龙宗智:审级职能定位改革的主要矛盾及试点建议

选择字号:   本文共阅读 152 次 更新时间:2022-05-19 00:27:05

进入专题: 审级职能定位改革  

龙宗智 (进入专栏)  

  

   根据全国人大常委会的授权决定及最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(以下简称《试点办法》),四级法院审级职能定位改革于2021年10月启动。此项改革意义重大,被认为是“新中国成立以来涉及法院层级最全、涵盖诉讼领域最广、系统集成程度最高的一次审级改革”。改革采取先试点后推行,意图通过试点检验改革方案的合理性、可行性与实践效应,为此尤须注意推动改革可能遇到的矛盾和问题。

   笔者在对方案研判并对某些试点法院进行调研的基础上,针对主要改革举措,试析推动此项改革可能遇到的主要矛盾,并提出若干试点建议。

  

   审级职能定位改革要点

   根据最高人民法院向全国人大常委会所作报告,四级法院审级职能定位改革试点的主要内容,一是完善民事、行政案件级别管辖制度;二是完善案件管辖权转移和提级审理机制;三是改革民事、行政再审申请程序和标准;四是完善最高人民法院审判权力运行机制。

   可见除最高人民法院自身的改革外,对法院整体职能构造产生重要影响的改革举措可以概括为三个方面:

   一是案件整体下沉。即通过调整民事、行政一审案件级别管辖,将案件“沉下去”,保障一般案件在中级人民法院二审终审,由此实现“基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷”、“中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争”的职能定位。

   二是特殊案件提级管辖。即完善下报上提的提级管辖制度,建立择案而审机制,实现特殊案件在高一级法院审理,以保障国家和社会重大利益,打破诉讼“主客场”,发挥上级法院对法律适用的指导功能。

   三是通过改革进一步发挥再审功能。即通过改革再审程序和标准,主要依托再审,实现高级人民法院依法纠错、统一裁判尺度的职能定位;同时,于再审程序中,最高人民法院探索“择案而审”,进一步发挥监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用的功能。

   以上三方面改革举措是一个有机整体。案件下沉是基础,由此推动实现基层社会治理目标和中基层法院职能新的定位。而在一般案件已经在中基层法院实质解决纠纷并实现二审终审的情况下,两级高层级法院势必主要依托再审实现纠错和统一裁判尺度与法律适用的功能,因此需要完善再审程序和标准,进一步发挥再审功能。且为保障特殊案件的审理质量并发挥上级法院的法律适用指导功能,需要级别管辖具有一定的灵活性,由此建立提级管辖和择案而审机制。

   然而,实践理性告诉我们,因受各种主客观因素约束,设计上看似合理且能自洽的制度,实践中不一定尽如预期。由于现行审级制度和法院职能定位,是长期运行包括内外博弈所形成的,已经为内部适应并获得外部条件支持,有的甚至本身就是改革的成果,一朝改变,势必产生新的矛盾和问题,乃至发生某些负面实践效应。同时,目前的改革试点方案是在审级制度等司法及诉讼制度基本框架不变的前提下设计的,可能因制度框架约束,而使改革方案难以发挥预期功效。下面逐一进行分析。

   案件下沉是否会产生负面效应

   最高人民法院于2019年及2021年分别发布两个调整民事案件受案标准的文件,大幅度调整高、中级人民法院民事案件的受案金额标准,从而保证民事案件整体下沉,实现一般案件在中级法院二审终审的目标。初步测算,按照各高级法院50亿元、中级法院5亿元的受案金额,较之改革前,高级法院与中级法院的民事一审案件减少90%以上,高级法院的民事二审案件随之减少90%以上。

   此外,根据最高人民法院《试点办法》第2条规定,在试点地区,以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件,由基层人民法院管辖,其中包括政府信息公开、不履行法定职责等四类案件,从而扩大了基层法院对行政案件的受案范围。

   案件下沉,是为了克服四级法院职能混同,案件分布呈圆柱状结构而缺乏应有的金字塔特征的不合理性和实践弊端,这是实现审级职能定位改革最重要的步骤,意义重大。但此种受案结构调整,尤其是民事案件的受案结构调整,也产生了若干矛盾,并可能导致某些负面效应,不容忽视。

   其一,案件下沉与基层院办案能力和办案条件存在一定矛盾,可能对办案质量有影响。从四级法院审级职能和资源配置的制度性安排看,总体而言,法院层级越高,则法官能力越强,审判条件也相对较好,尤其是审判的中立和独立性增强,受外部干扰较少。

   案件整体下沉,一方面,可能增大案件体量,加剧人案矛盾。但从统计数据看,这一问题并不突出。因为虽然曾由中级法院一审的案件90%以上下沉到基层法院,但这部分案件对基层法院案件数量影响不大。即使是在部分人案矛盾突出的基层法院,所增加的工作量也比较有限。调研时,基本没有基层院因案件下沉抱怨工作量难以承受的。

   另一方面,原由中院审理的、涉及巨大经济利益的大案以及部分难案随之下沉,则对基层法院审理能力带来挑战。从法院内部因素看,基层法院法官年轻化、审判经验不足的问题仍然比较突出;从外部因素看,虽然这些年司法反腐倡廉卓有成效,但地方各种因素对案件的影响仍然不可小视。尤其是如果案件涉及地方利益,与地方政府考量的因素包括属地企业利益、重大项目、招商引资相关,法院审判仍然会受到较大压力。因此,保持部分大案、难案由较高层级的法院初审和终审,更有利于实现司法公正;而案件结构常规性下沉,则可能会付出部分案件质量下降的司法代价。

   其二,无差别下沉与地区差别存在矛盾,质量隐患在某些地区可能更为突出。民事案件的受案标准,是调节级别管辖的主要方法。我国法院的民事案件受案标准,以诉讼金额为据,在多年来的调整过程中,形成了由地区间大差别、到缩小差别、再到无差别三个阶段。

   第一阶段,1999年最高人民法院颁布《最高人民法院批准各高级人民法院辖区内各级人民法院受理第一审民事、经济纠纷案件级别管辖标准》,根据最高人民法院“法发〔1999〕11号通知”的要求,由高级人民法院“根据本地实际情况”,制定本辖区各级人民法院分级受理第一审民事、经济纠纷案件级别管辖标准,并报经最高人民法院批准执行。这个管辖标准,不仅各省不同,而且一省内不同地区的受案金额标准也不同,可以说是“因地制宜”的大差别模式。

   第二阶段,2015年最高人民法院下发《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》(法发〔2015〕7号文),按照经济发达程度,将高、中级人民法院分为四类,分别规定了两级法院的管辖标准。可见,标准设定已采取类型化方法,差别性明显减小。

   而第三阶段则是最高人民法院〔2019〕14号文和〔2021〕27号文的下发,在平均标准提高十倍以上的同时,采取了无差别的标准设置方式,经济发达地区如上海,欠发达地区如西藏,均适用同样的受案金额标准。此种方式,说明最高人民法院已完全转变指导观念,认为受案金额标准的级别划分,不必考虑“当地实际情况”,而可采用整齐划一、清晰明了的标准设置。

   其原因也许在于,大幅度提高高、中级法院受案标准,已经基本将一审民事案件常规性地划归基层法院,虽有地区差别,但差别也不太大,毕竟5亿元以上的案件即使在发达地区数量也不多,50亿元以上的案件更为稀少,因此不再需要注意地区差别;如果欠发达地区基层法院办理大案有困难,可以更多地适用特殊案件提级管辖的方式进行受案层级调节。

   然而,对此也应注意的是,特殊案件提级管辖的标准同样是统一即无区别的,毕竟欠发达地区基层法院的审判能力和条件更为有限,无差别的案件下沉,对这些地区的审判工作可能带来更大挑战,不利于保障某些案件的办案质量。

   其三,高层级法院审判功能虚化与强化指导作用的要求可能存在矛盾,在某种程度上妨碍高层级法院诉讼功能及指导作用发挥。在一审、二审民事案件基本下沉于基层法院和中级法院后,省高级法院将主要承担再审功能,最高人民法院的诉讼功能则进一步被限制于特定的再审。高层级法院办理的民事一审、二审案件大幅度减少,是本次改革的一个要点,也是进一步发挥高层级法院统一裁判标准和法律适用功能的配套性举措,其积极意义不容忽略。

   但另一方面可能出现的问题也需适当注意。案件经过二审终审矛盾纠纷已经基本依法解决,启动再审系例外情况,高层级法院大幅度减少一审、二审案件的审理,在司法体系中的诉讼功能和实际作用可能降低;由于甚少经历乃至基本不经历审理程序更严格、审理内容较为全面的一审、二审审理,尤其是事实审审理,高层级法院法官对案件的感悟和相应的司法经验可能减弱,因此可能妨碍高层级法院有效发挥统一裁判标准和法律适用的功能。

   而且需要注意的是,在国家体制中,我国最高人民法院属于诉讼性法院类型,其功能更侧重于解决各类纠纷,而不是国外那种实施司法审查包括违宪审查的所谓“宪法性法院”。在执政党统揽全局协调各方高度集中统一的政治体制下,法院一般不单独决定关乎全局的重大司法政策,不具有“司法造法”功能,因此,不能以国外高层级法院模式来设计我国的改革方案。对此,应当说最高人民法院已有清醒认识,相关改革文件已经明确体现了立足国情实事求是的要求。

   有鉴于此,最高人民法院仍然需要配置足够的审判能力,以发挥其在解决纠纷体系中最重要司法机构的功能。在前引何帆解读最高人民法院改革的文章中,也指出由于我国是超大型单一制国家,每年3000万件案件基数,决定了最高人民法院的案件体量不能过低,更不能按照联邦制国家最高法院“数人办百案”的模式运转。然而,按照目前的整体下沉方案,高层级法院尤其是最高人民法院,将会很少接触未终局裁判的民事案件,虽然还有再审案件可维持相当案件体量,但毕竟判决已经生效,高层级法院的诉讼功能受限,其指导能力也可能受到影响。

   不过,从方法论上讲,改革长期形成的运作模式,调整管理和利益格局,不可能是有利无弊的作业,只能根据实际情况及社会进步要求斟酌利弊,作出相对合理的选择。目前的《试点办法》,可以说是为实现改革目标而采取了相对彻底的办法。

   当然,为了应对以上三种矛盾,也可以考虑实施一种相对缓和的、渐进的改革方式,实现案件分步下沉,保持高层级法院常规性地审理一定数量的一审、二审案件,同时继续按类型化方式处理改革中的地区差别。但这种较缓和的改革方式可能存在近期改革不彻底,功能配置不到位的弊端。因此,目前的方案也是有根据的,是可以理解的。对斟酌利弊反复论证而产生的试行方案,不宜随意臧否。

   在既定《试点办法》之下,希望能够在试点过程中注意检验该方案的可行性及实施效益,同时也能注意在目前的试点制度框架下,采取必要措施减少负面效应。如在调研中,基层法院普遍提到希望上级法院加强对基层法院的指导,加强基层法官与辅助人员队伍建设,帮助解决基层法院在人员编制和审判条件上的困难等。这些建议,属于改革“强配套”的内容,已经被高层级法院尤其是最高人民法院注意到,主要问题还是在于如何落实。

   提级管辖择案而审是否好看不好用

   《试点办法》在将民事案件整体“沉下去”的同时,还注意采取措施将特殊类型的案件“提上来”,即完善提级管辖、择案而审的制度,保障国家和社会的重大利益,维护司法公正,并有效发挥上级法院在法律适用上的指导作用。

基于案件利益的重大性、疑难和有争议性、指导意义及公正性要求,《试点办法》要求将五类特殊类型案件以下送和上提的方式实现提级管辖。(点击此处阅读下一页)

进入 龙宗智 的专栏     进入专题: 审级职能定位改革  

本文责编:admin
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/133804.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统