府，不存在与之对峙的割据或叛乱政权。港澳问题和台湾问题虽然同属中国的国家统一问题，但二者的性质并不能等同。在回归之前，香港和澳门的法律地位是被外国占领的中国领土，实现国家统一意味着外国政府撤出其非法设置的人员、机构，中国政府恢复对香港和澳门地区行使主权。台湾虽然一度被日本非法侵占，但中国政府已于1945年恢复对台湾行使主权，此后台湾问题的产生是外部势力干涉和内战延续的结果。1949年至今，台湾的法律地位是被地方当局控制的中国领土。尽管两岸存在政治对立，但是中央政府仍然通过多种形式对台湾行使主权和管辖权，“台独”分裂分子所谓“中华人民共和国从未实际统治过台湾”的观点与事实不符。因此，在台湾问题上，实现国家统一不是领土和主权的再造，而是结束两岸政治对立，实现祖国完全统一。
国家统一可以有不同的形式，其主要表现为不同的国家结构形式。而单一制和联邦制是世界各国采取的两种基本国家结构形式。在单一制国家中，国家整体与其组成部分之间的关系表现为中央与地方的关系，地方权力来源于中央授权；在联邦制国家中，国家整体与其组成部分之间的关系表现为联邦与其构成单元之间的关系，联邦构成单元的权力直接来源于宪法、联邦无权任意改变。虽然在既有的“一国两制”研究成果中，曾有学者提出不能将联邦制排除在“两制”之外，或提出统一后中央和台湾的关系可以是所谓“中央与准中央的关系”等看法，但我们认为，从现有宪法秩序的安定性以及统一后台湾长治久安的现实需求出发，联邦制方案不具有可行性。根据《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书的表述，“一国两制”台湾方案对统一形式的构想也是在单一制国家结构形式框架下展开的，即“在确保国家主权、安全、发展利益的前提下，台湾可以作为特别行政区实行高度自治”。因此，单一制应当是“一国两制”台湾方案在统一形式问题上的基本选择。
在单一制国家结构形式下，台湾可以作为特别行政区实行高度自治，此时国家主要通过特别行政区制度行使和维护国家主权和全面管治权。作为实现和维护国家统一的一项基本政治制度，特别行政区制度在台湾的具体实现形式应体现以下原则性要求：(1)明确特别行政区是国家不可分割的组成部分，具体到“一国两制”台湾方案中，即明确绝不允许任何人、任何组织、任何政党，在任何时候、以任何形式把台湾从中国分裂出去；(2)明确特别行政区的自治权来自于自上而下的授权，具体来说，即台湾特别行政区在中央授权的限度和范围内享有高度自治权，凡是未经中央授出的权力都由中央保留、台湾特别行政区不得行使，因而不存在“剩余权力”问题；(3)明确对于已经授权台湾特别行政区实行高度自治的事项，中央仍然保有监督、改变甚至收回授权的权力，关于变更授权的方式和程序，应当兼顾稳定性和灵活性，充分保障中央在处理与特别行政区关系时的主导权和主动权；(4)明确对于特定事项是否属于中央授权特别行政区实行高度自治的范围，中央享有最终的解释权和裁决权，中央对管治权配置的解释和决定对台湾特别行政区的所有机构都具有约束力；(5)明确在战争或台湾特别行政区内发生台湾特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱等情况下，中央得采取必要措施维护国家主权、安全、发展利益，如宣布进入战争状态、紧急状态，发布命令将有关全国性法律在台湾特别行政区实施，宣布部分法律在台湾地区中止适用，宣布中止或废止台湾特别行政区政府的有关立法、决定、命令、判决，等等。
统一后，为了确保台湾地区的高度自治实践始终符合国家统一的前提和要求，还需要进一步做好遏制“台独”分裂活动、维护国家统一积极成果的相关理论和制度准备。“一国两制”在香港的实践表明，国家统一绝不是一劳永逸的事业，需要时刻防范地方分裂势力滥用高度自治权破坏国家统一。这主要包括防范分裂势力滥用“言论自由”传播分裂思潮，防止分裂势力借助民主程序渗透地方公权力体系，等等。相较于“港独”思潮在香港的传播情况，“台独”分裂思潮在台湾的传播时间更久、影响范围更广、渗透程度更深，因而需要更加严密的理论和制度准备加以防范。一方面，必须加强反对“台独”分裂活动的法治理论研究，特别是应针对性地加强维护国家统一的宪法学理论研究，系统澄清统一后台湾地区政治自由和民主权利的性质和边界，清除“台独”分裂势力将“自由”“民主”“自治”与“台独”分裂思潮长期挂钩的错误影响；另一方面，必须健全遏制“台独”分裂活动的制度体系，除应建立依法惩治“台独”顽固分子刑事责任的有关制度外，还应当在统一后的新闻制度、政党制度、选举制度、公务员制度、立法制度、行政制度、司法制度等宪制制度中设置防范“台独”分裂势力渗透的“安全防火墙”，最大限度地降低统一后台湾地方政权被“台独”分裂势力所劫持的风险。
(二)治理
台湾问题不仅是国家统一问题，而且是国家统一后的治理问题。近年来，学界对于统一后治理问题的关注度越来越高，但尚未就统一后治理的概念内涵达成共识。我们认为，统一后治理是国家治理中的一种特殊现象，它是指将因历史原因与祖国长期分隔的地区重新纳入国家治理体系后，运用国家权力并动员社会力量实现统一后长治久安的过程。之所以会出现统一后治理问题，是因为政治上的长期分隔会导致社会制度、生活方式上的差异，进而产生政治认同上的隔阂。这种隔阂一旦形成，即便国家复归统一，也需较长时间才能消除。进一步说，为了弥合长期分隔所遗留的认同冲突，需要满足多方面的条件，其中最主要的任务是实现统一后的稳定、融合与发展。缺乏稳定意味着混乱、缺乏融合意味着对立、缺乏发展意味着停滞。这三种情况都可能冲击民众对于国家统一的正向认同，从而为分裂思潮的扩散和分裂冲突的爆发提供土壤。为了实现统一后的稳定、融合与发展，必然要借助国家权力，同时动员各种可资利用的社会力量。这一过程显然不能等同于西方话语中以“去国家化”为特征的“治理”，而是必须更加契合中国政治话语中“治国理政”的含义，即本质上是以“长治久安”为目标的一种管治活动。需要注意的是，台湾问题虽然和港澳问题均涉及治理问题，但也有其自身的特点。在台湾问题上，国家统一已经是进行时，因而涉台治理也已经是进行时。因此，在台湾问题上，统一后治理的要求就不仅仅是“重新纳入国家治理体系”，而是在两岸已经存在“两岸内”“两岸间”“两岸外”的多层次交往机制基础上，使台湾“完全纳入国家治理体系”。
作为统一后治理的一项总体原则，使台湾完全纳入国家治理体系的规范意涵包括以下几个方面：(1)从治理目标看，统一后治理必须摒弃“特区优位”的思维误区，明确国家主权、安全、发展利益是“一国两制”方针的最高原则，从国家整体利益和发展大局角度把握统一后稳定、融合与发展的任务要求。(2)从治理主体看，必须从制度层面全面落实“爱国者治理”原则，明确维护国家主权、安全、发展利益是任何主体在台湾地区担任公职、行使公权力的前提，通过建立和完善公职人员选举制度、任免制度、宣誓制度、监督制度，确保治理权牢牢掌握在爱国者手中。(3)从治理层次看，统一后治理既包括中央对台湾地区的垂直管治，也包括台湾地区的高度自治，还包括中国海峡两岸间的跨域共同治理，它们都属于国家治理的组成部分。因此，“一国两制”台湾方案的制度设计应当兼顾治理权限的初次分配和二次分配，为持续探索不同形式的治理实践提供制度空间。(4)从治理范围看，台湾完全融入国家治理体系应当是双向的过程，不仅包括中央主导台湾地区的治理体系，而且包括台湾同胞积极有效地参与国家治理。因此，“一国两制”台湾方案应当为台湾同胞能通过人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等机制参与国家整体治理提供制度保障。
明确统一后治理是国家治理的重要组成部分，就能更好地理解统一后治理的方式既不是单纯的中央管治、也不是片面的地方自治，而是中央政府与地方政府的共同治理。在根据特别行政区制度开展统一后治理活动的情况下，厘清这一点尤其重要。正如习近平总书记指出的：“落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的，也只有做到这一点，才能够把特别行政区治理好。”在香港的管治实践中，不少人对高度自治的含义认识不深、理解不透，认为凡是授权特别行政区高度自治的事项，就应完全由特别行政区政府自行处理，中央不得干预；同时，中央政府对于如何正确处理管治和自治的关系，也经历了一个摸索的过程。香港回归以来的几次管治风波表明，在政治反对势力的包围下，仅仅靠特别行政区政府自身，不足以树立起特别行政区政府的管治权威，也不足以克服反对势力对政府施政的阻挠挑战。同香港的情况相比，台湾社会受“反共”“反中”“台独”等错误思潮的影响程度更深，因而统一后政治反对势力的挑战将更为猛烈。在这种情况下，片面强调高度自治、排斥中央管治，反而不利于台湾地方政府树立管治权威、开展管治活动。因此，在建构“一国两制”台湾方案的过程中，应当明确中央通过行使全面管治权支持台湾地方政府施政的理论基础和制度依据，实现管治与自治的有机统一。
统一后治理以制度为依据，制度又以政治体制为要害。从“一国两制”在香港的实践情况看，特别行政区制度不仅是国家统一的制度形式，同时也是统一后治理的制度依据。在实践中，香港特别行政区的日常治理主要是在行政主导的政治体制下展开的。然而，香港的行政主导制却在制度认知和制度运作两个方面遭受挑战，从而影响了行政主导制在应对管治危机中的实际作用。在认知层面，香港有部分人特别是反对派人士认为，《香港特别行政区基本法》中并未出现“行政主导”一词，因而反对“行政主导”的提法，进而对香港特别行政区的政治体制作出各种突破《香港特别行政区基本法》原意的“另类诠释”；在运作层面，也曾出现反对派人士滥用立法会平台妨碍政府施政的现象，这同样为在实践中正确坚持和完善香港特别行政区政治体制提出了更高要求。香港特别行政区政治体制所面临的种种难题，对“一国两制”台湾方案中政治体制的设计有若干启示：(1)政治体制涉及权力分工、效率与制衡、向上负责与民主问责等要素的平衡，难以一概而论。台湾的现实情况决定了难以复制行政主导的政治体制，因而需要在既有模式之外，充分运用宪法学理论和政治智慧，创新统一后台湾地区的权力配置安排。(2)必须牢牢掌握“一国两制”台湾方案治理模式和政治体制的解释权，特别是防范反对派人士用所谓“三权分立”“自由民主宪政秩序”对统一后的台湾政治体制进行歪曲诠释、争夺管治权力。如，在奠定统一后台湾地区宪制秩序的基本法律中，除规定具体的制度细节，还应以专门条款集中概括台湾地区政治体制的名称和原则，削减误读空间。(3)制度的生命在于实践。在建构统一后台湾地区治理的制度框架时，除应科学设计总体的政治体制外，还应加强政党制度、选举制度、问责制度等配套制度建设，为统一后台湾地区政治体制的良性运作、有序发展提供保障。
总体来看，统一和治理是相辅相成的两个方面。一方面，国家完全统一意味着台湾完全融入国家治理体系，国家得以经由中央全面管治权的充分有效行使撬动全国治理资源，能更加有力地达成统一后的稳定、融合、发展等治理目标。另一方面，统一后台湾同胞广泛参与国家各层面治理的当家作主实践，以及由此取得的治理成效，反过来又能强化台湾同胞对“一国两制”的信心和对国家统一的认同。只有充分把握统一和治理这一对基本范畴，才能确保“一国两制”台湾方案始终朝着正确的方向前进。
二、“一国”与“两制”
如果说统一与治理规定了“一国两制”台湾方案最为根本的功能，那么何种形式的“一国两制”台湾方案最有助于发挥上述功能，则主要体现在“一国”与“两制”的内涵及其相互关系中。“一国两制”香港经验充分表明，能否完整准确地理解“一国”与“两制”，进而用制度化和规范化的方式保障“一国两制”方针在实践中不变形、不走样，在很大程度上决定了“一国两制”方针能否行稳致远。因此，“一国”与“两制”是“一国两制”台湾方案的第二对基本范畴。
(一)“一国”
在“一国两制”台湾方案中，“一国”是集中反映祖国完全统一的性质和要求的范畴。它是指统一后治理台湾必须坚持、反映和捍卫两岸同属一个国家的事实。在我国法律体系中，“国家”有三重基本含义，分别指代永久共同体(country/nation)、特定政权(state/regime)和国家机关(government)。虽然从传统观点看，“一国两制”主要是在永久共同体意义上使用“国家”(country)一词。但是，为防范统一后“台独”分裂势力利用国家概念的多义性进行“台湾国家化”建构，有必要完整把握“一国”原则中的国家概念，避免台湾与任何形式的国家标签建立联系。具体来说，“一国两制”台湾方案中“一国”的完整含义应当包括两岸同属一个永久共同体、一个特定的国家政权、一个全国性政府。
第一，两岸同属一个永久共同体，即中国。《宪法》序言第一自然段写道：“中国是世界上历史最悠久的国家之一。”这里的中国就是指中国各族人民在华夏大地上熔铸而成且延续至今的政治共同体，即中华民族共同体。中华民族共同体作为一种抽象的实在，为个体提供了一种超越政治对立和制度差异的归属感和认同感。同时，也只有借助国家权力和社会力量的保护，中华民族共同体才能抵御各种解构性思潮的冲击，持续彰显其实在性和生命力。2018年“中华民族”一词被正式写入《宪法》，使国家巩固和捍卫中华民族共同体的宪制义务得到进一步确认和彰显。当前，“台独”分裂势力已经建构起一套涵盖领土、民族、人民等多个要素的“台独”分裂谬论，其所造成的负面影响不会在统一后自动消除。因此，“一国两制”台湾方案必须在理论和制度层面捍卫中国这个政治共同体的同一性和完整性。从法的层面看，两岸同属一个永久共同体的规范内涵有三：一是坚持领土完整不容分裂，即在明确“台湾是中国固有领土”的基础上，依法禁止任何试图将台湾从中国分裂出去或将台湾视为“主权国家”的言行；二是坚持民族团结不容破坏，即在明确“台湾各族群都是中华民族成员”的基础上，依法禁止任何制造“省籍”“族裔”对立、臆造所谓“台湾国族”“台湾南岛语族”身份的行为；三是坚持人民主权不容分割，即在明确“台湾人民是中国人民的一部分”的基础上，依法禁止任何主体假借“台湾人民”名义行使主权性权力(如“公投制宪”)。
第二，两岸同属一个特定的国家政权。《宪法》序言第五自然段记载了政治共同体同一性保持不变的前提下，中国各族人民推翻旧政权、建立新政权的历史时刻。这个新生政权的名字是中华人民共和国。政权更迭不仅是名称的改换，它反映的是中国人民对自身发展道路、根本制度、国家目标等根本性问题的整体决断。这些根本政治决断具有最高的约束效力。从这个意义上说，坚持“一国”是指台湾属于中华人民共和国，就不仅仅是名号之争，而是尊重中国人民根本政治决断的应有之义。长期以来，一部分岛内人士对国家主体制度抱有误解甚至心存疑惧，有的政治势力还意图把台湾作为“和平演变”我们国家的跳板，因而台湾岛内对国家主体制度的认同问题较之香港和澳门更为严峻。对于岛内长期存在的“疑共”“反共”错误思潮，如果不能加以有效规制和引导，那么即使在形式上实现了统一，统一后的长治久安也很难得到保障。因此，在“一国两制”台湾方案中坚持“一国”原则，就必须旗帜鲜明地表明台湾是中华人民共和国的一部分。从规范层面看，坚持台湾是中华人民共和国的一部分，包括以下要求：一是必须彻底取缔与“中华民国”有关的旧政权符号，明确中华人民共和国是唯一合法国号，并在台湾地区建立能够充分反映台湾属于中华人民共和国这一事实的国籍、国旗、国徽、国歌、国家纪念日等相关制度；二是必须明确《宪法》是适用于全中国的唯一根本大法、是统一后台湾地区治理的最高法律依据，在理论和制度层面维护好《宪法》在台湾地区的效力和权威；三是必须明确尊重国家实行的社会主义根本制度、尊重中国共产党的领导执政地位，是台湾地区任何机构、组织和个人都应当承担的宪制义务，国家有权利积极塑造台湾同胞对中国历史命运、发展道路、政治体制、国家梦想的理解与认同。
第三，两岸同属一个代表国家行使主权的全国性政府，即中华人民共和国中央政府。“在一个国家的领土上，只能有一个代表国家行使主权的中央政府。”因此，凡是代表国家主权的全国性事务，都应当由中华人民共和国中央政府负责，即应当由中华人民共和国的各中央政权机关行使职权、履行职责、负担费用。在《香港特别行政区基本法》起草过程中，有人曾提出“主权问题已经解决”的论点，认为香港的主权问题通过中英联合声明的签订已经得到解决，因而制定基本法时就不需要再强调主权问题，中央政府应尽量下放权力。但这种观点已经被指出是不全面的。就台湾问题而言，台湾当局长期从事带有主权色彩的所谓“修宪”、所谓“外交”、台湾地区防卫相关等活动，据此塑造所谓的“台湾国家形象”，对国家统一已经造成严重的负面影响。因此，在“一国两制”台湾方案中，更应当从严把握全国性事务的负责主体，从而最大程度地避免“台独”分裂势力截取个别法律条文塑造“台湾国家形象”。结合香港和澳门的有关立法经验，“一国两制”台湾方案至少应当明确以下全国性事务应由中央政府负责：(1)台湾行政区划的变更与调整，包括台湾特别行政区的设立、变更与撤销；(2)构成统一后台湾地区宪制基础的基本法律的制定、修改与终局性解释；(3)与台湾地区有关的外交事务；(4)台湾地区的防卫事务；(5)台湾当局主要官员的最终任命；(6)决定宣布台湾地区进入战争状态和紧急状态；(7)台湾地区立法的备案审查，等等。
(二)“两制”
“两制”是指在“一国”之内实行两种不同的社会制度。根据《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，统一后“台湾可以实行不同于祖国大陆的社会制度”“两种社会制度长期共存、共同发展”。如何在“一国”前提下准确定位和理解“不同于祖国大陆的社会制度”、进而以制度化方式表达好“两种社会制度长期共存、共同发展”的规范内涵，是准确把握“两制”范畴的关键问题。
“一国两制”方针提出以来，长期存在将“两制”的含义泛化或异化的观点，认为“两制并存”就是要保持台湾地区所谓的“民主自由的制度和生活方式”，这一认识显然不符合“一国两制”方针的初衷。一方面，“一国”是实行“两制”的前提和基础，而台湾所谓“民主自由的制度和生活方式”本质上是对“主权国家外观”的变相表述，实际上指向的是台湾以“国家形态”运作的一系列政治制度，这显然与“一国”原则相抵触。更进一步说，一些台湾政治人物和外部势力频频炒作所谓“制度与生活方式”问题，本质上仍然是对祖国大陆的中国特色社会主义制度心存敌意，进而意图演变、颠覆祖国大陆的社会制度，这显然不符合“两制并存”的内涵。超越社会主义制度与资本主义制度的基本规定性，将“不同于祖国大陆的社会制度”理解为所谓“民主自由的制度和生活方式”，实际上是将祖国大陆的中国特色社会主义制度同民主制度人为对立起来，试图垄断“民主”的解释权。这不仅是“两制”含义的概念泛化，更是反映意识形态偏见的概念异化。另一方面，从香港和澳门的经验来看，“两制”优势主要表现为发挥当地长期存在的资本主义制度在保持香港、澳门繁荣稳定和服务国家发展大局方面的独特优势，而这种独特优势主要是通过一系列经济方面的制度和政策表现出来的。因此，对于统一后台湾实行“不同于祖国大陆的社会制度”的含义，应将其界定为与进一步拓展台湾发展空间、充分保障台湾同胞切身利益、给中国发展进步和中华民族伟大复兴奠定新基础等目标相适应的台湾资本主义制度，它包括私有制、市场经济、自由竞争、利益驱动、资本积累、雇佣劳动等核心特征，以及与上述核心特征相适应的产权、税收、土地、劳资、货币、财政、金融、贸易等方面的制度和政策。
在厘清“不同于祖国大陆的社会制度”含义的基础上，还需要进一步用法律制度准确表达“两种社会制度长期共存、共同发展”的规范内涵。社会制度和生活方式总是通过相应的法律制度表现出来。因此，在按照“一国两制”方针实现祖国统一的情况下，必须解决社会主义性质的全国性法律(包括《宪法》)和资本主义性质的地方性法律如何在一个法律秩序中共存的问题。在《香港特别行政区基本法》的起草过程中，曾有意见希望明确列举《宪法》哪些条文适用于香港特别行政区，哪些条文不适用，这种意见因为实际上难以办到而没有得到采纳。在香港问题上，“两制并存”的法律技术问题最终是通过《香港特别行政区基本法》第11条和第18条得到解决的。其中第18条规定除紧急状态之外，“在香港特别行政区实行的法律”包括：(1)《香港特别行政区基本法》；(2)本地区原有法律；(3)香港特别行政区立法机关制定的法律；(4)列入《香港特别行政区基本法》附件三的全国性法律。该法第11条则进一步规定特别行政区的各种制度、政策“均以本法的规定为依据”，实际上是概括性地排除了《宪法》和全国性法律中有关社会主义制度的规定在香港的适用，有学者将此种“两制并存”的法律技术诠释为“基本法的自足性”。这种做法总体上被证明是行之有效的，但是在理论基础和制度细节上仍然遗留了一些问题。
台湾和香港的情况存在本质差异，因而难以复制用“基本法的自足性”实现“两制并存”的做法：其一，台湾原有法律制度中大量渗透体现“台湾国家形象”的“主体性规范”和固化两岸对立倾向的“敌对性/歧视性规范”，因而需要总体性的重新整顿，甚至需要中央政府制定多部必要的全国性法律以填补因废止原有法律而产生的法律真空，这就给通过一部“台湾特别行政区基本法”建构台湾地区独特法域的做法带来一些困难；其二，从台湾在中国国家发展大局和国际战略格局中的特殊地位来看，统一后国家可能需要用更加积极能动的方式引导台湾资本主义制度服务于国家建设和民族复兴，因而会需要更为便利、灵活的法律机制，使国家得以有效引导和形塑台湾资本主义制度的发展方向。因此，在“一国两制”台湾方案中，不宜简单复制港澳“基本法模式”实现“两制并存”的法律技术，而应结合台湾实际情况和维护国家主权、安全、发展利益这一最高原则，探索最有利于引导台湾资本主义制度与社会主义国家发展大局相适应的法律方案。
三、中央与地方
通过阐述统一与治理、“一国”与“两制”这两对基本范畴，我们已经勾勒出“一国两制”台湾方案的宏观架构。不过，仅有这两对基本范畴，尚不足以具体描述“一国两制”台湾方案中各主要主体之间的法律关系，因而无法满足“一国两制”台湾方案由政治构想向法律制度转化的条件。因此，我们还需要提炼一套基本范畴，用来指代“一国两制”台湾方案中最关键的几个法律主体。在宪法学视野下，治国理政最主要的法律关系包括国家机关的内部关系以及国家和公民之间的关系。其中，国家机关内部关系又包括横向的权力关系和纵向的权力关系。“一国两制”台湾方案作为国家统一方案和统一后的治理方案，所涉及的主要是国家机关内部的纵向权力关系，即单一制国家结构形式下中央和地方的关系。厘清中央与地方的含义、构成和权力性质，也就厘清了“一国两制”台湾方案中权力安排的主要内容，这对于其他的权力安排能够起到纲举目张的效果。因此，中央与地方是“一国两制”台湾方案的第三对基本范畴。
(一)中央
在中国政治和中国宪法语境下，“中央”具有复杂的内涵。在政治语境下，“中央”指“国家政权、政党以至团体等在整个国家之中的最高领导层”；在宪法语境下，“中央”有时指政治意义上的最高领导层，有时则专指各类中央国家机构。对于“中央”在“一国两制”台湾方案中的内涵，应作广义理解。一方面，探索和实施“一国两制”台湾方案是在中央统一领导下开展的一项重要工作，这里的“中央”当然具有政治最高领导层的含义。另一方面，统一后中央对台湾的管治往往体现为中央国家机构履行特定的权力。因此，应从领导地位和管治权力两个角度综合把握“中央”的内涵。
第一，中央的领导地位。中央在“一国两制”台湾方案中的领导地位涉及谁来领导、领导什么、如何领导等问题。从领导主体看，中央领导包括党的领导和中央机关的领导。其中，党的领导是中国特色社会主义制度所决定的，中央国家机关的领导则是单一制国家结构形式所决定的，前者较之于后者具有更高的宪法地位。在“一国两制”台湾方案中，党的领导的规范内涵主要表现为，“一国两制”台湾方案从设计到实施都应在党的统一领导下进行，且统一后台湾地区的组织和个人负有不破坏党的领导地位的宪制义务。从领导环节看，中央的领导是涵盖“一国两制”台湾方案设计、协商、部署、实施、调整全过程的领导，特别表现为中央对于何时实施、怎样实施、实施何种“一国两制”台湾方案享有绝对的主导权和主动权。从领导方式看，应对中央的领导作更广义解释，既包括宏观层面的方向把控，也包括较为具体的指导、监督、管理。领导并不意味着“一国两制”台湾方案由中央完全包办。在保证中央领导地位的前提下，台湾同胞、台湾当局在各个阶段均可享有广泛的参与权。
第二，中央的管治权力。在单一制国家结构形式下，中央国家机关对地方行政区域拥有的各种权力统称为中央全面管治权。虽然全面管治权在不同地方的行使方式有所不同，但是权力的来源和结构具有同类性。参照“一国两制”香港经验，统一后中央对台湾的全面管治权包括三个部分：一是中央直接行使的权力，包括决定特别行政区的设立，规定特别行政区内实行的制度，制定、修改和解释管治台湾地区的基本法律，组建特别行政区机关，负责管理与特别行政区有关的外交事务，负责管理特别行政区的防务，等等；二是中央授权台湾特别行政区高度自治，即在确保国家主权、安全、发展利益的前提下，中央可以授权台湾作为特别行政区实行高度自治，同时中央保留增加、变更、收回授权的权力；三是中央对台湾特别行政区高度自治权的监督权力，即在不替代被监督者行使权力的情况下，监管和督促被授予出去的权力的行使，以保证其符合授权的目的和效果。需要注意的是，中央全面管治权在台湾的具体实现形式，取决于“一国两制”台湾方案的具体制度设计，不应简单套用中央对香港或澳门特别行政区全面管治权的既有理论进行诠释。统一后治理台湾的难度远超香港和澳门，这就对中央有效行使对台湾的全面管治权提出了更高要求。因此，无论是中央对台湾全面管治权三个部分各自的内容，还是三个部分之间的关系，都需要回归宪法规定和单一制原理本身，探索适应台湾治理需要的理论方案。例如，根据单一制国家权力下放的一般原理，中央政府授权地方政府自行立法调整特定自治事项，并不必然排除中央政府对同一事项的立法权限。如果“一国两制”台湾方案采取了此类“重叠立法权”的制度安排，那么中央直接行使权力和特别行政区高度自治之间的关系将会需要新的理论诠释，从而形成适用于台湾地区的中央全面管治权理论形态。
(二)地方
地方是与中央相对应的范畴，指从属于中央的国家各部分区域。严格来说，只有完整地构成某一级地方行政区域的地域才可称为“地方”。例如，作为地域范畴的东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江三省，但东北本身并非宪法规定的一级地方行政区域，只有具体到辽宁、吉林、黑龙江各省及其下辖州、县、市、区、乡、镇层面才存在宪法意义上的央地关系。从当前行政区划来看，台湾地区不仅包括台湾省，而且包括福建省的金门、马祖、乌丘等岛屿；从统一后行政区划看，台湾地区不一定作为单一省级行政区域而存在，而是可能涉及多个一级行政区域，不排除可能将金门县、连江县纳入福建省的普通县市，或在岛内建立新的民族自治地方。为方便行文，下文暂将“一国两制”台湾方案中的“台湾”理解为作为地方一级行政区域的台湾特别行政区，将该特别行政区的行政机关称为台湾特别行政区地方政府。在特别行政区模式下，台湾地区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央国家机构。这一定位有三点基本内涵。
第一，台湾是中国的地方行政区域。行政区域的概念的核心在于“国家行政”。台湾首先是作为国家贯彻统一意志、自上而下进行治理活动的地域范围而存在的，授权特别行政区高度自治本身是国家行政的一种特殊形式。因此，不能简单比附大陆法系国家的“公共团体”“公法人”观念，进而将台湾视为与国家具有平等法律地位的自治团体。从这个意义上说，西方国家调整央地关系的“辅助性原则”——即地方事务应优先由地方团体自我处理，上级政府仅在超越地方团体自治能力的范围内发挥辅助性作用的理论——不宜适用于调整中央与台湾特别行政区的关系。需要说明的是，台湾地区的地域面积和人口规模与大陆的省级行政区相当，因而统一后还会出现一级行政区域与次级行政区域之间、次级行政区域彼此之间、次级行政区域与中央政府之间的府际关系问题。这是台湾问题与香港、澳门问题的一大不同。
第二，台湾直辖于中央国家机关。参照香港特别行政区的法律地位，直辖就是指中央与台湾特别行政区之间再没有一级行政机构可以管辖台湾特别行政区，台湾特别行政区之上只有中央最高国家机关，其他任何机关或部门不能对台湾特别行政区直接行使管辖权。不同的是，《香港特别行政区基本法》进一步将直辖的主体限定为“中央人民政府”(国务院)，这是因为香港特别行政区享有独立的司法权和终审权、实行行政主导的政治体制，因而中央人民政府(国务院)是以中央的名义经常行使对香港全面管治权的机关。相较之下，台湾特别行政区不一定享有终审权，也不一定采取行政主导的政治体制，因而直辖的主体范围可能较香港和澳门更广。
第三，台湾享有高度自治权。一般认为，自治就是依法自行管理本地区的地方事务，高度自治是从程度上比较而言，即比单一制国家的地方自治权要高、比我国民族自治地方的自治权要高、在某些权限方面比联邦制的成员单位的权限要高。同香港和澳门特别行政区相比，未来台湾地区高度自治权的类型和内容都可能呈现出其自身特点：(1)从类型上看，鉴于台湾地区存在少数民族聚居现象，不排除“一国两制”台湾方案在台湾地区内部建立特别民族自治地方，从而形成与一般高度自治权相区别的特殊高度自治权类型。(2)从内容上看，与统一后台湾地区政治体制设计相适应，除立法、行政、司法机关外，台湾地区高度自治还涉及如何定位其他独立职权的问题。例如，在当前台湾地区“五院制”框架下，监察机关作为独立于立法、行政、司法机关外的政治监督机关，得行使调查、纠正、弹劾、纠举、巡察、审计、收受公民书状等权力。尽管从破除“法统象征”、提高治理效能等角度出发，“五院制”不宜作为统一后台湾的政府架构，但是从规范行政权行使、保障台湾人民基本权利等角度出发，保留监察机关独立性有助于统一后的台湾治理。当然，统一后台湾地区监察机关除定位为台湾地区行使高度自治权的机关外，也可以基于统一后的治理需要，改造为中央直接行使权力或中央监督权的载体。
需要强调的是，与中央的全面管治权相适应，统一后台湾的高度自治权来源于中央授权，既不是所谓“固有权”，也不存在所谓“剩余权”。当前，台湾法律学界常常用所谓“统治权”来描述台湾当局的既有“权力”，这一界定并不符合台湾当局的实际定位，即合法性未获中央承认的地方政权。统一后，台湾的高度自治权绝不是对所谓“统治权”的简单承认，而是基于“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”这一前提所进行的权力改造。具体来说，这一以“地方化”为宗旨的权力改造有三个要点：一是应全面清除带有“国家”或“中央”色彩的权力符号，特别是应明确台湾地区内部次级行政区域的自治权同样直接或间接来源于中央授权，以理顺“中央全面管治权——台湾高度自权——次级行政区域自治权”三者之间的逻辑关系；二是应明确“高度自治”不等于台湾可以自行决定所有地方事务，中央应当享有最终的决定权和广泛的参与、监督权；三是应明确“地方自治”和“国家治理”不是彼此对立的，台湾特别行政区同样应当积极参与到国家治理当中，只有在全国性事务和地方性事务中都有效地参与治理，才能实现完整意义上的自我治理。
四、公民与居民
从法律关系的角度看，“一国两制”台湾方案除涉及中央与地方之间的权力关系外，还有另一套基础性的法律关系，即个体与国家之间的关系。在现代社会，有多个范畴可以描述个体与国家间的法律关系，不同的法律地位既关系到个体的权利义务，也关系到个体的身份认同。在“一国两制”台湾方案中，公民和居民是最为主要的两类描述个体与国家间关系法律地位的范畴。前者反映个体作为国家成员的一般身份，后者反映个体作为特别行政区成员的特殊身份。而合理界定公民身份和居民身份的含义、构成和相应的权利义务，是“一国两制”台湾方案的一项重要课题。因此，公民与居民构成“一国两制”台湾方案的第四对基本范畴。
(一)公民
公民是个体在一个国家中的正式成员资格，国籍是个体享有公民资格的必要条件。国籍反映的是个体与国家之间固定的法律联系，一国公民不因政权更迭或国号改变而成为他国国民。台湾同胞虽然在历史上曾遭受日本殖民统治，一度被迫“失去”中国国籍，但是台湾光复后，台湾同胞的中国国籍随之恢复。1949年以后，虽然因内战延续，台湾地区保留了与大陆不同的所谓“国籍管理制度”，进而导致两岸对拥有中国国籍者的范围认定存在部分出入，但基本上可以确认，在台湾地区的绝大多数同时具有中国血统和台湾省籍的个体依法享有中国国籍，属于中国公民。虽然广大台湾同胞客观上享有中国公民身份，但是由于两岸居民身份管理制度、公民身份教育和公民身份实践的长期分化，许多台湾同胞对其依法享有的中国公民身份缺乏认同。统一后，与尊重台湾原有社会制度和生活方式的需要相适应，台湾居民在享有权利、履行义务、政治参与等方面将体现出一定的特殊性。如何避免“台湾居民”身份异化为变相的“台湾国家公民”身份，进而走向中国公民身份的对立面，是“一国两制”台湾方案必须审慎把握的问题。因此，在建构台湾居民身份制度之前，必须首先厘清落实台湾同胞中国公民身份的基本要求。
统一后，台湾同胞唯一的公民身份应当是完整意义上的中华人民共和国公民身份。唯一性和完整性是落实台湾同胞中国公民身份的两个基本要求。所谓唯一性，是指除国家层面的公民身份之外，台湾同胞不应拥有任何“亚国家”的公民身份。从比较视角看，在联邦制国家中存在双重公民身份的现象，即联邦居民同时拥有联邦和构成单元(州、省、邦)的公民身份。然而，中国作为单一制国家，并不存在先于国家形成的地方性公民身份。在统一后的治理过程中，应强调中国公民身份的基础性和优先性，引导台湾同胞形成全国性的政治归属感，避免将“台湾居民”等同于“台湾公民”。所谓完整性，是指台湾同胞的公民身份不应是抽象、泛化的中国人身份，而应是《宪法》所界定的政治系统的平等成员。虽然在“两制并存”的特殊安排下，台湾同胞行使公民权利、履行公民义务的范围、程度、形式与宪法的一般规定有所不同，但仍应引导台湾同胞建立对“何谓中华人民共和国公民”的完整理解，并使他们对中国的建国历史、政治体制、发展道路、价值观念形成统一的认同。当前对台工作中台湾居民与大陆居民“应同尽同”的政策，可在统一后以适当形式固定下来。
统一后，应建立有助于充分落实和彰显台湾同胞中国公民身份的系列制度安排：其一，关于台湾地区中国公民的身份认定、公民权利、公民义务，应当在奠定统一后台湾地区宪制秩序的基本法律中，由全国人民代表大会直接予以规定，而不宜授权台湾特别行政区自行调整。其二，应明确台湾特别行政区负有尊重和保障台湾地区中国公民行使权利、履行义务的宪制责任，这既包括不得单方面增加、删减、中止、废止以中国公民身份为基础的权利义务安排的消极义务，也包括提供使台湾地区中国公民能够充分行使公民权利、履行公民义务的制度保障的积极义务。其三，应明确中央政府负有保障台湾居民基本权利的最终职责。国家尊重和保障人权的宪法职责适用于全体中国公民，其中当然包括居住在台湾的中国公民。在“一国两制”台湾方案中，中央政府将授权台湾地区政府承担相应的人权保障职责，但同时仍然负有保障台湾居民基本权利的最终职责，其实现形式包括提供实现台湾居民基本权利所需的基础设施和配套政策、对台湾地区政府可能影响台湾居民基本权利的各类活动进行必要的监督、在必要时对台湾居民基本权利制度作出调整，等等。中央政府合理履行保障台湾居民基本权利的宪法职责，有助于台湾居民理解与认同中央政府的管治权威和《宪法》的最高权威。
(二)居民
居民指居住在一定区域，因而享有居民权利、履行居民义务的个体。台湾学者继受大陆法系国家学说，往往将居民、区域与自治权并称为地方自治的三个本质要素，足见居民身份的重要性。从居民与公民的概念差异来看，公民身份以国籍为要件，居民身份虽然通常以公民身份为基础，“但更强调‘居住’(或设籍)当地或于当地‘生活’的事实，有些国家甚至单纯因‘居住’的事实，就赋予参与当地自治决策的权利”。可见，公民和居民并不一定是前者包含后者的关系。例如，《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》就都规定符合条件的外国籍或无国籍人士属于特别行政区的永久性居民，可以行使包括选举权和被选举权在内的居民权利。与香港和澳门的情况不同，当前两岸各自的法律制度都将享有中国国籍确立为台湾居民身份的要件。统一后，是坚持台湾居民身份以享有中国国籍者为限，还是采取广义的居民身份界定，需综合台湾地区的人口结构、统一前台湾地区居民身份制度的后续发展、统一后塑造公民身份认同的实际需要等多方面因素，结合具体情况研究确定。
除国籍要素外，台湾居民身份的另一个要素是“居住”。居住反映了个人以其住所为中心经营社会生活的事实，是个体享有居民权利、履行居民义务的事实基础。不过，居民身份的取得与行使，除以居民在当地居住生活的事实为前提外，还要受到公共政策的节制，进而形成多层次、多样化的居民身份。当前，台湾地区依据台湾地区宪制性规定及所谓“国籍法”“入出国及移民法”“户籍法”“地方制度法”“台湾地区与大陆地区人民关系条例”等下位规定，形成了包括“国民”“人民”“公民”“居民”在内的高度复杂的个人法律身份体系。对于这些身份，应当基于一个中国原则，将其准确理解为不同层次、不同类型的台湾居民身份。概括起来，台湾地区原有的居民身份包括以下类型：一是以是否在台湾地区设有户籍为标准，分为有户籍居民(所谓“居住台湾地区设有户籍者”)和无户籍居民(包括所谓“台湾地区无户籍者”和居住在台湾地区的“大陆地区人民”)，二者的差异主要包括过境、停留、居留、定居是否需要申请许可、获准许可的条件和程序、居住期间的权利义务，等等；二是以是否享有选举、罢免、创制、复决等“公民权”为标准，分为具有政治权利的居民(所谓“公民”)和不具有政治权利的居民；三是以自治层级为标准，分为台湾居民(所谓“国民”或“台湾地区人民”)、省民、直辖市民、县(市)民、乡(镇、市)民，等等。统一后，应按照有利于国家统一、有利于长治久安的原则，汲取台湾地区原有居民身份制度的合理成分，并借鉴“一国两制”在香港和澳门的实践经验，对台湾居民的范围、类型和权利义务作出妥善安排。
统一后，与台湾居民身份最为相关的法律制度是台湾居民的基本权利制度，应明确台湾居民基本权利制度的若干构建原则。由于历史原因，台湾地区依托台湾地区宪制性规定，形成了一套与祖国大陆有所不同的基本权利制度。从台湾地区权利保障的实践来看，由台湾地区宪制性规定及宪法解释机制构成的台湾地区权利保障架构，在台湾地区发挥了重要的现实作用。但是，受“台独”分裂势力“政治问题价值化”策略影响，大量“台独”政治主张被包装为“基本人权”“自由民主秩序”等价值主张，台湾地区既有基本权利制度存在被“台独”分裂势力滥用的风险。因此，应当对统一后台湾居民基本权利制度的构建提出若干原则性要求：一是坚持一个中国原则，即台湾居民基本权利体系及其保障体制不得造成“台湾主权独立”的错误印象，台湾居民行使基本权利应当同时履行维护国家主权、尊重中央管治权威的法律义务；二是充分尊重台湾现实情况，即在确保国家主权、安全、发展利益的前提下，充分保障台湾同胞的私人财产、宗教信仰、合法权益，对于台湾少数民族等特殊群体的权利问题，也应作出合情合理合法的安排；三是促进两岸深度融合，即在构建台湾居民基本权利制度时应尽量减少两岸人员、经贸、文化、社会等各领域交流交往的制度障碍，合理体现两岸居民在基本权利和义务方面“应同尽同”的要求，避免因权利制度的过分差异化导致两岸居民身份认同上的隔阂。
五、结论
探索和实施“一国两制”台湾方案，是新时代党解决台湾问题总体方略的重要一环。诚然，“一国两制”台湾方案具有高度的政治性和实践性，需要为两岸平等协商、共议统一留下广阔空间。但是，从牢牢把握“一国两制”台湾方案的正确方向、充分发挥“一国两制”台湾方案最佳效果的需要出发，先从理论层面形成一套既能充分反映台湾地区现实情况、又能准确贯彻对台既定方针政策的科学理论体系，对于探索和实施“一国两制”台湾方案来说，无疑意义重大。范畴是理论体系的基本构成单元。通过统一与治理、“一国”与“两制”、中央与地方、公民与居民这四对基本范畴，我们能够较为准确、系统地把握“一国两制”台湾方案的基本含义，从而搭建起以“一国两制”台湾方案这一根本范畴为核心、以四对基本范畴为主干，统摄一系列重要范畴的理论框架。从这个意义上说，对“一国两制”台湾方案基本范畴的研究，无疑是建构“一国两制”台湾方案理论体系的关键环节。
如果说理论体系能够为探索和实施“一国两制”台湾方案提供宏观指引，那么制度体系、机构体系和政策体系，则构成理论体系不同层次的物化表达，因而同样是探索和实施“一国两制”台湾方案不可或缺的组成部分。“一国两制”台湾方案基本范畴所蕴含的规范意涵，需要在制度化、机构化、政策化的过程中得到准确反映和充分表达，从而使理论体系的指引功能落到实处。因此，对“一国两制”台湾方案基本范畴的研究，不仅是“一国两制”台湾方案理论体系的核心内容，而且贯穿于探索和构建“一国两制”台湾方案制度体系、机构体系、政策体系的全过程。目前，台湾民众对“一国两制”台湾方案仍然存在一些疑惑和误区，这恰恰反映出“一国两制”台湾方案基本范畴研究的不足。我们相信，随着“一国两制”台湾方案理论研究的深化和丰富，“一国两制”台湾方案的制度图景将愈发清晰、愈发鲜活。
周叶中，武汉大学人文社会科学资深教授。熊鸿亮，武汉大学法学院博士研究生。
来源：《荆楚法学》2026年第2期。
