龙宗智:监察与司法协调衔接的法规范分析

选择字号:   本文共阅读 3447 次 更新时间:2018-01-17 21:37:34

进入专题: 监察委员会   司法机关   职务犯罪调查   法律程序  

龙宗智 (进入专栏)  

   【摘要】 监察委与司法机关协调衔接的实质,是与国家刑事诉讼程序制度的协调和衔接。职能管辖应当清晰,级别管辖应设基础规范,并案管辖应符合规律,地域管辖宜作出规定并反映案件特点。在监察立案的基础上应建立刑事立案制度,以避免纪法界限模糊,并由此设立部分高强度强制侦查措施启动节点,同时便于与司法程序对接。职务犯罪调查措施的具体实施,应准用我国刑事诉讼法的相关规范,以落实“与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。“通缉”应限于犯罪嫌疑人。留置措施应限于涉嫌犯罪的被调查人,以便适用于非国家工作人员,并实现“双规”改留置的制度进步;检察机关对移送人员应当进行逮捕审查。应按照“任何人不能充当自己案件法官”原理对职务犯罪强制措施制度作进一步改革。全程录音录像应扩大适用范围,随案移送或留存可查;应规定调查人员出庭作证。立法应确认“尊重和保护人权”原则,职务犯罪调查应准许律师进入,同时可参照我国刑事诉讼法作适当限制。案件移送后,应依法全面实施审查起诉,同时应确认检察机关对犯罪调查活动的法律监督,包括立案监督。在纪、法严格区分的二元法律体制中,监察法应按照纪法适度分离及其递进关系作出程序规定,同时内部机构宜适当分离。可将监察机关的刑事部门设置为相对独立的执法主体(包括成为案件移送主体),通过“降低身段”,促进监察机关与司法机关的协调衔接。

   【关键词】 监察委员会;司法机关;职务犯罪调查;法律程序

  

   【全文】

   编者按:我国监察体制改革是全新的制度设计。监察委员会与党的纪律检查委员会合署,检察机关职务犯罪侦查职能和机构转隶监察委员会,使监察委员会兼有党纪检查、行政监察和犯罪调查三种功能,有利于实现监察的全覆盖。国家监察体制改革的实质性内容之一是由监察委员会承担原由人民检察院承担的职务犯罪侦查职能,这将产生犯罪调查与审查起诉及刑事审判的业务衔接问题。现行相关法律制度设计的基础之一是行政违法与刑事犯罪的二元区分,这种制度设计体现在我国所有相关法律法规的设计中。为保障法律体系的稳定性和统一性以及有效降低立法成本,监察法在体现纪法共治的同时,在程序规范和组织结构上应注意贯彻纪法(违法违纪与犯罪)适当分离的原则。本刊组织专题研讨,以职务犯罪调查制度的具体化为切入点,在法规范的维度探讨监察与司法的协调衔接,旨在在纪法共治的制度安排下探讨违法违纪调查与职务犯罪刑事调查的适度分离,将近年来经实践检验的刑事诉讼法中保障人权的制度元素合理纳入监察体制改革,实现犯罪控制与人权保障的适当平衡,为我国《监察法(草案)》的完善建言。

   中共中央《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称:试点方案)要求,在国家监察体制改革试点过程中,应建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制。国家监察体制改革的实质性内容,是将检察机关的职务犯罪侦查职能和机构转隶监察委员会(以下简称:监察委),即由后者实际承担原由检察机关承担的职务犯罪侦查职能,由此必然产生犯罪调查(侦查)与审查起诉及刑事审判的业务衔接问题,必然产生监察委与检察机关及审判机关的工作协调问题。因此,研究监察委员会与司法机关的协调衔接,对于国家监察体制改革,具有重要意义。

  

一、协调衔接的实质是与国家刑事诉讼程序制度的协调衔接

  

   (一)建立协调衔接机制,当前主要是制度安排问题

   监察委与司法机关之间的协调衔接机制,涉及实际操作和制度安排两个层面的问题。制度安排是基础,在国家监察制度初创之时尤其如此。制度规范的创制,首先涉及监察法的制定,乃至宪法的修改。规定监察委的职能及职能行使的原则和基本规范,必须注意其与检察职能和审判职能的协调,保证监察委与司法机关的有效衔接。同时,无论从修改刑事诉讼法入手,还是以国家监察法设定相关刑事诉讼规范(此为目前立法路径),都应合理回答监察委运行中所必然产生的与司法协调的一系列具体问题,如案件管辖的协调衔接、立案和调查(侦查)工作的协调衔接、强制措施的协调衔接、证据适用的协调衔接、程序保障措施的协调衔接以及案件移送的协调衔接,等等,否则势必发生机制障碍和实践难题,妨碍国家监察制度改革成效。

   (二)建立协调衔接机制的困难及意义,与监察委的特殊性及立法路径有关

   应当看到,监察委与司法机关之间实现合理有效的协调衔接并非易事。困难之一,是因为监察委的设立完全是一种“体制创新”,它与司法的衔接是过去未曾遇到的新课题。一个强大的国家权力体系,兼有党纪检查、行政监察、犯罪调查三种功能,可谓“党、政、法”三位一体,这种特殊主体直接进入司法,与检察机关及法院相衔接,难免需要一些新的制度安排。困难之二,是因为监察委的特殊地位。监察委与纪委合署,是强大的纪检监察力量,处于我国集中型权力构造的核心位置。“全覆盖”的监察功能包括司法监察,在这种上下位相对关系中,检察机关本应发挥的“起诉过滤”功能以及审判机关应当实现的“审判中心”作用如何实现,确属难题。这种相对关系与我国香港地区、新加坡等地的廉政机构与司法机关的关系有重要区别。在这些地区和国家,专门的廉政机构只是国家执法体系的一个组成部分,必须在刑事诉讼法下履职。困难之三,是因为试点方案及《中华人民共和国(监察法)草案》(以下简称:监察法草案)所采取的制度路径,是中止执行刑事诉讼法关于检察机关职务犯罪侦查的程序规定,而将监察委的犯罪调查程序设置为一种特殊程序。这样,就有犯罪侦查之实,而无犯罪侦查之名,避开刑事诉讼法的侦查程序规范,也就不适用刑事诉讼法设定的侦查机关与检察机关及审判机关的工作衔接机制,因此需创设新的机制。这一机制如需兼顾监察、检察及审判功能的合理有效发挥,确属不易。这也是我国刑事诉讼立法者随历史发展,根据打击犯罪的需要,通过修改法律,将国家安全机关、军队保卫部门、海关、监狱增设为犯罪侦查主体,就均不产生与检察机关和法院协调衔接的新问题,而监察委与司法机关协调衔接的问题较为突出的基本原因。前一种主体增设,只需适用刑事诉讼法关于侦查的相关规范,后一种主体新设,则走特殊路径,因此需创制一系列新的规范。

   (三)协调衔接的实质,是与国家刑事诉讼程序制度的协调和衔接

   以上分析说明,协调衔接的难题,是因监察委主体和职能发挥的特殊性,不依从刑事诉讼法设定的侦查程序规范解决互涉关系问题,而检察机关和审判机关,需依照刑事诉讼法的基本原则、程序规范和证据规范进行公诉审查和审理裁判,因此,监察委与检察机关和审判机关的工作协调衔接,在制度层面,实质上是与刑事诉讼法程序制度的协调衔接,包括与刑事诉讼法侦查取证规范的协调,以及与检察审查和法院审判制度规范的衔接等,其中涉及一系列十分重要且有利益冲突的司法问题,如案件管辖及其冲突、强制侦查的发动条件和程序、强制措施的转接及羁押必要性审查、非法证据的审定和排除、证人出庭作证以保障庭审实质化、辩护权的保障和律师的介入等等。这些问题都不是孤立的,即仅涉及单一主体的诉讼问题,而是不同主体间的互涉互动问题。可见,协调衔接的根本问题,是监察制度设置与国家刑事诉讼程序制度如何协调衔接。

  

二、案件管辖上的协调衔接

  

   管辖是不同性质、地域、层级办案机关办理案件的分工及对各机关办案职权范围的界定。监察委办案,首先必须从法律上明确案件管辖权限和不同机关的办案分工。职务犯罪案件查处涉及监察委与其他有侦查职能的机关在管辖上的协调衔接,即职能管辖的协调衔接,也涉及因监察委自身的办案分工而与检察机关在案件移送上的协调衔接,即地域管辖、级别管辖和指定管辖的协调衔接。

   案件管辖上的协调衔接,从目前情况看似乎比较清晰。因为检察机关侦查职能转隶后,监察委可按照刑事诉讼法已经明确的管辖范围,对原由检察机关侦查的贪污贿赂和渎职案件实施职务犯罪调查。不过,在制度设计时,涉及案件管辖的协调衔接,也有几个问题需要考虑。

   一是关于职能管辖的规定。关于职能管辖,监察法草案第十七条规定:“监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。”[1]这一职责规定,实际上也是刑事案件职能管辖的规定,即监察机关与公安机关及其他犯罪侦查机关的案件管辖分工。不过,由于纪法问题(违反政纪与违反刑法的问题)未区分,这一规定中除贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等刑事法规范的内容外,也包括“权力寻租”、“利益输送”、“浪费国家资财”的行为。然而,贿赂犯罪即为“权力寻租”,也必然包含“利益输送”、“浪费国家资财”,如果情节严重,属于“滥用职权”的犯罪。因此,这一职责规定所包含的职能管辖规范,存在逻辑上的混淆,且妨碍刑事案件管辖分工的清晰性。因此建议修改该条规定,将一般违法与职务犯罪适度分离,根据刑法分则的规定,参照刑事诉讼法的规范,就监察机关对职务犯罪案件的职能管辖作出明确规定。

   二是关联案件管辖的协调衔接。所谓关联案件,是指一人犯数罪、共同犯罪、共同犯罪嫌疑、被告人实施了其他犯罪,以及多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联关系,因此两个以上的办案机关都有权管辖的案件。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会2012年(联合)发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》(以下简称:《规定》)第一条第一项规定:“公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时,应当将贪污贿赂案件移送人民检察院;人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件,应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中,如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。”这一规定已经明确了职能管辖中互涉案件的处理原则,即分别立案侦查,同时实行“主罪为主”管辖原则。然而,监察法草案第三十五条规定:“被调查人涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。”这一规定采用了“监察为主”管辖原则。这一体现“监察优越”的草拟规定似乎欠妥,因为它不仅与长期的管辖实践和相关规范相冲突,还因违背一般管辖规律会造成实践中的困难。例如,一起犯罪嫌疑人实施了普通行贿或受贿犯罪,同时实施了杀人、抢劫或组织、领导黑社会性质的组织等重大刑事犯罪的案件,主罪系普通刑事犯罪,涉及大量的侦查工作,而且可能包括多项普通刑事犯罪(如组织、领导黑社会性质组织的犯罪往往同时涉嫌十多项乃至几十项犯罪),如以监察机关“为主”侦查(调查),不仅与监察机关的职能不符,而且在主导侦查方面,必然存在很大困难。笔者认为,解决上述问题有两个方案,一个方案是参照《规定》的相关规定,作出“主罪为主”的规定;另一个方案是监察法对关联案件管辖不作规定,在该法通过后的协调性、解释性文件中,作出具体规定。采取前一方案,即设定合理有效可执行的法律规范,可促进关联案件管辖方案的法制化,但因关联案件涉及多种类型的关联,不是简单的“涉嫌其他违法犯罪”就可以概括的,因此在立法后作出具体规定,也不失为一种妥当方法。

三是级别管辖的协调衔接。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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