顾昕:治理嵌入性与创新政策的多样性:国家-市场-社会关系的再认识

选择字号:   本文共阅读 457 次 更新时间:2018-01-23 22:38:49

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顾昕 (进入专栏)  

   【摘要】 此文从行政、市场和社群治理嵌入性的视角,重新考察在创新过程中国家-市场-社会的关系。三种治理方式在人类活动的协调上都发挥着重要作用,但极少单独行之,而是呈现出相互嵌入性。经济创新的主体是创新型企业,创新活动由企业家行动所推动。创新活动的供给与需求通过市场治理来协调,而创新型企业中的创新过程则由社群治理力主导。创新过程具有不确定性、累积性、集体性,因此,集聚化和网络化对于创新经济的形成是不可或缺的。政府通过创新政策的制定和实施在创新体系中扮演重要角色。创新政策有三种理想类型,即新制度自由主义、国家引领型配置主义和协作型协调主义。行政、市场、社群机制能否在互补嵌入性中相得益彰,是创新政策能否成功的关键。

   【关键词】 创新政策  治理嵌入性  行政机制  市场机制  社群机制

  

   创新政策是一个国家、地区或产业提升经济竞争力的必不可少的利器(Cantwell,2004)。正如奥德斯(David B. Audretsch)和舒里克(Roy Thurik)(Audretsch & Thurik,2000)所指出的,二十一世纪所面临的经济挑战,在于如何充分利用知识社会的优势,实现从管理型经济向企业家型经济或创新型经济的转型。然而,在不同的地方和不同的时期,由于公共治理体系的不同,国家、市场和社会发挥作用的程度和方式不同,创新型企业所处的创新体系有所不同,政府创新政策为创新型企业创造的社会环境大有不同,影响着创新型经济的发育程度。简言之,国家、市场和社会的关系,决定着创新体系和创新政策的多样性及其后果。

   有关国家-市场-社会关系的既有文献,一般均把国家、市场和社会视为三类行动主体(Actors)或三个部门(Sectors),重点探究其行使各自职能的适当范围,尤其是政府在社会经济发展中的适当角色(Tanzi,2011)以及在政府干预无所不在的现代世界中如何保持市场和社会的自主性(Trigilia,2002:75)。但是,国家-市场-社会的关系,既可以被视为不同行动主体之间的关系,也可以被视为不同治理机制之间的关系。对这两个不同的视角未能加以足够有效的区分,是大多数相关文献的一个缺陷。

   所谓治理,即人类活动的协调。因此,“治理机制”(Williamson,1996)与“协调机制”(Kornai,1992:91)是可互换的概念。对于包括创新在内的人类活动,具体的协调方式固然有很多,但可归类为三种,即行政机制、市场机制和社群机制。与之相对应则有三种治理方式,即行政治理、市场治理和社群治理(Bowles,2004:474-501)。三种治理方式既具有一定的自主性又具有相互嵌入性,即对于几乎所有私人和公共事务的治理,创新活动和过程也不例外,都离不开三种协调机制各自发挥的重要作用,也离不开其协同作用。三种机制分别独自发挥作用以达成良好治理之态的情况并不能彻底排除,但在多数情况下,三种机制必须相互嵌入方能达成相得益彰的协同之效。三种机制的组合或嵌入方式大有不同,导致公共治理体系有所不同,进而导致治理绩效呈现差异性。

   对于包括创新政策在内的公共政策分析来说,行政治理如何与另外两种治理方式协同,尤为关键。在公共管理中,三种治理机制的协同组合是治理设计和实施的核心内容(Meuleman,2008)。行政、市场和社群机制相得益彰型的嵌入关系,在公共管理学领域日益成为一个方兴未艾的新研究领域──协作治理(Collaborative Governance)(Donahue & Zeckhauser,2011)。

   协作治理的研究,与国家-市场-社会间协同的既有研究传统有相通和传承之处,但也有差异和超越之处。国家与企业之间的嵌入型自主性(Evans,1997),政府与商业间的管控型互相依赖与竞争性协作(Weiss & Hobson, 1995),国家与社会之间的协同(Evans,1997)或相互赋权(Wang,1999),对于社会经济发展的重要性,在发展政治学和发展社会学文献中得到了相当充分的探讨。本文所强调的国家-市场-社会的协同,试图在既有论述的基础上有所超越,即着重探讨三者如何以强化(Augmenting)、增进(Enhancing)或能促(Enabling)的方式协助另外两方发挥积极作用。换言之,本文关注的不仅仅是行动者的协同行动,而是治理机制的嵌入性。

   尤其特别需要关注的是,在包括创新政策在内的诸多公共政策领域,国家能否从行政治理所主导的传统干预型有为政府(Active Interventionist Government),转型为市场强化型政府(Market-Augmenting Government)(Olson,2000;Azfar & Cadwell,2003)与社会增强型政府(Society-Enhancing Government)(顾昕,2017),或笼统地说,能促型国家(The Enabling State)(Gilbert & Gilbert,1989),对于国家治理模式或公共治理体系及其子系统国家创新体系的创新,都是至关重要的。在诸多历史、文化和结构性因素的影响下,在不同国家和地区的公共治理体系中,三种机制协同作用的方式不同,尤其是政府转型的差异,导致创新体系无论在国家(Nelson,1993;Lundvall,2010)、区域(地方)(Mothe & Paquet,1998;Grillo & Nanetti,2016)还是在产业(或部门)的层级(Malerba,2004;Malerba & Mani,2009)上都呈现出高度多样性,进而导致创新政策的绩效出现差异。

  

一、三种治理机制的嵌入性:国家、市场与社会的协同

  

   无论是在国家、地方还是在产业层级,任何创新体系都由各种组织组成。本文不考察政府决策与施政、公共服务筹资与递送、社会生活蓬勃与监管中的创新,仅关注经济领域的创新,因此这里的创新主体自然是商业企业。熊彼特(Joseph Schumpeter)将创新定义为现有资源的重新组合,而从事这种活动的人,即为企业家。依照他的经典性概括,创新包括新产品(和服务)、新工艺、新供应源和供应链、新市场和新组织模式(Fagerberg,2005:5-7)。自熊彼特以来,作为企业家行为的创新,对于长期经济发展至关重要,这一点早已经宏观经济学家的研究(Aghion & Howitt,1992;Baumol,2002)而众所周知,而且创新已经逐渐成为不同国家经济发展差异的更有力解释因素(Fagerberg,2005:18-20)。

   尽管经济创新体系中的主角都是市场行动者,但国家行动者和社会行动者也扮演重要的角色。更为重要的是,国家、市场和社会行动者之间的互动性联结,无论是正式的还是非正式的(Balzat,2006:21-23),纵向的还是横向的,直接的还是间接的,对于创新体系的运转至关重要(Edquist,2005)。其中,无论是三类行动者的行动本身,还是它们之间的联结,都受制于行政治理、市场治理和社群治理。行政、市场和社群治理机制的运行方式以及三者之间的复杂互动,造就了创新体系公共治理模式的多样性。

   (一)行政、市场和社群治理各自的特征及其发挥作用的领域

   行政治理(Bureaucratic Governance)的基本特征是“命令与控制”(Command and Control)(Le Grand,2007:15),发生在所有大型等级组织或等级化组织体系之中,因此又被称为“等级治理”(Hierarchical Governance)、自上而下型治理(Top-Down Governance)(Bell& Hindmoor,2009:71-76)。当行政协调治理机制主导着一个国家政治、经济、社会生活的方方面面,我们常称之为“官本位”或“行政化”。在这样的国家中,政治生活行政化自不待言,经济和社会生活也呈现行政化的格局,即行政协调(行政治理)的主导性挤出了市场协调(市场治理)和社群协调(社群治理)运作的空间(Kornai,1992:91-100,362-363)。

   行政治理集中体现在政府所实施的干预、规制、法律和政治行动之中,以致人们常常把国家行动等同于行政治理的化身,但这种看法并不正确,因为(正如下文将详述的)国家行动也可以通过市场机制和社群机制来实施。除此之外,行政治理也出现在私立组织(商业企业和非营利组织)和公立组织之中。细加分析,这两种场景中行政治理的运行是略有不同的。

   在第一种场景中,行政治理出现在政府对社会经济生活中各类行动者的管控和干预之中,其根源在于国家在一定地域内对合法使用强制力拥有垄断权(Gerth & Mills,1991:78)。其中,对于创新过程影响最大的政府管控莫过于知识产权保护,其次是技术标准制定(Williams & Aridi,2015)。除了管控,政府还可以通过公共扶持措施,例如研发补贴、信贷优惠、风险投资资助、税收减免等,对创新活动施加鼓励。

   在第二种场景中,行政治理体现在等级组织内部权威的作用。随着等级化程度的提高,行政治理在企业尤其是大企业中重要性越来越大。与私立组织相比,行政治理的重要性在公立组织中更加明显。

   市场治理(Market Governance)基于市场主体之间的自愿交易,基本特征是“选择与竞争”(Choice and Competition)(Le Grand,2007:cha.2)。市场行为均伴随着各种各样的契约订立,包括诺贝尔经济学奖得主奥利弗·威廉姆森(Oliver H. Williamson)所称的“经典性订约”(Classical Contracting)和“关系性订约”(Relational Contracting)(Williamson,1985),也包括经济社会学家笔下的“合作性订约”(Cooperative Contracting)或“义务性订约”(Obligational Contracting)(Campbellet al.,1990:18,56-61)。本文所关心的经济创新,基本上是市场力量推动的产物,创新活动的开展尤其创新的商业化过程,特别是创新的供给与需求,基本上由市场治理来协调,这与科学领域中由好奇心驱动、由科学共同体来协调的知识创新是有所不同的。

   当然,市场治理本身具有多样性,这不仅体现为针对不同物品和服务的最优所有权安排有所不同(Hansmann,2000),也体现在市场治理所嵌入的制度结构在不同地方和不同时期也有所不同(Donahue & Nye,2002)。市场治理可以发生在任何类型的行动者之间,包括国家行动者或公法人;换言之,政府行政部门和公立组织也是重要的市场参与者。

社群治理(Community Governance)的基本特征是“认诺与遵守”(Commitment and Compliance),即相互密切关联的个体基于对某些共同价值与规范的认诺与遵守以协调其活动(Bowles,2004:474)。社群治理既可以出现在各类正式民间组织及其组成的非营利部门之中,也可以出现在包括家族、联盟、社会关系在内的非正式社会网络之中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:微信公号“顾昕”

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