蒋成旭:国家赔偿的制度逻辑与本土构造

选择字号:   本文共阅读 91 次 更新时间:2019-03-17 21:32:19

进入专题:   国家赔偿   制度逻辑   法律程序   理想类型  

蒋成旭  

   摘要:  国家司法救助与国家赔偿有着天然的制度亲和性,但在本土化的“国家责任”概念下将两者并立,不但无助于司法救助的制度发展,还固化了国家赔偿制度的“政策实施”色彩,从而进一步削弱了其“纠纷解决”功能。当前,我国的《国家赔偿法》存在实体和程序上的两大制度悖论,而实践中的应对策略则证明,国家赔偿的“纠纷解决”功能正在持续地向正式制度之外逃逸。议价筹码均衡与程序中立性作为“纠纷解决型程序”的两大基本要素,在非正式场合分别获致。但在“维稳”等因素的影响下,议价筹码有时却会走向另一种不均衡状态,导致政府在面对恶意的赔偿请求时陷入被动,形成缠诉闹访的恶性循环。构建我国本土化的国家赔偿乃至国家责任体系,应当正视实践中客观存在的案外协调现象,恢复国家赔偿制度的“纠纷解决”功能。司法体制改革应警惕“政策实施”与“科层化”的反渗透。

   关键词:  国家赔偿;制度逻辑;法律程序;理想类型

  

   一、 问题的提出

   在司法体制改革将“去行政化”作为重要抓手的背景下,人民法院却作出了一个看似与“去行政化”相背离的举措:2016年,最高人民法院发布《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》(以下简称“《最高人民法院司法救助意见》”),正式建立起国家司法救助制度,向法院的国家赔偿职能机构赋予司法救助职能,其意在推动“从国家赔偿一元重心向国家赔偿与司法救助二元重心的全面转移”,[1]从而构建我国本土化的国家责任体系。司法救助本是福利国家社会保障制度的一环,许多国家将这一职能纳入行政而非司法程序来实施。[2]让司法机关承担生存保障的行政给付任务,在彰显人权保障意义的同时,也让我们看到,我国的国家赔偿制度虽然是一种司法程序,但却具有强烈的行政化色彩:“抚慰性”的法定赔偿标准只为受害人提供仅够维持其基本生存的权利救济;“审批式”的赔偿委员会制度更是独树一帜,冤错案件的受害人在寻求救济时,不能起诉对其构成加害的公权力机关,而是只能向其“申请”赔偿。

   与此同时,近年来,在“维稳”的压力下,各地的“明赔暗补”、“案外协调”等现象此起彼伏,正在成为国家赔偿制度实施的头号难题。比如,2017年底,内蒙古一男子被警察枪击身亡,其家属和当地相关部门签订了一份《息诉罢访保证书》,在接受了160万“疑难案件款”后,家属放弃所有诉求。[3]如何理解国家赔偿在制度和实践上的强烈反差?从“抚慰性”赔偿标准、审批式赔偿程序,到“明赔暗补”、“案外协调”等现象,再到如今国家司法救助制度的设立,其背后是否存在着共通的制度逻辑?其与现实中的种种问题又有何种关联?应如何解决?对于构建本土化国家赔偿制度乃至国家责任体系而言,这些问题无法回避。

  

   二、国家赔偿的制度悖论与实践应对

   (一)实体性制度悖论:落差与“倒挂”

   合法公权力行为造成公民权益损失的,国家需“补偿”;违法公权力行为造成公民权益损失的,国家需“赔偿”。多年来,这一直是中国行政法学界的基本共识。若要问,在同等情境下,赔偿与补偿何者对权益损失的填补程度更高?相信多数学者都会不假思索地回答:赔偿乃基于不法侵害,补偿乃基于特别牺牲,故同等情境下当然是赔偿的填补程度更高。[4]的确,不法侵害造成的权益损失是公民本就不该承受的,理应获得完全恢复;而诸如征收、征用所造成的“特别牺牲”则包含了一定程度的财产权社会义务,[5]国家仅对超过公民一般容忍义务的部分予以补偿,故填补程度不如前者。尽管这一法理在我国获得了普遍认同,[6]但在现实中却另有一番景象。

   一方面,在土地开发所带来的巨大政绩刺激下,部分地方政府有着不断运用公权力制造合法的“特别牺牲”的强烈动因,行政征收的同时往往不吝补偿;而另一方面,《国家赔偿法》自诞生以来却始终贯彻着“抚慰性原则”[7]。对于这一立法之初基于“国家的经济和财力”考虑而设立的赔偿标准,[8]学界和实务界都已经意识到其与真实情况极为不符,[9]但在2010年修订以后,其仍然没有发生本质变化。[10]于是“倒挂”[11]现象就出现了:公民基于国家机关违法行为所获得的国家赔偿,往往比同等情境下基于国家机关合法行为所获得的国家补偿要低。规范上的区别对待就可见一斑:同样是停产停业引起的财产损失,对于合法的房屋征收,国家补偿提供的是包含一定比例正常经营利润的“停产停业损失的补偿”(《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条、第23条),[12]而对于违法责令停产停业的,国家赔偿的却仅仅是只够维持企业基本生存的“必要的经常性费用开支”(《国家赔偿法》第36条)。何以对违法行为所造成的停产停业反而不赔偿经营利润?这似乎是要对公权力的不法侵害承受“特别牺牲”。换言之,在我国,对于权利救济的实体性问题,国家赔偿存在着这样一种制度悖论:出于“国家的经济和财力”、“国家机关的执法、司法水平还不是很高”等考虑,[13]公民对公权力的不法侵害竟需承受比合法侵害更高的容忍义务。[14]

   前不久,在最高人民法院发布的“人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例之二”中,二审法院在确认政府强制拆除房屋行为违法的同时,仍以征收补偿程序而非国家赔偿程序填补受害人损失。[15]这侧面印证了上述吊诡现象——该案中的受害人通过征收补偿程序实际获得的损失填补,即便不比通过国家赔偿所获更多,至少也是相差无几;而倘若严格按照国家赔偿程序执行,哪里还有“可得利益”的赔偿余地?[16]在再审中,最高人民法院虽然有意恪守“违法—赔偿”与“合法—补偿”的体系分野,试图化解两者客观存在的制度落差,但其裁判理由却十分无力。《国家赔偿法》的法定赔偿标准本就那么低,无怪乎最高人民法院不仅找不到规范依据来支撑“让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案应当获得、也可以获得的征收补偿”[17]这一主张,也提不出一个有法可依的具体赔偿方案,反倒是有意无意地创设了我国国家责任制度的一条先例性规范:当行政赔偿请求权与行政补偿请求权基于同一案件事实并存时,前者优先实现,所获之损失填补应不低于后者,但两者不重复计付。

   不过,以传统国家责任理论视之,这一先例性规范实乃国家责任制度应有的题中之意。比如,德国1981年《国家责任法》第14条规定,因征收或因公共福祉而遭受牺牲的补偿请求权,不受本法影响;但如果依法征收或引起公益牺牲的行政干预行为违法,在对该干预行为依法享有的补偿请求权以外,可同时行使本法规定的国家赔偿请求权,获得可得利益的填补。[18]与其说最高人民法院的裁判突破了《国家赔偿法》现有的“抚慰性”赔偿标准,倒不如说,真正起到保护受害人权益之作用的仍是征收补偿。[19]

   由国家司法救助制度的设立而引发的顾虑,便来源于此。国家赔偿自身名难符实,在尚不能提供足以与所谓的“国家责任”相匹配的制度救济的状况下,却增设了国家司法救助职能。本文并不否定司法救助这项制度,事实上,这一制度本身的价值应得到充分肯定;但是,《最高人民法院司法救助意见》所列举的八种应予救助的情形,无一与国家赔偿相关,也殊难称其为国家补偿。[20]如此设置,固然彰显了人权保障的意义,但从制度上来看,更为关键的要点或许在于,决策者对国家责任体系有着一种实用主义的构思,而国家赔偿本身又在程序上具有增设国家司法救助的一些基础条件。

   (二)程序性制度悖论:司法程序行政化

   根据相关司法解释,国家司法救助的程序主要有两个步骤:第一,当事人向人民法院提出国家司法救助申请;第二,由人民法院赔偿委员会办公室行使国家司法救助职能,审查司法救助申请是否符合救助条件,作出救助或不予救助的决定。该程序只涉及申请人与决定机关两方参与者,属于“提出申请—作出决定”的线形单向度流程。这种程序是行政机关在行使行政许可、信息公开、行政给付等职权时采用的主要方式,与一般意义的司法程序有很大不同。后者涉及到法院和当事人三方参与者,属于“两造对抗—居中裁决”的三角多向度流程。尤其在涉及到两方争议时,比如人身损害、财产损害纠纷,两造对抗与居中裁决相结合的诉讼程序更不可或缺。因此,从一般意义上看,审判机关的程序结构原本并不适合容纳国家司法救助制度;但是,我国的情况又有所不同,同样是涉及人身损害、财产损害,在加害方是国家司法机关的刑事赔偿纠纷中,解决争议的途径就只能是“提出申请—作出决定”的线形单向度流程。由此,人民法院的赔偿委员会制度为国家司法救助在审判机关内的生长提供了制度土壤。

   与传统大陆法系国家采取的诉讼模式不同,我国的国家赔偿对行政赔偿和刑事赔偿设置了模式不同的程序。对于行政赔偿,单独提起或是在行政诉讼中一并提起,都采用诉讼模式;而刑事赔偿(包括司法赔偿)却采用非诉讼模式。这种“提出申请—作出决定”的程序模式,一度被认为直接导致了《国家赔偿法》的实施困境,“受害人处于完全被动的地位,……至于是否赔偿、赔偿多少,受害人更加没有发言权”。[21]实际上,《国家赔偿法》在制定之初拟采用的是全然诉讼模式的司法程序,[22]只是草案在公布后遭遇了前所未有的阻力。原因主要有两点:其一,我国当时的诉讼制度尚不健全,法院终局裁决解决纠纷的能力不足;其二,依照宪法,人民检察院和人民法院乃人大之下的同级国家机关,由法院对牵涉检察院的国家赔偿纠纷作终局裁决,有违宪法。最终,在国际上广泛通行的国家赔偿诉讼制度被极具中国特色的人民法院赔偿委员会制度所替代。[23]2008年,《国家赔偿法》修订前夕,再次出现了激烈的争论。有意见认为,检察院作为法律监督机关,对同级法院拥有法律监督职权;当其自身成为国家赔偿诉讼的被告时,监督职权的行使就会与诉讼程序的结果产生利益冲突。最终,非诉讼模式的赔偿委员会制度被保留下来。[24]这造成的最主要问题是,当法院作为赔偿义务机关时,法院成为了自己的法官。无论如何,在立法和修法的过程中,赔偿请求人的程序利益一直不是被首要考虑的因素。当赔偿义务机关对赔偿委员会作出的国家赔偿决定有异议时,没有任何的救济途径。在决策者看来,刑事赔偿纠纷似乎不属于纠纷,而是犹如行政审批那般,国家可以通过“提出申请—作出决定”的流程作出单方面裁断。换言之,对于自己的切身利益应获何种救济、如何救济等实体性问题,受害人完全没有制度上的主动权。本应发挥居中裁决功能的法院,持续能动地代替纠纷双方作出终局判断,而受害人只能被动接受。总之,用“行政审批”式的程序来解决司法纠纷,是另一种我国国家赔偿制度中的程序设计悖论。

   (三)国家赔偿的真实样态:“溢价”与“议价”

   面对上述两个制度悖论,实践中,法院往往会对法定的“抚慰性”赔偿标准及赔偿范围作出谨慎突破和迂回补位,形成“溢价”,即实际赔偿的数额往往超过严格遵照规范而作出的赔偿数额。与此同时,越来越多的国家赔偿案件游离出正式制度的控制范围,即通过补偿协议、救助协议等方式规避国家赔偿的法定赔偿标准;纠纷的实质解决越发依赖于正式制度以外的非正式案外协调。实践中,非正式的案外协调方式或正式制度与案外协调相结合的方式,催生了大量的“议价”活动,而“议价”又产生了更为显著的“溢价”现象。“溢价”和“议价”,可以形象地概括国家赔偿在实践中的真实样态。

一方面,法院往往在审判中对“抚慰性”标准作出谨慎的突破,力求在法定框架内,结合个案的具体情况,挖掘法律解释的空间。实践中,法院有时会通过调整计算方法、参照其他法律规定等方式,对《国家赔偿法》第36条的“直接损失”作目的性扩张解释。比如,在“黎某与广州市公安局海珠区分局刑事违法扣押赔偿案”中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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