作者：肖峻峰，中國人民大學法學院博士研究生。
摘要：在特區租管地決定中，全國人大常委會授權特區取得內地特定區域的土地使用權與管轄權，屬於人民代表大會制度與特別行政區制度的創新實踐。“管轄屬性”和“租賃屬性”不足以概括其複合法律效果，特區租管地決定在授予特區管轄權的同時，改變了原本在特區租管地實施的法律的適用條件和特區本地法律效力的空間範圍，也使港澳基本法的屬事效力發生了變動，還就國有土地租賃事宜創設了個別規範。在複合法律效果的背後，全國人大常委會的法律制定權、法律修改權以及全國人大通過港澳基本法授予的專門職權為其提供支撐，這種複合型決定為反思我國憲法實施制度提供了嶄新的實踐素材。
關鍵詞：特區租管地決定 全國人大常委會 職權複合性 “一國兩制”方針
一、問題的提出
2023年12月29日，全國人大常委會做出《關於授權澳門特別行政區對廣東省珠海市拱北口岸東南側相關陸地和海域實施管轄的決定》（以下簡稱“拱北口岸決定”），批准特區政府以租賃方式取得內地國有土地和海域使用權，同時授權其按照特區法律實施管轄。有學者將特區政府這類集合租賃與管轄屬性的用地稱為“特區租管地”，全國人大常委會的相關決定可被稱作“特區租管地決定”。
特區租管地決定的歷次實踐在拓展特區發展空間上初顯成效，但未明確自身憲法根據，決定的憲法基礎引發關注。通過特區租管地決定，全國人大常委會確立了國有土地使用權取得的特殊模式，改變了全國性法律在租管地內的適用條件和特區本地法律的效力範圍，還附條件地向特區授予管轄權，塑造出有別於內地其他地方的獨特區域。
這種複合法律效果背後涉及精細的憲制運作，難以找到直接的規範根據和對應的實踐模式。就法律適用條件的改變而言，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第16條的授權事項與之相近，但特區租管地決定停止適用的法律範圍寬泛，不限於特定法律的特定條款。就管轄權的改變而言，內地各地方管轄權的移轉通過行政區劃調整實現，但特區租管地決定不涉及行政區域界線的調整。就實踐效果而言，內地支持各地打破行政區劃界限發展“飛地經濟”，但全國人大常委會嚴格限定特區租管地用途，不包括合作園區的開發建設。
各項法律效果的規範根據尚不明晰，全國人大常委會又將這些法律效果融合為一份決定。為此，有必要細緻分析特區租管地決定究竟引起哪些法律效果，全國人大常委會在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）框架下的職權根據何在，歷次決定的做出是否超出《憲法》框架，特區租管地模式今後的發展又需要受到怎樣的約束。
回顧已有研究，一種思路著眼於對法律適用條件的改變，將特區租管地決定視作“立法性決定”或“抽象法命題決定”，這種理論概括忽視了決定中關於授予特區管轄權和移轉國有土地使用權的內容，無法展現特區租管地決定法律效果的全貌。另一種思路將特區租管地決定作為一類特殊的全國人大常委會授權決定展開分析，同樣無法全面涵蓋特區租管地決定的法律效果，忽略了對法律適用條件改變和國有土地租賃事宜的分析。由於難以為特區租管地決定找到直接根據，還有觀點主張為了補強特區租管地決定的合憲性，全國人大常委會做出決定前需得到全國人大的專門授權。鑒於全國人大常委會兜底職權的模糊性，在訴諸全國人大做出專門授權之前，還有必要審視《憲法》第67條中的列舉職權是否足以作為根據。
在此背景下，本文將在回顧歷次特區租管地設立實踐的同時剖析其憲制定位，並根據對決定合憲性的分析為今後完善特區租管地模式提供建議，以求豐富對全國人大常委會決定權的理論儲備，深化對“一國兩制”方針實踐模式的認識。
二、特區租管地決定的實踐運作模式
在實踐中，特區租管地最初由國務院批復設立，最終實現由全國人大常委會決定設立的轉變。歷次特區租管地決定的内容也經歷變遷，體現在全國人大常委會對國務院授權範圍的縮小，直到《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》（以下簡稱“澳門大學決定”）之後，才形成了相對穩定的運作模式。
在設立特區租管地的前期探索中，全國人大常委會尚未就此做出決定，國務院的有關批復和其他規範性文件發揮著授權根據的作用。為興建澳門特區新邊檢大樓及配套設施，國務院在2001年做出《關於廣東省珠海市和澳門特別行政區交界有關地段管轄問題的批復》（以下簡稱“關閘大樓批復”），將相應地段交由澳門特區管轄。此後，國務院辦公廳又通過《關於澳門租用珠海土地興建新邊檢樓有關問題的復函》，在授權珠海市政府與澳門特區政府簽署國有土地租賃合同的同時規定租期與續租條件，同時明確“關閘大樓批復”中所稱“管轄”包括行政管理權與司法權。
此外，為建設珠澳跨境工業區，澳門特區政府在珠海市管轄海域填海造地，國務院2003年在《關於設立珠澳跨境工業區的批復》中規定，填海形成的澳門園區的土地所有權屬於國家所有，使用權歸屬澳門特區，由澳門特區進行司法和行政管轄。在國務院批復的授權下，澳門特區取得了位於內地的國有土地使用權，還被授權實施司法和行政管轄，這從法律效果上看可被視作設立特區租管地的實踐。
2006年10月31日，全國人大常委會通過《關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》（以下簡稱“深圳灣口岸決定”）。這是特區租管地決定的初次實踐，體現出不同於此後歷次決定的特點。在“深圳灣口岸決定”中，全國人大常委會授權香港特區對位於內地的深圳灣口岸港方口岸區按照香港特區法律實施管轄，並授權國務院規定港方口岸區範圍以及土地使用期限。根據“深圳灣口岸決定”的授權，國務院在《關於授權香港特別行政區實施管轄的深圳灣口岸港方口岸區範圍和土地使用期限的批復》中將租期規定為2047年6月30日，與《中華人民共和國香港基本法》（以下簡稱《香港基本法》）第5條中“五十年不變”的規定具有内在聯係。相比之下，“深圳灣口岸決定”之後，國務院不再被授權規定國有土地使用權事宜，而是由全國人大常委會直接做出相應規定。
2009年的“澳門大學決定”為此後歷次特區租管地決定確立起相對穩定的運作模式和内容框架，其中授權澳門特區按照澳門特區本地法律實施管轄，同時明確實施管轄的時空範圍，還對國有土地使用權取得方式和使用期限做出規定。相比起“深圳灣口岸決定”，國務院在“澳門大學決定”下不再有權規定管轄區域和國有土地使用權事宜。回顧起草過程，決定草案原本授權國務院規定澳門大學新校區範圍、土地使用權取得方式及使用期限，但考慮到“對橫琴島澳門大學新校區需要實行特殊的管轄”以及“澳門大學新校區占地規模比較大及其辦學的長期性”，全國人大法律委員會在審議過程中建議明確規定這些事項，決定最終文本採納了這些建議。
全國人大常委會在2019年通過《關於授權澳門特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄的決定》（以下簡稱“橫琴口岸決定”），沿用了“澳門大學決定”的內容框架。到“橫琴口岸決定”為止，此前歷次特區租管地決定只涉及陸地使用與管轄，2023年通過的“拱北口岸決定”首次授權特區管轄內地海域。
經歷多年實踐，全國人大常委會決定已經取代國務院批復，成為設立特區租管地的授權根據，體現著特區租管地實踐法治化水平的提升。在運作實踐中，特區租管地決定法律效果的複合性得到體現，這種特質構成後續分析其憲制定位以及合憲性的基礎。
三、特區租管地決定的複合法律效果
特區租管地決定為特區實施管轄提供基本框架，特區租管地設立與運作的制度細節主要由特區立法和政府間協議明確。特區租管地決定在結構上包括三條，前兩條對特區管轄權做出規定，最後一條規定國有土地租賃事宜，學界一般以“管轄屬性”和“租賃屬性”總結特區租管地決定的法律性質。然而，這種概括不足以完整涵蓋特區租管地決定帶來的法律效果，下文將以“深圳灣口岸決定”為例做出更為精細的分析。
（一）“管轄”屬性的複合法律效果
根據《香港基本法》第18條的規定，香港特區法律包括《香港基本法》、香港原有法律、特區立法和被列於附件三的全國性法律。“深圳灣口岸決定”中“依照香港特別行政區法律實施管轄”的規定，給不同類型的香港特區法律帶來了不同的法律效果。理論上看，法律效力範圍可以分為時間、空間、屬人和屬事四個維度，時空範圍與規範構成事實的時空背景有關，屬人範圍涉及規範調整行為的做出主體，屬事範圍由規範調整行為的內容屬性決定。
首先，“深圳灣口岸決定”改變了香港原有法律和特區立法效力的空間範圍。回歸前香港原有法律的效力僅及於香港本地，《香港基本法》在保留原有法律內容的同時也保留了對效力範圍的限制，“深圳灣口岸決定”將香港原有法律的效力延伸至內地。一般而言，法律效力的空間範圍與制定主體有關。特區立法會屬於香港特區的立法機關，由其制定的本地法律的效力限於香港特區本地，“深圳灣口岸決定”將特區立法的效力延伸至特區之外。
其次，“深圳灣口岸決定”沒有改變《香港基本法》的空間效力和屬人效力，但《香港基本法》在特區租管地的屬事效力發生了變動。從制定主體和內容性質來看，《香港基本法》屬於全國性法律，效力及於特區內外的全國各地方，因此空間效力沒有發生變動。一方面，“香港特別行政區基本法既然是全國人民代表大會制定的基本法律，當然也是全國性法律。”另一方面，《香港基本法》“把‘一國兩制’的總方針和我國對香港的基本方針政策以法律形式規定下來”，內容上是對基本國策的確認而不是對香港特區本地事務的規定。就屬人效力而言，即使全國人大常委會沒有做出“深圳灣口岸決定”，各類主體在特區租管地上的行為也必須遵守《香港基本法》。
不過，“深圳灣口岸決定”改變了《香港基本法》的屬事效力。根據《香港基本法》第11條的規定，《香港基本法》主要就香港特區的制度和政策做出規定，各類主體在內地的行為較少落入《香港基本法》效力的屬事範圍，《香港基本法》在內地多數時候處於被遵守的狀態。即使在內地發生違反《香港基本法》的行為，香港特區也無權實施管轄，而是由內地法院等國家機關負責適用。但在“深圳灣口岸決定”做出後，香港原有法律和特區立法構成各類主體在特區租管地上的行為根據，《香港基本法》首先作為香港本地法律的效力來源在特區租管地實施。另外，香港原有法律和特區立法體現著香港特區的制度和政策，各類主體在特區租管地上實施的行為也落入《香港基本法》效力的屬事範圍。此時，如果在特區租管地發生違反《香港基本法》的行為，特區經決定授權可以實施管轄。
最後，“依照香港特別行政區法律實施管轄”還意味著原本適用于特區租管地的法律、行政法規和地方性法規暫停實施，特區租管地僅可適用被列於《香港基本法》附件三的全國性法律。圍繞是否可在港方口岸區繼續適用此前實施的內地法律，“深圳灣口岸決定”起草過程中有的常委會委員提出，除了與口岸管理和旅客、交通工具、貨物出入境通關查驗有關的法律，其他內地全國性法律仍可在港方口岸區適用。最終，為避免兩地執法機關分別執行兩套法律產生管轄矛盾，從而更為有效地實施管理，決定並未給適用內地法律留下空間。自香港特區對港方口岸區實施管轄之日起，直至管轄授權到期為止，原本在港方口岸區實施的内地法律原則上不再適用。與此同時，被列於《香港基本法》附件三的全國性法律屬於決定中的“香港特區法律”，作為例外可以適用于特區租管地。
在特區租管地管轄問題上，全國人大常委會不僅在“深圳灣口岸決定”第1條中對特區做出授權，還通過第2條授權國務院規定管轄範圍。“深圳灣口岸決定”將香港特區管轄範圍規定為“深圳灣口岸港方口岸區”，這種表述無法在空間上確定管轄區域的大小和位置，因此在第2條授權國務院做出具體規定。但從“澳門大學決定”開始，全國人大常委會直接規定特區管轄區域範圍，將對國務院的授權範圍縮小至確定具體界址，也就是從技術層面給出決定中已確定區域的空間座標。
從法律屬性上看，管轄權的授予不同於行政區劃的變更。一方面，“深圳灣口岸決定”從形式上看無法被歸為行政區劃的變更。國務院在《行政區劃管理條例》中具體規定了行政區劃變更方式，《行政區劃管理條例實施辦法》第2條明確了行政區劃變更的類型，其中與特區租管地決定最相類似的是行政區域界線的變更，二者存在著不可混同的差異。根據《行政區劃管理條例實施辦法》第2條的解釋，行政區域界線的變更是“將一個行政區劃的部分行政區域劃歸另一行政區劃管轄”，這種管轄權的移轉是永久性且不依附於任何條件的。相比之下，“深圳灣口岸決定”在授予管轄權時以特區取得國有土地使用權為前提，同時設定了在租賃期限內行使管轄權的限制條件，與行政區域界線的變更存在差異。
另一方面，“深圳灣口岸決定”對管轄權改變產生了行政區劃變更無法引起的法律效果，香港特區法院和香港特區政府律政司通過“深圳灣口岸決定”直接取得了對特區租管地的司法管轄權，但行政區劃的變更無法改變審判權和檢察權的行使範圍。行政區劃決定了地方各級人大和本級地方人民政府的管轄範圍以及地方各級人民法院和檢察院的建制，但無法決定地方各級人民法院和檢察院的管轄範圍。根據《憲法》第99條和第107條的規定，地方各級人大和同級地方人民政府的管轄權受到“本行政區域內”的地域約束。相比之下，雖然地方各級人民法院和檢察院的建制層級由行政區劃決定，但二者無法當然取得對本行政區域內案件的管轄權。根據《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規定，地方各級人民法院和檢察院的建置與行政區劃對應，審判權與檢察權的行使範圍由法律設定了包括案件發生地在內的多重條件，地方各級人民法院對發生在本行政區域內案件不必然具有管轄權。就此而言，行政區劃的變更無法直接改變由《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》確定的管轄範圍，但香港特區法院和香港特區政府律政司在“深圳灣口岸決定”的授權下取得了發生在特區租管地的案件的管轄權。
就實踐而言，“關閘大樓批復”揭示出行政區域界線變更與特區租管地設立之間法律效果上的區別。澳門特區通過“關閘大樓批復”臨時取得了特區租管地的管轄權，但直到2015年國務院重新公佈《澳門特別行政區行政區域圖》之後，相應區域才劃入澳門特區的行政區域界線。相比之下，香港特區的行政區域界線在“深圳灣口岸決定”做出前後沒有發生變動，始終以全國人大《關於設立香港特別行政區的決定》作為根據，並由國務院在1997年公佈的《香港特別行政區行政區域圖》中加以明確。
（二）“租赁”屬性的複合法律效果
圍繞國有土地使用權問題，“深圳灣口岸決定”第3條授權國務院規定土地使用期限，這種授權路徑並未被沿用。在之後歷次特區租管地決定中，全國人大常委會直接就當次國有土地租賃合同租期創設了個別規範。按照《中華人民共和國民法典》第705條的規定，租賃合同期限最長不超過20年，租期屆滿後可以續期。該條規定適用於國有土地二級市場中國有土地使用者與承租者簽訂的租賃合同，不適用於國有土地一級市場中以政府為主體簽訂的行政合同。相比起普通的民事租賃，“深圳灣口岸決定”下國有土地租賃合同雙方主體并非民事主體，而是深圳市政府與香港特區政府。按照特別法優于一般法的原則，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第54條和《土地管理法實施條例》第17條的規定，國有土地租賃是國有土地有償取得的方式之一，應當適用有關國有土地租賃合同的專門規定。
不過，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中未對國有土地租賃期限做出規定。從現行規範上看，原國土資源部印發的《規範國有土地租賃若干意見》第4條規定，國有土地長期租賃“具體租賃期限由租賃合同約定，但最長租賃期限不得超過法律規定的同類用途土地出讓最高年期”，為國有土地租賃合同租期設定上限。據此，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條有關國有土地使用權出讓最高年限的規定設定了租期上限。
按照前述規定，口岸用地屬於綜合或者其他用地，應當適用50年的租期上限。但是，特別法優于一般法原則適用於同一位階的法規範，無法約束由全國人大常委會所作的決定。“深圳灣口岸決定”就深圳灣口岸港方口岸區的租賃合同創設了新的個別規範，授權國務院將租期規定為2007年7月1日至2047年6月30日還在合同續期時額外前置了由國務院批准的條件。在此後的特區租管地決定中，全國人大常委會不再授權國務院就特區租管地的租期做出規定，而是直接在《土地管理法》之外以決定形式就國有土地租賃合同租期創設了個別規範。
綜上，儘管歷次決定均以“授權特區進行管轄”為名，但實際引發的法律效果不限於此，還改變了香港原有法律和特區立法效力的空間範圍。《香港基本法》在特區租管地的實施方式發生了變動，原本在特區租管地實施的其他法律、行政法規和地方性法規均不再適用，同時就國有土地租賃合同租期創設個別規範，這種複合法律效果賦予其較為複雜的憲制定位。
四、特區租管地決定的憲法職權定位
考慮到特區租管地決定的複合法律效果，不可將其簡單定性為全國人大常委會決定權的行使，而要分別判斷各種法律效果背後的職權屬性，否則會造成規範評價的缺漏，也可能減損憲法效力。
（一）決定權不足以作為職權根據
首先，《憲法》第67條列舉了六項決定職權，特區租管地決定不屬於其中任何一項。從學理上看，一種觀點將決定權等同於全國人大常委會所具有的全部職權，特區租管地決定在此意義上雖然屬於決定權，但這種同義反復式的論述不利於分析的深入。一種更有代表性的觀點以立法權、監督權、任免權和決定權概括全國人大常委會職權，採取“決定”形式在“四權”框架下不意味著決定權的行使，全國人大常委會可以通過決定形式行使其他職權。舉例來說，1997年刑法頒佈之後，全國人大常委會在《關於懲治騙購外匯、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》中新設罪刑，以“決定”形式行使立法權。此外，全國人大常委會在2013年還通過《關於廢止有關勞動教養法律規定的決定》行使“四權”框架中的監督權。
就此而言，不可因採取“決定”形式就認為特區租管地決定體現著決定權的行使，在此之前要首先判斷特區租管地是否可被歸入立法權、監督權與任免權等列舉職權。不過，當前研究中多將特區租管地決定視作決定權的體現，決定內容被歸納為授予特區管轄權，又因為《憲法》第67條列舉的職權無法涵蓋其複合法律效果，主張全國人大需要做出專門授權以補強合憲性。這種觀點忽略了授權特區實施管轄之外的其他法律效果，也模糊了對特區租管地決定合憲性的判斷。
由於《憲法》對全國人大常委會決定權和其他職權的行使提出了不同要求，不宜將具有職權複合性的特區租管地決定簡單歸結為決定權的體現，否則會在合憲性判斷的過程中引起《憲法》審查根據的錯配。為了對特區租管地決定做出完整的規範評價，有必要單獨分析各種法律效果背後體現的職權屬性。
（二）創設個別法律規範的職權根據
創制性是區別立法權與法律執行權的核心特徵，體現為立法權主體在不抵觸《憲法》的前提下，不需要《憲法》或法律的額外授權可以針對任何事項創設與已有法律相衝突的措施和法律後果。全國人大常委會在特區租管地決定中行使法律制定權，針對個案情形創設了不同於其他法律的個別規範。針對國有土地租賃事宜，特區租管地決定做出了與原有法律不同的規定，體現了區別于法律執行權的創制性。《土地管理法》第54條僅列舉“出讓”這一種國有土地使用權有償取得的方式，“澳門大學決定”以來的歷次特區租管地決定中規定以“租賃”方式取得國有土地使用權。可以看到，特區租管地決定補充了《土地管理法》第54條中國有土地使用權有償取得的方式，就國有土地租賃合同最長租期創設了《土地管理法》中未規定的個別規範，體現了立法權的創制性，實踐中簽訂的國有土地租賃合同也遵循著特區租管地決定設置的限制。
由於並未停止原有規範的效力，特區租管地決定體現了法律制定權而非法律修改權的行使。《憲法》第67條第（二）項將“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”合併規定，立法權在廣義上包含這兩項職權，創制性為法律制定權和法律修改權共享。比較法律修改權與法律制定權，前者在創設新規範的同時停止被修改規範的效力，後者使新創設的法規範與衝突規範之間形成了競合關係，此時需按照《立法法》第103條處理，其中可能出現適用新創設規範的情形，但這不意味著相應的衝突規範失去效力。全國人大常委會雖然在特區租管地決定中創設了不同於《土地管理法》第54條的個別規範，但與特區租管地決定不一致的這些規範並不因此失效，因此體現著法律制定權的行使。
不過，將特區租管地決定理解為法律制定權的行使，還面臨內容和形式上的質疑。就內容而言，傳統上認為法律具有一般性，因此效力範圍特定的特區租管地決定被認為不是法律制定權的體現。在學界的通常理解中，法規範針對不特定對象做出並且可以反復適用，從而保障法治原則、分權原則和平等原則的實現，行政法學上也以此作為區分抽象行政行為和具體行政行為的標準。除此之外，還有觀點主張“權利義務的未完結性”構成立法一般性的另一特質，法律被認為在內容上搭建起基本框架，之後還需依靠其他國家行為才可規制個別情形。按照這種觀點，特區租管地決定指向歷次特區租管地設立的特定情形，對國有土地租賃事宜所作的規定也沒有進一步細化的空間，因此不屬於一般意義上的法律。
但這種否認個別立法的主張缺乏憲法規範的支持，也在學理和實踐中面對質疑。《憲法》第62條和第67條有關法律制定權的規定並未要求法律具備一般性，這與《德國基本法》第19條第1款前句對法律一般性的強調相區別。還有觀點以法治原則作為論據，主張依照具有一般性的法律行使公權力才符合法治，但《憲法》第5條並未要求法律具有一般性，因此存在循環論證之嫌。
即便將法治原則還原為平等原則與分權原則，也不足以否認個別立法的正當性。平等原則一方面主張同等情況同等對待，對應著法律一般性的要求，但與此同時不能否認存在不同情況差別對待的必要，這就對應著效力範圍特定的個別立法。以分權原則支持法律一般性的觀點主張，個別立法的存在會造成“立法機關的專制主義”，進而架空憲法上的分權原則。但如果只否認以個別命令形式行使立法權，卻無視制定一般命令的行政權，這種對分權原則的理解背後隱含著行政權高於立法權的認識，也是對分權原則的破壞。
此外，個別立法的存在也不會對我國權力分工造成影響。根據我國《憲法》第67條和第89條的規定，全國人大常委會與國務院的職權之間按照事權内容而非一般性與否區分，比如國務院有權制定具有一般性的行政法規，全國人大常委會也有權決定針對特定對象的特赦。事實上，歷次特區租管地決定是由國務院向全國人大常委會提出議案，最終由後者做出決定，體現著國務院與全國人大常委會間的分工。因此，有關法律一般性的主張不足以否認個別立法存在的正當性，也無法以決定內容的特定性否認其體現著法律制定權的行使。
就形式而言，有觀點主張只有滿足《立法法》規定的形式要件才屬於法律制定權的行使，特區租管地決定不符合制定一般法律的主體和程序要件，因而不屬於法律。根據《立法法》第32條、第40條和第47條的規定，法律案原則上需向社會徵求意見並經三讀程序後再交付表決，最終由國家主席簽署主席令公佈。僅就公開的制定過程來看，特區租管地決定草案往往經一次審議即交付表決，均未向社會徵求意見，最終也是由全國人大常委會自行公佈。就此而言，有觀點可能主張特區租管地決定不具備一般法律的形式要件。
前述觀點預設了特區租管地決定不適用一般法律制定程序，這既不符合《立法法》的規定，也不利於對特區租管地決定的監督。根據《立法法》第68條的規定，全國人大常委會有關法律問題的決定適用《立法法》中的有關規定，歷次特區租管地決定均被全國人大常委會辦公廳列為“有關法律問題和重大問題的決定”，包含適用一般法律制定程序的可能。《關於〈中華人民共和國立法法（修正草案）〉的說明》中將“豐富立法形式”作為增加規定《立法法》第68條的理由，恰恰是認識到有關法律問題的決定可能體現著立法權的行使，該條為有關法律問題的決定保留了適用立法程序的空間。不過，《立法法》本身無法窮盡立法程序要求，有關法律問題的決定還可能適用其他法律中的程序規定。比如，如果相關決定構成對兩部基本法的修改，需要符合《香港基本法》第159條和《中華人民共和國澳門基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）第144條的特殊要求。因此，“有關法律問題的決定”在一定條件下也應滿足一般法律的制定程序要求，未採取立法程序的決定可能違反《立法法》第68條的規定。
就此而言，以形式要件否認個別立法的觀點將“有關法律問題的決定”與立法權的行使相分離，預先排除了“有關法律問題的決定”適用一般法律制定程序的可能，又未明確應當滿足何種主體和程序要件，不利於對特區租管地決定的監督。對特區租管地決定而言，鑒於其創設了不同於既有法律的個別規範，應當採取與這種法律效果匹配的制定程序加以約束，有必要適用一般法律的制定程序進行監督。
（三）暫停租管地既有法律實施的職權根據
特區租管地決定暫時停止既有法律在特區租管地的實施，體現法律修改權的行使。當授權按照特區法律實施管轄時，原本適用于特區租管地的法律在特區管轄期限內不再適用，這些法律的適用條件發生了改變。一般而言，法律除非被修改廢止或有諸如《香港基本法》第18條第2款這樣的特殊規定，否則可適用包括特區租管地在內的所有地方。儘管通常未被明確寫入條文中，但適用條件構成法律隱含的重要組成。在傳統的三要素說下，法律規則的邏輯結構包括了假定、行為模式和法律後果，法律的適用條件被視作每項法律規則的假定部分。在新近的兩要素說下，法律規則的邏輯結構被簡化為構成要件與法律後果，法律的適用條件不再被視為法律規則或法律規則的組成，而是不直接表述法律規範的輔助性條文，也構成法律的重要組成。學說上對法律規則邏輯結構的組成存在爭議，但各種觀點均認為適用條件屬於法律不可缺少的組成部分。在此背景下，特區租管地決定在管轄期限內排除了法律在特區租管地的適用，為原有的適用條件設置了新的地域限制，屬於法律修改權的運用。
根據《立法法》第16條的規定，全國人大及其常委會有權決定在規定期限和範圍內暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定，特區租管地決定與此存在諸多差異。一方面，二者在停止適用的條文範圍上存在差異。在《立法法》第16條授權下，全國人大常委會只可在特定範圍內暫時停止適用某部法律的部分規定。相比之下，特區租管地決定暫時停止適用原本在特區租管地上實施的所有法律，不是《立法法》第16條的授權所能涵蓋。另一方面，二者暫時停止適用法律的目的也不相同。根據2015年《關於〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉的說明》，授權全國人大及其常委會在部分地方停止適用法律的部分規定，旨在應對“實踐條件還不成熟、需要先行先試的”情形，從而“實現立法和改革決策相銜接”。由此可見，《立法法》對暫時調整或停止適用法律部分規定的授權，旨在以地方試點為全國性改革積累經驗。相比之下，特區租管地決定聚焦于特定工程建設或特定項目運營。此外，實踐中二者在停止適用的期限條件上存在差異。全國人大常委會根據《立法法》第16條做出的決定以5年為期，期限相對較短。與此不同，歷次特區租管地決定中停止適用法律的期限與國有土地租賃合同租期一致，往往長達數十年且經全國人大常委會決定可以延期。
（四）改變特區本地法律效力的職權根據
特區租管地決定對特區管轄權的授予以及對特區本地法律效力範圍的改變，無法被歸入《憲法》第67條中列舉的全國人大常委會職權，屬於全國人大授予的其他職權。根據《香港基本法》第20條和《澳門基本法》第20條的規定，全國人大常委會可授權特區行使港澳基本法中未列舉的其他權力。在就“深圳灣口岸決定”出具的法律意見中，香港特區政府保安局認為《香港基本法》第20條“容許中央在適當的情況下將進一步的權力轉授香港特區”。根據該條，全國人大常委會有權在《香港基本法》列舉權力之外授予特區管轄權，特區本地法律效力範圍的改變作為管轄權授予的法律效果，也可將該條作為職權根據。
不過，僅從《香港基本法》第20條的規範文義與起草過程來看，無法判斷其他權力中是否包含對特區租管地的管轄權。就規範文義而言，“其他”的表述排除了由《香港基本法》第12條到第19條列舉的由中央和香港特區各自行使的權力，對特區租管地的管轄權不在列舉權力之中，但也沒有限定其他權力的範圍。從起草過程來看，《香港基本法》第20條旨在平息有關“剩餘權力”的爭議，焦點放在“如何劃分在中央與特區之間的權力，未劃清楚的、未能夠劃清楚的權力，應怎樣處理”，偏重對特區自治權的制約。從中無法得知全國人大常委會做出授權的限度，無法得出其他權力是否包括對特區租管地的管轄，對此要做進一步分析。
綜上，全國人大常委會在特區租管地決定中同時行使了法律制定權、法律修改權和由全國人大通過港澳基本法授予的職權，達成了複合法律效果，下文將進一步分析全國人大常委會各項職權的行使是否符合憲法。
五、特區租管地決定的合憲性分析
特區租管地決定的合憲性包含形式和實質兩個方面，形式合憲性要求全國人大常委會各項職權行使符合《憲法》中程序和權限的規定，實質合憲性要求特區租管地決定在實體法律關係層面不與《憲法》相抵觸。
（一）特區租管地決定的形式合憲性
1.法律制定權的形式合憲性
特區租管地決定中法律制定權的行使，符合《憲法》對全國人大常委會與國務院、全國人大之間的關係定位，具有形式合憲性。一方面，特區租管地決定對個別規範的創設，沒有打破國務院作為最高國家行政機關的憲法屬性，也符合《憲法》對全國人大常委會與國務院之間權力分工的規定。反對者可能認為，若承認個別規範會模糊行政權與其他權力的邊界，有違國務院作為最高國家權力機關的執行機關以及最高國家行政機關的憲法屬性，以此否認存在效力範圍特定的法律，質疑在特區租管地決定中創設個別規範的合憲性。
這種觀點將效力範圍的特定性預設為行政權運作的固有特徵，還隱含地要求國務院在執行國家權力機關表達的意志時必須指向特定的對象，缺乏《憲法》規範根據。不同於國家立法權、審判權、檢察權和監察權，我國《憲法》中並沒有出現“行政權”的表述，而是在《憲法》第85條將“行政機關”作為國務院的機關屬性加以規定，這意味著行政權在我國《憲法》下難以從內容實質的角度進行界定，主要從權力行使者的角度加以規定。在此意義上，行政權可以被等同於《憲法》規定由國務院行使的權力，體現為《憲法》第89條對國務院各項職權的列舉。根據《憲法》第89條的規定，效力範圍特定並非行政權的固有屬性，其中第（一）項就規定國務院有權制定效力範圍不特定的行政法規。此外，執行機關的定位不意味著國務院只能採取具體化的執行方式，當全國人大及其常委會所表達的意志不存在進一步具體化的空間時，國務院還可以採取諸如監督下級政府等方式實現最高國家權力機關的意志。
就實踐而言，特區租管地決定的制定和執行過程，充分體現了全國人大常委會與國務院之間的合理分工。在歷次特區租管地設立實踐中，往往是由內地地方政府與特區政府向國務院提出請求，再由國務院向全國人大常委會提出議案，以求獲得更強的民主正當性支撐。在全國人大常委會做出特區租管地決定後，內地地方政府與特區政府簽訂國有土地租賃合同，實現決定所創設的有關租賃合同期限和續期條件的個別規範。在合同執行階段，根據《憲法》第89條第（四）項的規定，具有領導地方各級政府工作職權的國務院，可以監督內地地方政府與特區政府間簽訂的國有土地租賃合同是否符合特區租管地決定，保證決定中所創設的個別規範的實現。
另一方面，特區租管地決定在就國有土地租賃合同租期及續期條件創設個別規範時，也沒有違反《憲法》對全國人大與其常委會之間立法權限的分配。結合《憲法》第62條和第67條的規定，全國人大常委會無權制定應當由全國人大制定的基本法律，特區租管地決定創設的個別規範不在基本法律之列。
現行規範未從正面界定何為基本法律，有觀點整理了被立法機關定性為基本法律的各項法律，從中總結出基本法律需要兼具事務領域的重大性與影響範圍的全域性兩項特徵。就事務領域而言，《憲法》第62條列舉了“刑事、民事、國家機構的”三種類型，土地管理制度並不在此列。從立法實踐來看，作為土地管理領域基本法律的《土地管理法》也是由全國人大常委會制定，這也可從側面說明土地管理制度在立法者看來不屬於具有重大性的事務領域。就影響範圍而言，特區租管地決定創設的個別規範僅適用於特定區域，不具有影響範圍的全域性。鑒於特區租管地決定創設的個別規範不涉及重大事務，影響範圍也較為局限，因此不屬於基本法律之列，全國人大常委會對此享有法律制定權。
2.法律修改權的形式合憲性
特區租管地決定在修改原本在特區租管地實施的法律的適用條件時，符合《憲法》對全國人大常委會法律修改權行使的要求。根據《憲法》第62條和第67條的規定，原本在特區租管地適用的法律可以被分為基本法律與非基本法律。《憲法》第67條第（二）項將非基本法律的修改權授予全國人大常委會，除此之外未對修改權行使做出特殊限制。就改變非基本法律的適用條件而言，特區租管地決定並未抵觸《憲法》中規定的形式要件。相比之下，《憲法》第67條第（三）項對全國人大常委會的基本法律修改權設置了額外限制，包括了“全國人大閉會期間”的時間限制、“部分補充和修改”的程度限制以及“不得同該法律的基本原則相抵觸”的內容限制。從憲法史的角度看，賦予全國人大常委會基本法律修改權是1982年《憲法》的創設，起草過程中為了“充分保證全國人大作為最高國家權力機關的地位”，採納了針對全國人大常委會的這些限制條件。
就改變基本法律的適用條件而言，特區租管地決定也符合《憲法》第67條第（三）項設置的三個限制條件。迄今四次特區租管地決定分別於2006年10月31日、2009年6月27日、2019年10月26日和2023年12月29日通過，均在全國人大閉會期間制定，而且距離下一次全國人大會期有一定時間，可由全國人大常委會行使法律修改權。此外，特區租管地決定只修改了隱含在基本法律條文背後的適用條件，符合對有關修改幅度的限制條件，而且這種部分修改未改變基本法律的條文本身，不具有抵觸被修改法律基本原則的可能。
3.管辖授权的形式合憲性
全國人大常委會在特區租管地決定中授權特區實施管轄，行使全國人大通過港澳基本法授予的其他職權，並未超出《憲法》第67條規定的職權範圍。根據《憲法》第31條和第62條的規定，制定特別行政區內實行的制度以及決定特別行政區的設立及其制度，屬於全國人大的固有職權。除非得到《憲法》第67條第（二十二）項下的專門授權，否則全國人大常委會無權通過特區租管地決定授權特區實施管轄。在全國人大並未做出專門授權的情況下，《香港基本法》和《澳門基本法》第20條構成特區租管地決定授予特區管轄權的可能根據。
根據《香港基本法》第20條和《澳門基本法》第20條的規定，香港和澳門特區可享有全國人大常委會授予的其他權力。僅從文義來看，其他權力不包括兩部基本法中列舉的由特區享有的權力，但是否包括按照特區法律實施管轄的權力並不清晰。從起草過程來看，《香港基本法》和《澳門基本法》第20條規定了中央與特區之間“未劃清楚的、未能夠劃清楚的權力，應怎樣處理”，明確特區的權力“不是它本身所固有而是國家授予的”，平息關於“剩餘權力”問題的爭議。至於像管轄特區租管地這類明確歸屬於內地的權力是否可以授予特區，不在起草者的討論範圍。
可見，其他權力的範圍從文義解釋和歷史解釋的角度都難以明確，卻構成了認定特區租管地決定合憲性的關鍵。如果其他權力中可以包含管轄內地特定區域的權力，特區租管地決定向特區授權的根據就是由全國人大制定的港澳基本法，因而可以將《憲法》第67條第（二十二）項作為自身職權根據。反之，在未獲全國人大授權的情況下，全國人大常委會無權就特別行政區制度做出決定，否則超越了《憲法》第67條確定的職權範圍。在合憲性解釋原則下，應當採取前一種解釋方案，令管轄內地的權力得以被涵括進《香港基本法》和《澳門基本法》第20條中的其他權力，從而保全特區租管地決定的效力。
綜上，特區租管地決定中法律制定權和法律修改權的行使具有形式合憲性。就特區租管地決定對特區的授權而言，可以在合憲性解釋原則下從《香港基本法》和《澳門基本法》第20條中找到授權來源，將《憲法》第67條第（二十二）項作為職權根據。
（二）特區租管地決定的實質合憲性
特別行政區租管地決定中個別規範的創設與對法律適用條件的修改，主要涉及對法制統一原則和法安定性價值的維護，向特別行政區授予管轄權時應當與憲法上單一制的國家結構形式相容，同時與《憲法》第31條隱含的“一國兩制”方針保持協調。
《憲法》第5條第2款規定國家維護社會主義法制的統一和尊嚴，確立了法制統一原則。作為統領性規範，法制統一原則還與平等原則和單一制原則產生內在聯結，要求作為主權體現的全國性法律在各地平等適用，全體公民在國家主權範圍內服從相同的法律。就此而言，全國人大常委會以決定形式令法律不再平等適用于特區租管地，構成對法制統一原則的干預。但干預並不意味著抵觸《憲法》，還需與其他價值進行權衡。比如，《香港基本法》第18條和《澳門基本法》第18條就排除了絕大多數全國性法律在特區的適用，但出於調和“一國兩制”方針與法制統一原則的考慮，全國人大在《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉的決定》和《關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉的決定》中確認了其合憲性。
同樣地，特區租管地決定的合憲性需要權衡法制統一原則與歷次決定追求的目標，比例原則在其中構成“最為核心的控制手段”。從實質上看，比例原則是以合比例性控制國家權力的手段，可以用於約束全國人大常委會對法制統一原則可能的干預。《憲法》第3條第4款規定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”，在“中央的統一領導”與“地方的主動性、積極性”之間留下了可供權衡的空間。從比較法的角度，在歐盟法律中廣泛適用的輔助性原則可以認為是合比例性分析的例子。
回顧歷次特區租管地決定，“深圳灣口岸決定”和“橫琴口岸決定”追求提高通關便利化水準，“澳門大學決定”意圖緩解澳門大學的用地壓力，“拱北口岸決定”服務於澳門輕軌東線項目建設。特區租管地決定的這些目標為憲法所容許，決定中規定的手段也有助於實現相應目標，因此滿足目的正當性與妥當性要求。
在能達致設定目標的前提下，必要性原則要求選擇對法制統一原則干預程度最小的手段。若不排除既有法律在特區租管地的適用，特區租管地決定就無法實現拓展特區發展空間的目標，還會在內地與特區之間造成管轄矛盾，因此滿足手段有效性要求。此外，歷次特區租管地決定涉及區域面積不大，而且選取口岸、大學和工程項目這類與外部相對隔絕的空間，還以“禁區式管理”等規定盡可能減少對特區租管地外區域的影響，從而將對法制統一原則的干預程度降至最低，因此特區租管地決定對法制統一原則的干預符合必要性原則。
經過了目的正當性、妥當性與必要性的檢驗，均衡性原則要求權衡特區租管地決定實現的目標與對法制統一原則的干預是否合比例。一方面，相較于地方立法對全國性法律的變通，特區租管地決定是在中央主導下對地方法制的調整，對法制統一原則的干預程度更低。另一方面，特區租管地決定除了服務于特定項目建設外，更能拓展特區發展空間、實現內地與特區的互聯互通，同時推動特區融入國家發展大局，從而鞏固憲法上的特別行政區制度價值。就此而言，特區租管地決定也能通過均衡性原則的檢驗。
在法制統一原則之外，《憲法》第5條第2款中規定的“統一和尊嚴”包含對法安定性價值的維護，著眼于保護公民的穩定預期。從法律制定權的行使看，決定創設的個別規範僅對當次國有土地租賃合同發生屬事效力，不會打破公民對國有土地使用權取得方式和租賃合同期限等事項的規範預期。就法律修改權的行使而言，租管地在決定做出之前或為填海造陸區域、或為待開發的空置地塊，原本涉及的法律主體和法律關係較為簡單，可以將法秩序變動對公民規範預期造成的影響降至最低。
特區租管地決定不僅涉及法秩序的變動，管轄權授予還會對國家結構形式產生影響，需要在“一國兩制”方針下判斷其與單一制原則是否相容。單一制下也可容納地方自主空間，源自中央授予的地方權力可以合法地被中央單方改變，“一國兩制”方針可被視作我國單一制原則的制度特質。從1982年修憲的背景資料來看，“一國兩制”構成理解特別行政區制度的前提，《憲法》第31條 “實際體現了‘一國兩制’的指導思想與方針”。
在單一制原則下，全國人大常委會在授予管轄權時符合“一國兩制”方針。採取授權形式意味著特別行政區並無管轄租管地的固有權力，全國人大常委會有權單方改變管轄權的範圍。全國人大常委會在授予管轄權的同時還對管轄權行使方式施加限制，將租管地用途限定在授權預期實現的目標範圍內。《香港基本法》第5條和《澳門基本法》第5條做出“一國兩制”方針五十年不變的規範承諾，“深圳灣口岸決定”之後歷次決定均將租期限定在港澳基本法生效後五十年內，從“澳門大學決定”開始還以續租批准程序施加控制，與“一國兩制”方針相互融貫。
綜上，特別行政區租管地決定中各項職權的行使具有實質合憲性，在創設個別規範與修改法律適用條件時維護了法制統一原則和法安定性的價值，對特別行政區管轄權的授予也符合“一國兩制”方針的要求。
六、特區租管地發展模式的完善路徑
設立特區租管地涉及個別法律的創設、法律適用條件的改變以及特別行政區制度內涵的豐富，超出國務院在《憲法》第89條下的職權範圍，實踐中由全國人大常委會取代國務院做出決定，體現特區租管地設立法治水平的提升。不過，經過對其合憲性的考察，特區租管地決定還有進一步完善的空間，從而在《憲法》層面補强其正當性。
首先，由於特區租管地決定當前只有在合憲性解釋原則下才可將《憲法》第67條第（二十二）項作為自身職權根據，全國人大有必要對常委會做出專門授權，以補強特區租管地決定的合憲性。結合《憲法》第31條、第62條第（十四）項和第67條第（二十二）項的規定，全國人大常委會只有取得全國人大專門授權才可授予特區管轄權。在當前實踐中，《香港基本法》和《澳門基本法》第20條固然可以在合憲性解釋下被視作全國人大授權的體現，但合憲性解釋的運用本身就意味著全國人大常委會做出授權的憲法根據可以進一步完善，因此全國人大有必要對其常委會做出專門授權，以補強特區租管地決定的合憲性。
鑒於特區租管地決定所涉事項不屬於“在特別行政區內實行的制度”，全國人大有權對其常委會做出授權。《憲法》第62條第（十四）項規定全國人大有權決定“特別行政區制度”，其中包含“在特別行政區內實行的制度”和其他特別行政區制度，《憲法》對後者並未施加特別程序限制，全國人大有權就此做出授權並採取法律以外的其他形式。由於租管地位於特區之外，對特區管轄權的授予不屬於“在特別行政區內實行的制度”，可由全國人大授權其常委會做出規定。
在具體設計授權決定時，全國人大有必要明確以《憲法》第31條、第62條第（十四）項和第67條第（二十二）項作為根據。根據全國人大的有關決定，在實施港澳基本法中有關中央與特別行政區間關係的條款時，香港基本法委員會和澳門基本法委員會可以向全國人大常委會提供意見，港澳基本法對應條款中也設計了相關的徵詢程序。授權事項涉及中央與特別行政區之間的關係，全國人大常委會也可參考港澳基本法中的程序機制，在擬定相關議案前徵詢其下設的香港基本法委員會和澳門基本法委員會的意見，之後將相關議案提交全國人大審議。出於授權明確性的考慮，全國人大在決定中可明確設立租管地預期實現的目標。
其次，特區租管地決定的職權複合性不應成為弱化程序約束的理由，全國人大常委會做出決定時需從嚴適用各項職權根據對應的程序要求。《立法法》第68條規定全國人大常委會所作有關法律問題的決定適用本法中的有關規定，具體如何適用需要結合實踐進行判斷。鑒於特區租管地決定包含著全國人大常委會的多種職權，引發了不同程序規範之間的競合。處理這種競合情形應當採取從嚴適用的思路，適用全國人大常委會制定法律的有關程序，否則會造成程序約束機制的落空。舉例來說，根據《立法法》第32條和第47條的規定，特區租管地決定的議案原則上需經三讀程序後再交付表決，最終由國家主席簽署主席令公佈。
最後，在發展特區租管地模式的過程中，全國人大常委會在拓展特區租管地的土地用途和區域範圍的過程中，要維護法制統一原則。為了在“一國兩制”方針下增強內地與港澳之間的互聯互通，特別行政區租管地決定今後在管理方式上有必要在便利人員流動和維護公共秩序之間尋求合理平衡。
回顧以往實踐，“深圳灣口岸決定”和“澳門大學決定”中的有關規定可為今後實踐提供參考。“深圳灣口岸決定”要求香港特別行政區實行“禁區式管理”，按照香港特別行政區《公安條例》中的有關規定，過境人員只有取得許可證方可進出，香港特別行政區政府還為便利人員流動制定附屬條例。這種框架性規定具有因應現實兼顧人員流動便利化與公共秩序維護的彈性，同時還考慮到與特區本地法律的銜接，但由於未明確設定授權條款，實踐中可能導致權力向特區的過度下放。“澳門大學決定”明確將規定管理方式的權力授予國務院，但“隔離管理”方式指向過於單一，不利於提高人員流動的便利化程度。在今後實踐中，可考慮沿用“澳門大學決定”下授權國務院的規定方式，但僅設置兼顧特區本地法律的框架性約束，要求在分隔管理的同時為人員流動提供便利條件。
在內地“飛地經濟”蓬勃發展的背景下，有觀點建議擴大特區租管地的區域範圍，同時將土地用途拓展到產業園區的建設，在特區租管地“總體適用特區的法例和稅制”。這種發展構思固然有助於拓展特區的發展空間，但構成了對法制統一原則的過度干預。就必要性原則而言，發展“飛地經濟”無須授權特區按照特區法律對內地特定區域實施管轄，由產業園區所在地制定地方立法同樣可以實現目標，不必排除既有法律在內地的平等適用。從均衡性原則考慮，不同于口岸、大學與工程項目這類封閉區域，作為特區租管地的產業園區不可避免地與內地產生複雜的法律關係，特區法律會透過這些法律關係擴大對法制統一原則的干預，超出憲法所允許的限度。因此，在特區租管地模式的發展過程中，應嚴格限制特區租管地用途和區域範圍的拓展，避免對法制統一原則的過度干預。
結論
在特區租管地決定中，全國人大常委會首先行使法律制定權針對國有土地租賃事宜創設了個別規範，還行使法律修改權改變了原本在特區租管地實施的法律的適用條件，又在港澳基本法的專門授權下授予特區管轄權，隨之改變了特區本地法律效力的空間範圍。從當前實踐來看，歷次特區租管地決定符合憲法對全國人大常委會職權行使的程序要求，符合《憲法》第5條第2款規定的法制統一原則與《憲法》第31條隱含的“一國兩制”方針，在形式和實質上均具有合憲性。在特區租管地模式今後的發展中，全國人大常委會在拓展特區租管地的土地用途和區域範圍的過程中還受到法制統一原則的約束。
從特區租管地決定實踐中可以看到，全國人大常委會的決定權常常依附於其他職權的行使，具有法律效果和職權根據的複合屬性。相比之下，現有理論中“立法性決定”“執行性決定”“授權性決定”的歸納著眼於某類法律效果或某項職權根據，在一定程度上忽視了特區租管地決定這類複合型決定。若套用“立法性決定”這類理論歸納來理解特區租管地決定，既有損規範評價的精准性，還會模糊全國人大常委會據以做出決定的程序機制。就此而言，本文對特區租管地決定的分析以個案形式說明了複合型決定的特性，今後研究中還需對複合型決定進行更為深入的研究。
