顾昕:公民社会发展的法团主义之道

——能促型国家与国家和社会的相互增权
选择字号:   本文共阅读 1953 次 更新时间:2009-03-29 19:25

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顾昕 (进入专栏)  

一、导言

市场转型的不断深入推动了国家与社会关系的深刻变革。以国家监控甚至穿透社会各个角落为特征、甚至社会并不存在的全能主义时代,已经一去不复返。自主性的社会空间不断扩大,国家与社会的关系也变得多样而复杂。在扩大了的社会空间中,最为活跃的、富有生机的、也引起广泛关注的就是社团间(associationalspace),也就是我们所说的“公民社会”。公民社会的发展在我国并非一帆风顺。长期以来,受到某种单向性思维的影响,人们倾向于把公民社会视为国家的对立面,仿佛国家与社会的关系是一种零和博弈,国家强必定社会弱,而社会强必定国家弱。这种单向性思维在1990年代初期曾经主宰了国际学术研究。实际上,只要我们把有关概念视为理想类型,那么其可应用性是无可置疑的,因为理想类型作为分析工具本来就同现实不能完全吻合。界。在这一思维的影响下,我国公民社会的推动者,正如我国市场经济的推动者一样,着重鼓吹“国家退出”。国家作为民间社团组织的监管者,则对公民社会发展的正面意义始终没有深入的了解,从而采取了一种高度防范的态度,在具体措施上则沿用行政控制的手段,对民间社团组织的发展施加了很多不大必要的限制。可以说,虽然国家对于公民社会组织在社会福利、扶贫、公共卫生、环境保护、工商活动的治理、学术文化活动的开展等多方面领域的积极作用已经开始有所认识,但是上述单向性思维的负面影响至今依然没有消除。

实际上,世界各国的实践已经表明,国家与社会零和博弈的思路非常有害,它的具体实践的确在不少国家和地区造成社会的混乱和不稳定。但是,零和博弈绝不是唯一的思路和做法。事实上,从1990年代中期以来,国际学术界的主流是强调国家与社会的相互增权(mutualempowerment)、公私部门的伙伴关系,从而形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的新局面。在推进强国家与强社会相得益彰的过程中,国家退出一些没有必要管、也管不好的领域固然是必要的,但是国家一味退出也不是有益的。国家与社会相互增权的新思维主张,国家应该运用其特色的优势,发挥能促型作用(enablingrole),推动公民社会的发展。以能促型国家的思路取代国家退出的思路,如果放在中国国家强于社会的历史背景下来考察,则更为切合实际。事实上,我国众多的民间社团原来都是国家的一部分,它们从国家体制中逐渐脱离出来,虽然其自主性正在慢慢增强,但是对于国家的依赖性依然十分严重。由于相当一部分社团在各自的领域内具有垄断性,因此中国公民社会与国家的关系呈现了强烈的法团主义特征,而中国公民社会的发展路径,由于国家主义传统导致的路径依赖性,也必定具有强烈的法团主义特征。而法团主义盛行的欧洲国家强调的社会伙伴关系,也恰恰可以为我们强调国家发挥能促型作用推动国家与社会相互增权的思路提供支持。

本文首先从比较研究的角度对公民社会的发展提供一个概念框架,然后对于中国公民社会发展的法团主义之路进行概述,之后本文探讨在公民社会法团主义发展过程中国家与社会的相互赋权以及国家发挥能促型角色的问题。

二、公民社会的法团主义发展

不同的政治理论会提出不同的公民社会理念。最为流行的是自由多元主义理论,这一理论把一个生机勃勃的、多元的公民社会的存在,视为民主的社会基础。在这一派理论看来,公民社会的最主要功能就是“以社会制约权力”。自由多元主义的公民社会理论可以追溯到法国思想家托克维尔。他在《论美国的民主》中强调一种特殊类型的社会对于民主的重要性。在这样的社会中,权力与各种社会功能以一种分散化的方式由众多相对独立的社团、社会群体和社区组织来行使。在托克维尔看来,美国民主制度所依赖的三权分立体系,虽然绝对是必要的,但却不足以能够使一个自由民主正常运转起来。一个由各种独立的、自主的社团组成的多元的社会,可以对权力构成一种“社会的制衡”。在这里,权力既包括国家拥有的权力,也包括多数人拥有的权力。当代弘扬公民社会理念不遗余力的英国政治哲学家约翰·吉恩(JohnKeane)对此有形象的描绘:托克维尔所说的社会,具有一只独立的眼,监督着国家。限制国家行动的范围,保护社会免受国家的任意干预,创造一个具有实质自主性、独立性和自我管理的社会空间,这就是自由的、多元主义的公民社会的主要诉求。

显而易见,这种公民社会的理念造就了一种“公民社会对国家”甚至“公民社会反抗国家”的意象,仿佛两者存在此消彼长式的天然对立关系。可以说,这种公民社会的理念支配了1990年代初期的有关研究。就当代中国研究领域而言,海外英文学术刊物涌现了大量文章,探讨中国是否出现了公民社会。乐观派把林林总总由于国家放松控制而产生的现象都归结为“公民社会的要素或萌芽”,试图挖掘其长远的政治社会意涵。但是,这种“公民社会萌芽论”在1990年代中期激起了挑战。挑战者指出,“公民社会萌芽论”所蕴含的决定论具有方法论的谬误,而中国社会空间的拓展并公民社会发展的法团主义之道不一定必然走向该论所憧憬的自由多元主义式公民社会。他们挖掘出大量经验例证(其实这样的例证俯拾皆是),来说明中国国家与社会的关系具有复杂性,而所谓具有自主性的社团充其量只不过是具有准自主性,社会对于国家的依赖依然十分严重。一些学者甚不大情愿使用“公民社会”这个字眼,转而拥抱法团主义(corporatism)。有些学者索性用“公民社会对法团主义”这一两分法来刻画中国国家与社会关系的演变。

然而,把法团主义与公民社会对立起来,在理论上是有问题的。依照菲利普·施密特(PhilippeC.Schmitter),法团主义和多元主义都是“以社团形式组织起来的公民社会的利益同国家的决策结构联系起来的制度安排”。这就是说,法团主义不过是公民社会与国家关系的一种形式而已。与多元主义下社团组织及其与国家关系的情形有别,法团主义具有如下特征:1)在某一社会类别中社团组织的数量有限,因此形成非竞争性的格局;2)社团一般以等级方式组织起来;3)这些组织要么由国家直接出面组建,要么获得国家的批准而具有某种垄断性;4)国家在需求表达、领袖选择、组织支持等方面对这些组织行使一定的控制。因此,在法团主义占上风的地方:1)都有一个强有力但并不具有全能性的国家;2)社会群体的组织方式具有非竞争性,因而结社自由受到一定的限制和规范;3)代表利益群体的社团并不完全独立于国家,但也不是国家的内在组成部分。

法团主义可以分为很多亚类型。就我们所关心的国家卷入与社团自主两者之间关系的问题而言,“社会法团主义”和“国家法团主义”的区分已经广为人知。关于这两种类型的差别,我国学者通常的误解是认为它们在许多特征上有所不同,例如在团体数量方面,前者众多而后者有限;前者不具有社会团体的唯一性,而后者具有这种特征;在前者中,社团之间的竞争性高而在后者竞争性低;等等。两种法团主义共享许多共同的特征,只是它们形成这些特征的过程有所不同。

正如其他领域的制度变迁一样,公民社会的发育和发展具有路径依赖的特征。在一个国家主义高度发达的历史背景下,公民社会的发展直接走上多元主义之路是难以想象的。1990年代初期国际学术界有关公民社会研究的最大缺陷,就是把公民社会的多元主义发展,视为唯一之道。现在看来,公民社会的发展至少还存在着另外一条道路,这就是通过国家法团主义走向社会法团主义。在一个具有革命型全能主义遗产的国度,公民社会在初期发展阶段显然受到初始条件的制约,国家主义依然主导着国家与社会的关系,社会团体无疑一方面高度依赖于国家,另一方面也高度受制于国家,从而极有可能呈现国家法团主义的特征。至于社会法团主义类型的公民社会最终是否能够实现,或者说国家法团主义能否转型成为社会法团主义,这也并不一定是历史的必然,还需要各种条件的配合,尤其是国家转型的深化。

三、走向国家法团主义之路

中国公民社会的发展在改革开放前,中国国家与社会的关系呈现一种全能主义、国家主义的特征。实际上,真正意义上的社会并不存在。当时的社团空间,主要由国家创办的群众团体,还有大量科学技术协会所组成。这些组织无论从理论上还是在实践中都可以被视为国家的组成部分。其运作经费来自国家财政拨款,人员雇用有编制,组织和组织的领导人均有行政级别。事实上,它们都属于事业单位,也就是国际上通称的公立机构,属于公共部门组织(public-sectororganizations)。自1978年以来,中国的社团空间发生了深刻的变化。社团空间的结构开始呈现多样性,大量新型的社会团体开始涌现,包括专业性社团、工商组织、行业协会、学术性组织、社会公益类组织、体育娱乐性组织以及公共事务组织(例如环境保护组织等)。根据裴敏欣研究,在整个1980年代,全国性社会团体的数量增加了大约7倍,相当于以年平均48%的速度增长;而地方性社会团体的数量增长甚至更快。这种爆炸性增长的局面自1989年10月国家颁布《社会团体登记管理条例》之后基本上不复存在。自1991年以来,有关社会团体的全国性统计数据得到公布,除了1991-1992年间,社会团体在大多数年份的增长幅度已经很低,到了1990年代便开始了负增长,直到2002年,负增长的局面才有所改观。《中国法律年鉴》还提供了1991-1997年间社会团体注销以及申请未获批准的统计资料。这些不完整的统计资料依然可以展示,社会团体数量增长自1992年开始放缓,主要是申请数量呈现负增长的局面。

从结构上看,社团空间在1980年代以及1990年代初期的快速扩张,主要可以归功于工商管理类社团、专业性社团和人文社会学术性社团的高速增长。与此相对照,慈善性组织、基金会、社会公益或公共事务类社团则不太发达。这种局面似乎自1990年代中后期以来没有多大改观。根据北京大学2000—2003年间在两省和一个直辖市调查的数据,图2展示了社会团体的活动领域,其中教育与学术类社团和工商管理类协会依然占据最大比重,接下来的是文化娱乐类社团和专业人士协会,从事社会公益、参与公共事务的社团所占比重依然不大。在整个1980年代,虽然社会团体的数量急速增长,但是当时却没有一套监管体系。早在1950年,当时的政务院制定了《社会团体登记暂行办法》,又在1951年制定了“实施细则”,但是经过文化大革命,这些法规实际上已经不起作用了。实际上,在1980年代新出现的大量社会团体并没有依循1950年代的条例进行登记,而且当时由于5《社会团体登记暂行办法》,新成立的社团也找不到地方进行登记。这些社团要么自下而上组织起来,要么是从既有的党政事业单位分离出来。为了避免可能的政治麻烦,这些新社团大多数采取了“挂靠”的方式,依附在各种正式的组织之上,尤其是行政机构、事业单位或者已有的群众团体。挂靠关系的建立依赖于高度个人化的社会资本的存在,也就是社团发起人与挂靠单位领导人的社会关系。一般而言,新成立的社会团体大多数不能获得财政拨款,而只能八仙过海,通过各种渠道来自筹资金,其中主要的渠道是通过提供服务来换取收入,有些则是通过出版和发行图书来筹资。

社会团体的大量涌现以及极少数自发形成的社会团体采取了对抗国家的策略,促使国家重建有关的监管架构。1988年9月和1989年6月,国务院先后颁布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》。1989年10月,国务院颁布了《社会团体登记管理条例》,这标志着中国社团监管体系的正式确立。1998年10月,国务院再次修订了《社会团体登记管理条例》;并且同时颁布了《民办非企业单位登记暂行条例》,为非社团型民间组织的建立确立了法律框架。2004年3月,新的《基金会管理条例》颁布。

中国社会团体的监管框架具有强烈的法团主义色彩。由于篇幅有限,本文仅仅就1998年《社会团体登记管理条例》的有关条款,同法团主义的特征进行一些比较。上文所述法团主义的四大特征,除了等级化之外,均在中国社团监管框架中有所体现。但即使在等级化这一点上,中国还是具有强烈的法团主义特征。在典型的法团主义国家,许多行使利益代表职能的社团,往往以等级体系的形式组织起来,其全国性的总会便成为所谓的高峰组织(peakorganizations),在利益表达和政策制定方面扮演极为重要的角色。在我国,社会团体则分为全国性和地方性两类,就同一类型的社会团体而言,全国性社团和地方性社团没有等级化隶属关系。全国性社团不得设立地方性的分会,以免同地方性的社团形成竞争关系;地方性社团也不能以团体会员的身份加入全国性社团,但是不少地方性社团的领导人在全国性社团的领导机构中占据一定的位置。不同层级的社团在不同层级从事利益表达的活动,但是,由于领导人员重叠的情形,全国性社团在某种程度上扮演了高峰组织的角色。

不但如此,中国社会团体的监管体系还具有强烈的国家法团主义色彩。实际上,1989年和1998年的条例,都通过有关“业务主管机构”的条款,把实践中的“挂靠”关系法制化。条例赋予业务主管机构广泛的权力,对社会团体进行控制。如果就表中所列国家法团主义和社会法团主义的差别进行考察,我们可以很容易发现,在数量有限性、非竞争性、职能分化、代表性的垄断地位等方面,国家(无论是登记管理机构还是业务主管机构)都对社会团体施加强有力的控制。而且,在实际中,国家在社团的组成过程中也扮演了举足轻重的角色。上述北京大学的调查数据显示,在2807个回答了问卷的社团中,有1385个是由组织决定其成立的,占总数的49.3%;898个是自发成立的,占32.0%;有487个社团没有回答此问题,占17.3%,我们有理由相信,没有回答此问题的主要原因是这些社团在发起成立过程中,组织决定和自发兴办的因素都发挥了一定的作用;此外,还有37个社团(占1.3%)答非所问。由此可见,有一半的社团是由国家成立的,它们具有半官方的色彩。官方性社团与半官方性社团在中国的社团空间居统治性地位的局面,在经历了10多年的社会变革之后,似乎有了一些改变,但是对于这一空间的结构性影响还不大。王颖等1990年在浙江萧山市进行的实地考察发现,当时官方和半官方的社团占大约69%的比重。

四、走向社会法团主义:国家与社会的相互增权与国家的能促型角色

种种证据表明,中国国家与社会关系的变革始终是在法团主义的框架内展开,而且由于国家对社会保持强大的控制能力,这一框架是中呈现国家法团主义的特征。从比较的视野来看,中国社团空间的开放走上法团主义而不是多元主义的道路,同东亚的传统是契合的。实际上,在许多东亚国家,国家与社会关系的基本形态是法团主义,强国家对弱社会是共同的特征,许多非政府组织是政府组建的非政府组织(GONGOs)。进而,东亚法团主义的主要形式是国家法团主义,这种局面自1990年代中期之后才开始发生缓慢的改变,例如在日本、韩国、泰国等,出现了从国家法团主义向社会法团主义的转型,公民社会的发展取得了长足进步。东亚法团主义式国家与社会关系的转型,如果放在发展研究和比较政治学领域中强调国家与社会相互增权的思潮背景下来考察,其意义会得到更加深刻的凸现。长期以来,国际学术界和思想界就国家与社会究竟何为社会经济发展的主要推动者展开了激烈辩。主流看法是所谓社会中心论,也包括强调市场力量的新自由主义。然而,由于东亚的崛起,国家中心论自1980年代以来异军突起,这一派把东亚社会经济的快速发展归结为国家自主性;也就是说,发展的最主要推动者,不是社会,也不是市场,而是一个能够不受各种社会群体以及短期市场力量左右的国家官僚组织,任职于国家官僚组织的公务员能够根据国家长远的发展需要制定并实施高瞻远瞩的政策。这就是有关“发展型国家”(thedevelopmentalstate)理念的核心主张。与此相呼应,许多学者把第三世界的不发达归结为国家能力的薄弱,也就是发展型国家的缺失;而国家能力薄弱的症结就在于社会的强大,强社会的存在致使国家的社会控制七零八落。总而言之,国家与社会的关系似乎只有两种:强国家对弱社会,弱国家对强社会。

国家与社会零和博弈的理念很容易同人们的日常经验契合。由于政府的干预或瞎指挥,市场的运作和企业的发展遭受扭曲的例子不胜枚举。这样的情形也经常发生在社会领域,政府的干预有时会破坏对发展有利的社会网络。但是,如果我们从大量国家与社会零和博弈的事例得出结论,认定这种关系势所必然,那就大错特错了。在现实生活中,同样存在大量国家与社会良性互动的现象,从而出现了强国家、强社会的双赢局面。因此,国家学术界自1990年代中期开始出现转向。国家与社会零和博弈论的领军人物美国华盛顿大学的约尔·米格达(JoelS.Migdal)在1994年率先修正了自己的主张,提出“国家在社会中”的研究思路,强调国家与社会的相互赋权。加州大学伯克莱校区的皮特·埃文思(PeterEvans)在1995年提出“嵌合型自主性”的理念,指出为了推进社会经济的发展,国家仅仅具有自主性亦即超然于社会的特殊利益是不够的,同时国家还必须同社会保持紧密的联系从而使国家的意志能够贯穿全社会。进而,埃文思又在1997年提出了“国家与社会协同”的理念,强调社会力量的赋权并不必然削弱国家治理社会的权力。在某些情况下,由众多生机勃勃的社会团体或民间组织组成的公民社会,构成了一种有别于物质性基础设施的社会基础设施(socialinfrastructure)。社会基础设施的发展可以有效地把社会的需求同国家的权力联系起来,也可以为国家提供了更为有效的制度能力,以帮助国家确定其政策目标并且推进政策目标的实现。

在比较政治学和发展研究领域致力于纠正国家与社会零和博弈偏见的同时,研究公民社会和第三部门的权威莱斯特·萨拉蒙也同另一个角度有力地批判了把公民社会同国家对立起来的各种意识形态偏见。基于对20多个国家非营利组织的比较研究,萨拉蒙等学者发现,国家与第三部门的合作伙伴关系具有主导性。实际上,民间组织的主要财源来自国家,而国家则依赖于民间组织为社会提供各种各样的服务。萨拉蒙提出了“志愿失灵”的思想,同传统的“政府、市场失灵论”进行了有效的整合,对国家与第三部门的合作伙伴关系给予了理论上的解释。

国家与社会相互赋权的理念,预示着国家必须在公民社会的发展,尤其是社团空间的拓展和非营利组织的兴起方面,扮演更加积极的角色。新自由主义的“国家退出”理念固然有一定的合理性,但过于消极了,而且在一个国家主义传统强大的环境中,也不太切合实际。更为积极的国家角色,可以从社会政策研究领域中“能促型国家”的理念受到启发。从1980年代以来,西方的福利国家发生了深刻的转型,走上了所谓的“公私合办福利”(public-privatemixofwelfareprovisions)的道路。对此,社会政策的研究者们展开了大量的经验研究,提出了各种各样的理论概括。其中,能促型国家(theenablingstate)的理念,针对的是这一转型过程中政府职能的转变,同萨拉蒙关于国家与非营利组织合作伙伴关系的论述,具有明显的平行性。能促型国家的理念是由加州大学伯克莱校区社会政策专家内尔·吉尔伯特(Neil Gilbert)在1980年代后期提出的,之后他在一系列著作不断地详述并且深化其内容。在这一新的观念和实践中,国家的职能不再是直接为公众提供社会福利的服务,但是也并非撒手不管。能促型国家的最重要特征,乃是国家资助那些以市场化方式来运作的社会服务提供者;而这些社会服务提供者,包括营利性的组织,但更为常见的是各种非营利性组织。能促型国家一方面极大地促进了民间组织的能力建设,另一方面也通过其强大的财力引导了民间组织的发展。

所有这些新理念启示我们,中国社团空间以及公民社会的发展,有待于观念的变革。在社会经济发展、社会服务与慈善、卫生与保健、环境保护、法制建设等诸多领域,还有巨大的空间有待社会团体和其他种类的民间组织来填充。实际上,正是在这些领域,国家依然沿袭计划经济时代的传统做法,通过建立事业单位直接提供服务或者实施行政治理,而事业单位由于其组织的特性不可避免地在服务的效率和对民众需求的反应性方面有所欠缺。目前,在这些领域,民间组织开始兴起,但是国家法团主义的监管体系,尤其是关于挂靠和唯一性的规定,极大地限制了民间组织的发展,进而也反过来削弱了国家有效推进社会发展的能力。我们不难发现,正是在这些领域,新兴的民间组织(也包括从国家脱离出来的社团)致力于为社会提供服务,而不是同国家展开任何形式的对抗,因此高度防范的态度是不合时宜的。我们有理由期待,国家与社会相互赋权的实践将会大量出现在这些领域;而这种国家与公民社会伙伴关系的建立,首先有待于国家发挥能促性角色,推进国家与社会的关系向社会法团主义转变。

来源:浙江学刊2004年第6期

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