杨帆:在“凯撒”与“公民”之间

——法国违宪审查制度演进的政治思想动因
选择字号:   本文共阅读 1636 次 更新时间:2017-08-22 23:01

进入专题: 违宪审查   维护国权   保障民权   政治意识形态   法国宪政体制  

杨帆  

摘要:  从大革命开始,法国宪政体制的发展轨迹一直都是螺旋式前进的。在不同时期,代表保守的“维护国权”与代表激进的“保障民权”两种政治意识形态都是此消彼长的竞合关系,也伴随有相互的妥协与融合。法国违宪审查制度的发展就体现了这种不同政治思想之间的竞合、妥协与融合。不同于美国宪政体制的“自由主义”价值取向,法国的违宪审查体制总是随着主流的政治形态变化而变化,且始终处于两种政治意识形态博弈之间。通过考察不同时期法国政治思想发展与违宪审查制度演进的互动关系,我们可以很清楚地发现这一特点,进而更全面审慎地思考我国宪政体制的发展路径。

关键词:  违宪审查 维护国权 保障民权 政治意识形态 法国宪政体制


“这里,我要重复一下我一直以来看问题的一个模式,我的‘两个法国’的理论:一方面我们有一个传统的,非宗教的,共和国的法国,比如巴黎盆地,地中海沿岸等区域;简单说就是这些地区发起了法国大革命。另一方面我们有一个外围的法国,比如西部,中央高原一部分地方,罗纳-阿尔卑斯山大区,洛兰大区,弗朗什-孔泰大区。这些地区曾经反对法国大革命,直到第二次世界大战之前,天主教势力都一直很强大。”

——《谁是查理?》作者艾曼纽·托德(Emmanuel Todd)2015年4月30日于法国《新观察者》(Le Nouvel Observateur)

“我是马尔泽尔布的外孙:他在国王面前为人民辩护,又在人民面前为国王辩护,是我不曾忘却也永远不会忘却的双重楷模。”

——阿列克西·德·托克维尔

在全世界有违宪审查(Constitutional Review)制度的国家,法国的经验有非常多的值得研究、学习和借鉴之处。与美国源远流长的“自由主义”传统相比,法国的政治发展更倾向于从威权体制渐进地向自由民主政体过渡的模式。自大革命开始,法国政治的发展基本上是螺旋式前进的,其过程也伴随着各种“激进”与“保守”的相互博弈与试错。法国的这种政治发展的特点甚至曾被托克维尔概括为一种“病症”:专制限制政治自由导致人民发动革命来解决政治社会问题,而激进的革命又进一步导致社会对政治产生恐惧,从而为新的专制奠定基础,往复循环。[1]因此,在不同阶段,法国的政体构架都呈现了某种程度上“凯撒”(象征威权)与“公民”(象征自由权利)价值的竞合。它的违宪审查体制正是各种政治意识形态交错与融合的制度设计成果。这种特点在经典宪法学教科书中也被称为“法国式的宪法循环”(Les cycles constitutionnels français)。[2]

法国今天的违宪审查机构——“宪法咨议院”(Le Conseil Constitutionnel)[3]——直到1958年的“第五共和国”宪法中才被提出,到了1971年才由“结社自由”判例完整确立其职能。[4]但是其前身的发展却经历了一个漫长的过程,并且处在不断变化之中。过去学界对于法国违宪审查制度的研究主要集中于介绍“宪法咨议院”的组成、职能等方面,而较少注意到法国违宪审查制度的复杂形成历史,尤其是它背后蕴含的“维护国权”与“保障民权”两种价值目标的竞合与妥协。而在笔者看来,这正是法国违宪审查制度的独特所在——它既不同于对宪法公民权进行独立的司法审查和保护的制度,也不同于政治性的维稳制度设计,而是介于二者之间的一种制度形式。对法国违宪审查制度的形成过程,尤其是这一过程背后复杂的政治思想动因的研究与审视,有助于我们思考如何在社会变革时代稳妥、渐进地推进宪政体制改革。


一、从旧制度到第三共和:在卢梭的阴影下


事实上,早在十八世纪中叶的波旁王朝时期,法国就有类似于“立法评估”制度的存在。根据历史学家圣勃耐(François Saint-Bonnet)的研究,当时的很多法令在被赋予效力之前,都必须在一个近似宪法审查的机构接受检验,而后才能生效。[5]大革命爆发前,法王路易十六为了与国民议会谈判,也曾试图建立一个可以“综合皇家权力与人民意愿”的权力监督机构,但是最终没能实现。[6]

在近代启蒙思想诞生地的法国,卢梭的民主理论一直都有着极大的影响力。他的“社会契约论”的核心观点是:法律只能来自社会的一般意志,即公意,“公意永远是公正的,而且永远以公共利益为依归。”[7]而“立法权是人民的最高意志的行使。这一权力是不能分立或代理的;从任何其他渊源试图创立普遍可行的规则都代表了对大众主权的一种篡夺,并且不可能产生法律。”[8]法国大革命时期的很多宣言或宪法性文件都受到卢梭的影响,比如1789年《人权和公民权利宣言》第3条规定:“整个主权的本原主要是寄托于国民。任何团体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”第6条规定:“法律是公共意志的表现。全国公民都有权亲身或经由其代表去参与法律的制定。”1791年宪法第3篇第1条也规定:“主权是统一的、不可分的、不可剥夺的和不可转移的;主权属于国民:任何一部分人民或任何个人皆不得擅自行使之。”卢梭的这种不可分割的主权理论是一种一元的民主主权理论,它把民众的意志以及代表公意的民主机构(比如议会,尽管卢梭更多时候提倡的是一种直接民主的形式)的意志奉为至高无上的权力源泉,其他一切权力都在其之下。在这种观念的影响下,其他权力,尤其是司法权,就很难对代表公意的议会的立法工作进行监督和审查。这种思想传统也一直左右着法国近代违宪审查制度的发展。

法国大革命高潮时期,革命领袖西耶斯(Sieyès)曾经明确提出了对法律的合宪性(constitutionnalité)进行司法审查的主张。他认为违宪审查权可以由普通法院以行使司法权的方式进行,也就是说在法律实施过程中造成侵害后果后,由直接利害关系人向法院提出诉讼进而启动实施。[9]显然,西耶斯的主张与卢梭的一元主权理论并不相容。他并没有得到响应,反而遭到了其他革命领袖的强烈反对。蒂博多(Thibaudeau)就曾尖锐地指出:“这一可怕的权力将在这个国家成为一切,并实现对于各种公权力的掌控,这样我们就给了他一个控制的王牌来更好地进行奴役”[10]。蒂博多对西耶斯所提出的合宪性司法审查制度的反对形成了一种主流的情绪,并逐渐地成为法国的政治意识形态传统。[11]

1799年,拿破仑主持设立了“护法元老院”(Sénat conservateur),该机构拥有撤销某一项违法宪法的法律的权力。其成员并不是由选举产生,而是由皇帝/总统直接任命的。“护法元老院”是世界上最早的制度化违宪审查形式。虽然在历史实践中,该机构还没来得及行使职权就被进一步的革命摧毁了,但是它的设立很好地体现了法国违宪审查制度的最初形态和特殊职能:由威权人物主导设立,代表传统保守的力量,相对独立于行政权,目的是与激进的民主机构(尤其是议会)相对抗、维护社会和统治秩序的稳定。这与美国式的宪法司法审查制度从一开始设立就以保障公民的宪法权利为目标形成了鲜明的对比。

1835年,托克维尔出版了《论美国的民主》一书,在书中他大力推崇美国的宪法司法审查制度,认为美国联邦最高法院使得宪法变得可操作化,保障了宪法条文的实施。托克维尔之所以有这样的主张既与当时的政治意识形态有关,也与自己的法治理念相印证。他生活在大革命高潮已经过去,但是社会不满与对立仍然非常凝重的七月王朝时期。那时,“本应秉持天下为公精神的政界中个人主义横行,造成政治败坏,民众和社会由此鄙视乃至拒斥政治生活,从而进一步退回私人生活,强化了民主社会内在的个人主义倾向。这反过来加剧了民众对公共德行和政治生活的蔑视和拒斥,如此恶性循环,民族陷入无政府的混乱或专制的窒息。”[12]托克维尔一方面对个人主义的激进民主保持谨慎,另一方面也觉得专制独裁是一条走不通的道路。他主张在这两者之外,应该有一个第三权力可以起到类似于革命之前贵族阶层的制约作用。而这个第三权力,在托克维尔看来,应该是法治,或者说法学家群体。他说:“法学家秘而不宣地用他们的贵族习性去对抗民主的本能,用他们对古老事务的崇敬去对抗民主对新鲜事物的热爱,用他们的谨慎观点去对抗民主的好大喜功,用他们对规范的爱好去对抗民主对制度的轻视,用他们处事沉着的习惯去对抗民主的急躁。”[13]由此我们就不难看出为什么托克维尔站在卢梭民主论的对立面而主张宪法的司法化了。

托克维尔的观点首先在德国引起了广泛的反响。1849年,革命中的德意志各邦酝酿起草了一份《法兰克福宪法》,该草案纳入了这种联邦最高法院对宪法条文有司法审查权的制度,可惜最终该宪法没有获得施行。然而,在当时的法国,受卢梭民主思想和大陆法传统的影响,由法院对宪法进行司法审查的设想并没有得到什么响应。按照卢梭主义的传统,宪法属于政治法,其实施和审查权理应由代表公意的机构来行使;而大陆法系的法官在法律体系中又处在从属地位,无法对于民主立法机关制定的宪法、法律进行根本性地审查和评价。这也决定了美国式的由司法机关承担违宪审查职能的制度一定程度上并不符合“法国国情”。

1852年1月,路易·波拿巴主政下的法兰西第二帝国又制定了一部新宪法。这部宪法也试图建立一个特殊的元老会来鉴别和剔除一些不适当的法律。依照规定,这些被鉴别和剔除的法律可能“与宪法抵触,或者触犯宗教、触犯道德、触犯信仰和个体自由、有损法律面前的公民平等性、有损财产的不可侵犯性,以及有损法官的终身任期制等等。”(1852年宪法第26条)它甚至规定了公民也有向元老院提请审查的权利。但是这种由威权型的领导人主持构建的、兼顾公民权利的制度设计最终还是在实践中没有起到什么作用。究其原因,除了因为反复的革命使得政权特别短命以外,根据宪法学者莫斯的研究,对于19世纪的法国主流“共和主义”意识形态来说,这种机构还是过于超前了。[14]莫斯所谓主流的“共和主义”意识形态指的就是卢梭的一元民主与主权理论。在此背景下,人们无法接受一个非民主的或者是二元民主的机构来分享国家主权。对于合宪性的审查如果是由司法机构或者“第二立法机构”来实行,其正当性都会遭到普遍的质疑。

法国第三共和(1870~1940)的确立是共和派与保皇派两种政治主张竞逐与妥协的结果。[15]在当时,虽然主流的政治意识形态依然是“议会主权”(la souveraineté parlementaire)的一元民主制,但是经过百年革命历程的洗礼,[16]社会的革命激情逐渐沉淀,理性的政治反思也越来越多。再加上彼时正是西方资本主义的迅猛发展时期,各种形式的垄断和工人运动此起彼伏,社会矛盾尖锐。于是,关于如何保障宪法的条文得到切实履行的议题开始引起了讨论。但这个过程也是渐进的,在19世纪末,即便是在著名的艾斯曼(Adhémar Esmein)《法国宪法与比较宪法学基础》一书中,违宪审查的问题也几乎没有涉及到。[17]1902年,法国比较立法协会发起了一场运动,才首次提出在法国建立宪法司法审查制度的可能性。但是直到1934年,官方的表述中,议会主权还具有很强的不可分割性:“立法机关在制定法律时须仔细检查该法是否与宪法一致,能否解决那方面的问题……这意味着宪法解释应该由议会执行。这属于主权行使问题,故议会才是审查自己法律合宪与否的法官。因此法院不能解释宪法,至少他们不拥有事关立法机关的权力。”[18]但与此同时,近代法国最重要的两位公法学家——奥里乌(Maurice Hauriou)与狄骥(Léon Duguit)——都对这一问题发表了不尽相同的看法。

奥里乌与狄骥都反对卢梭的一元主权理论,但是他们的表述却各有侧重。奥里乌指出:“根据国家宪法的规则,任何公共权力机构都不具备无限主权,使之在行使权力或履行职能时不受控制……不可控制的主权仅在于国家,且它完全不可委代。所有受到委代的主权皆可被控制。”[19]奥里乌是法国国家咨议会(le Conseil d'Etat)制度的大力倡导者,这一机构的职能相当于法国最高的行政法院,负责认定一些具体或抽象的行政行为的合法性。他认为:“认定一项法律具有非合宪性(inconstitutionnalité)与认定一项行政规章具有非法性(illégalité)本来就没有什么区别。”[20]所以他认为没有必要设立专门的机构对法律的合宪性进行审查,在他看来“由法国的法院对法律的合法性进行司法审查,这一点并不存在任何的法律障碍。”[21]

与奥里乌不同,狄骥的学术生涯一直受到孔德和涂尔干的影响,他的宪法思想主要体现在他的“社会连带主义”法学观。狄骥认为人并不是孤立存在的,他只有跟的其他个体相连接才能组成一个有灵性的社会有机体;法律规则的依归既不能是个人的主观权利,也不是虚无缥缈的国家主权,而应当是独立于此二者的一种集体主义法权。他一方面批判博丹的主权观念,另一方面也对十八世纪以来的、以卢梭民主论为代表的人权概念进行了解构。在违宪审查方面,狄骥主张经过了一些转化。起初他是反对建立宪法司法审查制度的;而后他又主张建立一种既不同于民主机构、也独立于执政者权力体系的专门机构进行宪法监督;进而他也主张可以由司法机关对法律的合宪性进行审查。在1930年出版《宪法学论文》第三版的序言中狄骥说道:“在这本书的第一版中,经过犹豫,我最终拒绝了法院可以对法律的合宪性进行审查的主张。而今天我发现这是错误的。我想强调,如果今天一个国家的人民还不能对法律的合宪性进行司法审查,那么他们就不是真正地生活在一个法治的政体之中。”[22]虽然狄骥的建议在第三共和时期都没有获得实施,但是时至今日,狄骥的法学思想在法国的影响力都是巨大的。这也一定程度上体现在了法国宪政制度设计的独特性上:法国的很多公法制度既不是个人权利本位的、也不是国家权力本位的,而是如狄骥所建议和主张的,是独立于二者的社会本位的制度。本文所探讨的宪法司法审查制度某种程度上也可以说是这种观念的演进和体现。


二、从“宪法委员会”到“宪法咨议会”:第四共和与第五共和宪政意识形态的对立


(一)第四共和

经过两次世界大战,法国于1945年获得了解放,于是开始着手重构宪政体制。那时法国社会的政治意识形态构成又发生了一些微妙的变化。代表威权主义的戴高乐将军获得了传统保守民众的支持,但是他们并没有在公共领域表现活跃。公共舆论基本被有左翼倾向的城市中产阶级占据。这也跟战后世界形势左转密切相关。1945年10月,经过全民公投,法国决定制定一部新的宪法(96.4%支持)。在制宪会议中,代表左翼势力人民阵线的三党(共产党、社会党、人民党)占据了绝大多数。他们首先制定了一部以议会为绝对中心的宪法,规定总统与总理都由议会选举产生,但是该草案受到戴高乐派的强烈反对,在全民公投中被否决。在重新进行的制宪会议选举中,左翼人民阵线三党还是占据了绝对多数。他们迅速制定的新的宪法草案。这份宪法虽然规定总统由国民直选产生,但是总统的权力几乎被架空。在戴高乐派再次强烈反对的情况下,宪法草案以微弱的优势获得通过(制宪会议投票308票比249票;全民公投930万比817万票,另有856万票弃权)。[23]虽然是三党妥协,但是这部宪法更多地体现了温和左翼社会党的意志,确立了议会主导的内阁制宪政体制,议会在与政府的关系中处于优势地位。从这部宪法制定过程的一波三折和各种权力的拉锯中,也可以看出当时法国社会政治思想的多元复杂与分裂,也似乎埋藏下来第四共和宪政体制的不稳定性根源。

这部宪法一定程度上也是对第三共和“民主”意识形态的延续。不过创新之处在于它设立了一个新的机构——宪法委员会(le comité constitutionnel)。第91条第2款规定:“宪法委员会的成员包括:国民议会议长,共和议会议长,共和国总统,由国民议会于每年会期之始以党派比例代表方法在议员以外的人士中选出7名成员,以及共和议会在同样条件下选出之3名成员。”(第91条第2款)这是法国宪政史上第一次明确设立的专门的宪法实施监督机构。

除了来自议会的成员占了宪法委员会成员的绝大多数以外,第四共和国的宪法也为它的运作设置了非常多的苛刻条件,并且有明显的“维护议会权力”的导向性。首先,只有国民议会的议长和总统在达成意见一致的情况下,才能向宪法委员会提出审查请求,其他任何机构和个人都没有权力提出。议长要参与这项提议还必须得到绝大多数议员的同意。(第92条第1款)其次,宪法委员在履行审查职能的时候,首先是要尽量协调议会两院的立场,如果两院立场一致则审查不再进行;在协调失败的情况下,宪法委员会再单独做出决定。第三,宪法委员会进行审查的依据只能是宪法正文并不包括宪法序言(第92条第3款)。而详细规定了公民基本权利的1789年人权宣言等内容正是存在于这部宪法的序言中的。也就是说第四共和国的宪法委员会制度并没有主动监督和保障实施宪法公民权的法源。最后,也几乎是最重要的一点,当宪法委员会审查认为一项议会制定的法律违反宪法的时候,它并没有权力直接宣布其无效,而是要将其退回议会进行重新讨论。如果议会坚持其初始立场,按照宪法93条的规定,则要延期至宪法相应的条款进行修改之后再进行公布。这就意味着,在这套宪政监督体制下,一部议会制定的法律如果违宪,最终的结果甚至可能是宪法要做出相应的修改,这与监督和保障宪法实施的理想显然背道而驰。

从相关的各种规定可以看出,第四共和国的宪法委员会制度的立法目的显然不是对于违宪行为(尤其是其中的议会立法行为)进行纠正,而只是对处于核心的议会制度进行了补充,甚至可以说它只是议会宪政体制的“一个点缀”。[24]宪法委员会在其12年的生命中,仅仅启动了一次审查程序,而这次审查最终还以议会两院意见达成一致而宣告结束。[25]所以难怪有学者评论道:“宪法委员会与其说是违宪立法审查机关,不如说是议会两院的调解机关和宪法修改的准备机关。”[26]实践中,其作用几乎没有显现出来。

如前文所述,第四共和违宪审查制度的失败,一定程度上要归因于当时法国社会多元复杂的政治思想对立。一方面,经过两次世界大战,当时的法国社会依然弥漫一种激进主义的民族情绪,人们依然相信“民主”的价值位阶要高于其他的事物,包括“法治”。代表民主的议会的权力是其他权力的来源,也可以凌驾于其他权力之上。另一方面,这样的议会体制也并没有给法国社会带来稳定与有序。战后短暂的第四共和国是法国近代历史上最动荡的时期之一,各种政党、团体不断地进行着权力斗争与分化组合,内阁走马灯式地更换,内政外交也陷入交困。戴高乐在其回忆录中曾经如此评价第四共和的政体:“这种制度在过去12年内一再做出了各种表演。在国民议会和共和议会内部,议员们的各种不断翻来覆去的政治组合、阴谋诡计和脱党变节不断地发生,加之,政党的大会和委员会的种种建议,又受到报纸宣传、党派会谈、团体组织压力的影响。……各届‘政府’全是依靠妥协而组成的,刚一成立就四面受敌,有时由于内部倾轧和意见分歧随即发生动摇,以致成立不久就被一次投票所推翻……”[27]稳定的宪政秩序很难持续,作为重要宪政机制的宪法委员会就更难发挥作用;同时反过来,因为宪法委员会的作用无法彰显,法国第四共和国的政治秩序就会变得更加混乱。于是,在其之后,由戴高乐派起草的第五共和国宪法就希望着力解决这个问题,以期实现稳定的政治社会秩序。


(二)第五共和

1958年,当法国因阿尔及利亚战争陷入内外交困之时,戴高乐将军重新上台执政,并被授权拟定一部新的宪法交付全民公投。实际上,早在1946年,戴高乐就在著名的贝叶演说中提出了他的宪法主张。他在分析了法国的政治文化和当时的困难和目标:“长期的动荡不安使国家的政治生活危机重重,也使高卢人由来已久的好分裂,喜争斗的倾向愈演愈烈……今天的世界里出现了两种对立的意识形态……政党对立成为国家政体的基本特征,政府已无法在任何问题上达成一致,国家的最高利益被弃置不顾……为了国家的未来和民主,我们必须正视现实,建立全新的政治体制,以维护法律的信誉,政府的团结,行政管理的有效,国家的尊严与威望。”[28]据此,戴高乐主张国家元首在政治生活中应该拥有绝对的权威,“政府的行政权力应该来自国家元首。国家元首应超越一切政党,由一个包括议会在内的更为广泛的选举团进行选举……国家元首有权超越政党或者通过政府会议进行裁决,或在出现重大分歧时直接交由公民投票选举。国家处于危急关头时,国家元首有责任维护国家的独立,保证法国签署的条约得以实施”。[29]作为法国政治中威权主义的代表人物,戴高乐认为只有加强总统的权力并限制此前权力极大的议会,才能终结法国不稳定的政局,重新树立大国地位。

根据这样的指导精神,在戴高乐主持拟定的第五共和国宪法中,一个专门的“宪法咨议会”被正式提了出来。与此前宪法委员会的设立目的正好相反,宪法咨议会在设立最初主要是为了方便总统权力对议会的权力进行制约和掌控。用宪法起草的重要参与人德布雷(Michel Debré)的说法就是:宪法咨议会的职能正是“防止议会制度出现差错”。[30]它的设立目的有点类似于此前提到的拿破仑或者路易·波拿巴曾经设立的违宪审查机构。戴高乐要藉由这一机制把宪政问题的解释权、审查权从议会手中逐渐转移至总统的权力范围,实现“强人”治理下的“威权平衡”。这个制度的设计也参考了在法国运行了百余年的国家咨议会制度(le Conseil d'Etat)。在没有完全承担和履行法国的最高行政法院职能之前,国家咨议会最初由权力者(拿破仑)设立的目的正是为了给其施政提供咨询和帮助,并规范行政行为的行使。

第五共和国的宪法把宪法咨议会的规定放置在第六章,在“总统”、“政府”、“议会”之后,但在“司法机关”之前。这一方面显示了其重要性,另一方面也凸显其为独立的权力机构。宪法咨议会由任命制委员和法定委员组成。任命制委员9名,总统、国民议会议长和参议院议长分别任命3名,任期9年,不得连任,并且每三年改选三分之一。法定委员指的是共和国历届卸任的总统为当然终身制委员。在实践中,迄今为止只有第四共和国的最后两任总统在宪法咨议会的创立初期(1959~1962)曾经使了委员的职权。由于戴高乐本人在卸任后并没有参与宪法咨议会的运作,其后所有的卸任第五共和国总统也都没有履行法定委员的职权,所以今天法定委员已经演变成一种荣誉性的安排了。

1958年宪法第61条第2款规定,为了保证议会制定法律的合宪性,在法律未公布前,共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长,都有权提请宪法咨议会进行合宪性审查。此即“事前审查”原则。宪法咨议会拥有对各种社会组织法、议会法律或者规章的合宪性审查权。并且,这种审查是终局性的,立即发生法律效力且不能上诉,它的决定对于所有行政机关、司法机关都具有强制执行力。除了对提交的法案进行合宪性审查意外,相比较而言,宪法咨议会的主动职权也得到了很大的扩充。首先,当议会颁布的法律和政府的条例发生冲突时,宪法咨议会可以主动扮演仲裁者的角色。也就是说宪法咨议会有权认定哪些是议会的职权、哪些是政府的职权。其次,宪法咨议会还可以“保证议会不会僭越到已经排他性地分配给行政条例的保留领域”。[31]比如,宪法第40条禁止议员提出包含增加政府开支或者削弱税收的措施,第48条给予政府在议会程序中的优先提案权等。为了保证这些宪法中的政府特权,议会相关的议事程序在付诸实施之前必须由宪法咨议进行主动的强制审查。[32]宪法咨议会延续了事前审查的制度,这与美国为代表的事后审查程序有着非常大的不同。

从以上这些制度设计都可以看出,第五共和国的宪法咨议会制度的设立目的与此前的制度有着根本的不同。它的主要服务对象是总统的权力,以及总统所控制的行政权,是“一门对准议会的大炮”。但依据第五共和国的宪政传统,法国习惯上采取的是半总统制。当议会多数党与总统分属不同党派时,总统习惯上会任命议会多数党的领袖担任总理。这在客观上又形成了一定的总统权与议会立法权的分立。这其中,宪法咨议会的角色就变得微妙了起来。再加上在实践中,宪法咨议会的运作通常能保证一定的独立性,[33]这就决定了它可以通过一些偶然性的事件在法国宪政史上扮演重要的角色,而并不仅仅局限于它最初设立时所设定的目标。我们可以在其后的发展中明显地看到这种变化。


三、从1970年代改革到2008年修宪:公民权利的逆袭


1960年代末期,以1968年的“五月风暴”为代表,法国爆发了新一轮的左翼社会运动。此后,戴高乐的威权主义逐渐在法国政治生活中式微,其后的总统虽然依然秉持着其所开创的第五共和国宪政体制,但却无人再能重塑戴高乐的强人政治格局。与此同时,法国社会的公民权利意识再度觉醒,各种社会运动此起彼伏。在这种大背景下,第五共和的违宪审查体制也逐渐相应地发生了变化。

1971年的“结社自由”判例标志着法国宪法咨议会的职能的重大转变。该年,参议院议长依职权提交给宪法咨议会一部法律进行合宪性审查,该法规定注册任何社会团体都需要行政机关的审批。宪法咨议会经审查后认定这项法律违宪,因为它破坏了1901年的“结社契约法”所确立的结社自由原则,而这项“共和国法律认可的根本性原则”已经体现在了宪法序言里。在这个判决中,宪法咨议会强调,1958年宪法的序言也是判决的重要依据,而该序言本身又承认了1789年的《人权与公民权利宣言》和1946年宪法序言的宪法效力。这就意味着,宪法咨议会通过此判决获得了对于宪法所规定的公民基本权利的认定权、审查权和保护权。这次判决无疑在法国的宪政史上具有里程碑式的意义,被称为法国版的“马布里诉麦迪逊案”,也有学者把它形容为是法国宪法咨议会制度的“第二次出生”,[34]或者“实现了真正政治革命的伟大裁决”[35]。

1974年,为了适应施政民主化的潮流,在时任总统德斯坦的推动下,法国又进行了一次修宪,进一步扩大了向宪法咨议会提出合宪性审查的主体范围。此次修宪规定,除先前的总统、总理及两院议长以外,60名国民议会议员或者60名参议员也可以向宪法咨议会提出审查某项法律的合宪性问题。这次修宪使得议会中的少数派政党也可以利用违宪审查这一手段对政府进行监督,一定程度上扩大了议会的权力。此后,宪法咨议会的违宪审查次数逐渐增多,在法国政治生活中扮演的作用也逐渐增大。[36]但是值得注意的是,虽然经过了这次修宪,公民主体依然无法直接向宪法咨议会提出具体的合宪性审查。审查的提请主体依然有很多限制,审查的方式和内容依然主要是抽象的事前审查,这些方面还都是与美国式的“自由主义”宪法司法审查模式的根本不同,也体现了法国宪政体制改革循序渐进的特点。

回溯1970年代的宪政改革的动因,它显然与1960年代末的法国左翼社会运动息息相关。1968年的五月风暴是一次影响力波及整个西方世界的社会运动,它是对过去10年戴高乐威权主义的反动。戴高乐的执政虽然获得了保守派的支持,但是他一直与以青年学生为主体的激进派关系紧张。左派激进意识形态并没有因为第四共和的结束而解体,它尤其在青年中和学界影响巨大。福柯就曾说过:“1968年以前,至少在法国,如果要做一个哲学家,你必须是马克思主义者,或存在主义者,或结构主义者”。[37]早在1959年,法国学生联合会就指责当年政府预算中高等教育没有得到足够重视,但戴高乐却没有理会他们的诉求;总统顾问雅克·纳博纳在1963年就曾给戴高乐写信说如果不重视学生的诉求将导致社会骚乱,但仍未得到应有的重视。1968年,双方的矛盾终于擦枪走火,学生为了反对戴高乐的父权主义而走上街头。这次运动以“3M”(马克思、毛泽东、马尔库塞)为思想旗帜,以打破权威和自由解放为终极目标,运动的“无政府主义”倾向也非常明显。学生运动很快演变为工人大罢工,法国全国的左翼团体都行动了起来,戴高乐也不得不出面收拾残局。1968年5月30日,他宣布解散议会重新选举。其后,戴高乐派虽然赢得了选举保住了第五共和的政体,但是他随后的政治改革计划却被公投否决。他随即辞职以示负责,并于一年后黯然离世。戴高乐的下台标志着威权主义意识形态的瓦解,其后的继任者顺势进行了一系列偏向公民权利的宪政改革,[38]自然也包括宪法咨议会的改革。

这两次改革,使得法国的宪法咨议会发生了微妙的职能转变,从过去维护总统和政府的权威、限制国会,逐渐带有了保障公民基本权利和限制政府的特点。这次改革之后,宪法咨议会制度维持了40多年的平稳期,其间相关违宪审查判例逐渐增多,其运作也逐渐规范化、独立化。1990年,为了进一步扩大宪法咨议会保护公民基本权利的职能,代表左翼社会党执政的密特朗总统曾经向议会提案建立事后审查的宪法监督程序。但最终由于保守派的反对,该提案没有在议会两院达成一致意见。

2007总统大选期间,改革宪政体制,尤其是宪法监督审查制度,成为了争论焦点。与过去一样,左派的观点较为激进,希望进行更能保障公民权的宪政体制改革。左翼社会党的参选人罗雅尔甚至喊出了建立“第六共和”的口号,[39]她主张类似美国式的可操作的宪法司法审查体制,更好地保护公民权。[40]法国学界甚至提出了将宪法咨议会改名为宪法法院、将审查程序彻底司法化等激进呼声。[41]相比之下,右翼候选人的主张则相对保守,但是为了顺应潮流,他们也主张调整和改革违宪审查体制。最终,代表中右翼阵线的萨科齐当选法国总统。为了完成他在竞选中的承诺,也为了顺应各界对宪政体制更加民主化改革的呼声,萨科齐最终选择了一条务实的路线来启动宪政改革,其中重要的一条就是要让违宪审查职能进一步地与公民权利对接。于是2008年7月,议会两院通过了一项新的宪法性法律,该法第29条规定:“当一项司法案件正在审理的过程中,如果发现相关法律规定与宪法保障的权利与自由相抵触,宪法咨议会可以接受国家咨议会或者法院就该问题提出的申请,并在一定期限内作出裁决。”

即便并没有左翼或者学术界主张的那样激烈,但这次改革在法国宪政史上也具有非凡的意义。首先,它使得违宪审查不再拘泥于之前的事前抽象审查的形式,在法律生效实施后如果遇到具体的问题也可以重新回到宪法咨议会进行审查。其次,公民主体或社会组织也获得了间接的提请违宪审查的权利。这种提出的方式就是通过普通法院的诉讼或者行政法院的行政诉讼,普通法院或者行政法院可以根据公民的请求决定是否将违宪审查的问题转交给宪法咨议会。最后,虽然法国的司法机关没有像美国的法院那样获得公民权利捍卫者的地位,但是经由这一程序,它们也获得了提请和参与违宪审查的机会。因此,有学者也形容此次改革为法国宪政史上一次“真正的革命”。[42]

综上我们可以看出,即便是在第五共和国的内部,其宪政体制改革也是循序渐进地进行的。宪法咨议会设立于戴高乐的威权主义环境之中,最初的目的是为了维护总统及行政权,经过几次重要判决或修宪,逐渐向保护公民基本权利的方向上迈进。当然,最终其职能依然是综合性的。这些变革的终极动因依然是法国社会政治思想的转化。权力者通过民主机制捕捉到了社会思潮的变化,并且顺应了这些变化,渐进式地推进了宪政改革。

对于宪法咨议会未来可能的发展方向,各方观点也存在着许多争论。总的来说法国学界的观点相对比较激进,比如,主张继续向更好的保障公民权方向迈进,实现权利受益人(bénéficiaire)与权利请求人(titulaire)的真正统一,甚至主张建立真正纯粹的宪法法院,或者将宪法司法审查职能完全转交给普通法院,实现法官直接选举产生,等等。[43]但是政界的观点则相对保守。无论如何,正是这种激进与保守的不断拉锯,以及它们之间有效的沟通与融合,决定了法国违宪审查体制的综合性特征和发展方向。


四、结语:法国宪政经验的启示


如果说法国是现代宪政体制的发源地,可能也不甚为过。大革命和《人权宣言》的光辉曾经照耀和引领了全世界各国的人民去追寻权利与自由。法国也是世界上最早制定成文宪法的国家之一。宪政体制在法国的发展已经有数百年之久,但是法国直到最近几十年才确立了相对稳定的违宪审查机制。这也一定程度上说明了这一过程的复杂与漫长,它不可能是一蹴而就的。与美国是由清教徒建立的国家,并且先贤们制定好了相对完备的宪法制度不同,法国的历史与政治意识形态渊源更为复杂。所以在很多的人理解中,近代历史上一共有两个法国——激进的和保守的。在大革命时期的法国国民议会,代表激进的一派议员习惯于坐在议场的左侧,而保守的一派则习惯坐在右侧。于是,左和右的区分与博弈变成了世界标准,也一直标识了法国近代宪政发展的主轴。

并且,与美国社会普遍存在的自由主义个人本位不同,法国社会的意识形态更加多元,而且地处欧洲大陆的法国也更容易受到各种思潮的冲击。前文所讲的卢梭的一元民主理论虽然一直在近代法国处于主导地位,但是西耶斯、托克维尔、奥里乌与狄骥的宪政理论都可以视作是对卢梭思想的反思与批判;戴高乐的威权主义虽然与拿破仑、路易·波拿巴的政治伦理一脉相承,且在法国不乏群众基础,但是不断涌现的革命与社会运动又代表了法国另一个方向的政治传统。所以在如此复杂的政治意识形态环境下,想要寻找一种公认的思想,作为制度设计的本位(比如公民权利本位或者国家主权本为),通常也只能是暂时的。在法国,主流的历史观可能是“螺旋史观”,甚至有点“循环史观”的色彩,而不同于英美自由主义传统下的“线性史观”。[44]正是在这样的环境中,法国的违宪审查制度不断演进和发展着。本文也试图用较短的篇幅来展现了这种螺旋式前进的特点。

一般认为,今天法国的宪法咨议会既是政治机关同时也是司法机关,具有双重职能和性质。[45]它“兼有司法、监督、咨询等多重职能,它具有不同于其他西方国家宪法法院的特点。”[46]宪法咨议会今天在法国的最主要工作,与其说是保障某一种权力(利)的实施,或是偏袒某一种权力(利),倒不如说是综合性的,是为了平衡各方的权力(利)。[47]这点一方面可以从今天违宪审查程序提请主体的多元化上看出来——既有总统、总理、两院议长,还有代表民主权力的部分议员,甚至公民、社会组织、普通法院和行政法院也可以通过间接的方式提出审议;另一方面,近些年来宪法咨议会处理案件的多元化也能有力的证明这一点。[48]所以我们可以说,法国今天的违宪审查体制并不是为某一种单一的权力(利)或者单一的政治意识形态服务的,它是法国复杂的历史演进和社会思想构成的综合性产物。但是其积极作用也是显而易见的——以一种超然的法治权力来平衡各种权力之间的博弈,实现政治秩序的稳定与发展。

在欧洲民间,一直有一个通俗的说法:“法国是欧洲的中国。”这不仅指两国人民在国民心理素质方面有近似的地方,同时暗含了两国在政治历史发展轨迹上的相似性。[49]中国同样是具有悠久的历史传统和非常多的文化资源的国家,甚至可能今日中国政治思想的复杂性远超任何一个国家。近代以来,中国的政治发展同样经历了各种曲折与反复,方向与主义的意识形态争论也始终伴随。在这样复杂的历史与现实条件下,建立一种适当的违宪审查机制一方面显得尤为必要,另一方面也须非常谨慎。其必要性表现为,有效的宪政法治秩序的建立,有助于社会在稳定中寻求变革。即便一项制度的设立有一定的权力倾向性,但是法治价值的确立本身就为人们寻求变革提供了基础和框架。如此一来,正如法学家季卫东教授所主张的,通过法治而实现民主的中国道路将会走的更加平稳而有效。[50]建立这项制度的审慎性表现在,正如法国的宪政经验所呈现的,在任何一个复杂而多元的大国建立一项根本的政治制度,都需要照顾到各方面的权力(利)和利益。任何一种激进的改革措施都有可能因为不同权力主体、不同政治意识形态的反对而功亏一篑,甚至走向反面,激化的社会矛盾甚至会成为灾难的起点。

借鉴法国违宪审查制度的历史经验,我们认为,首先要建立起一套宪法实施的监督审查制度,让改革在稳定中有法可依、有路可走;其次要平衡各方利益,并不以任何一方的权力(利)诉求或者意识形态为依归,以多元化的方式做到“维护国权”与“保障人权”之间的平衡;最后,要有渐进式改革的勇气,切忌有一次性解决的野心,在规则框架内寻求有效的纠错机制,才能让违宪审查机制长效发展下去。

注释:

[1]  参见托克维尔:《论美国的民主》,商务印书馆1991年版,第233页。

[2]  参见Jean Gicquel, Jean-Eric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques,Paris: Montchrestien, 2003, pp. 395-398.

[3]  Le Conseil Constitutionnel在既有的中文文献中通常被翻译为“宪法委员会”,但事实上在第五共和国之前,法国已经有了le Comité constitutionnel制度。如果将Le Conseil Constitutionnel翻译成“宪法委员会”,一方面无法与之前的制度有效区分,另一方面也无法体现其由“威权”设立,且最初设立目的主要是“维稳”这一功能特征。事实上,1958年戴高乐将军在设立制度时所参照的正是另外一项由拿破仑在1799年设立的“国家咨议会”(le Conseil d'Etat)制度。“国家咨议会”虽然在今天已经逐渐演化成法国的最高行政法院,但在设立的最初,它是一项为政府行政提供咨询与意见的制度设置。故此,本文将Le Conseil Constitutionnel翻译为“宪法咨议会”,而将其前身、第四共和国时期的le Comité constitutionnel制度翻译为“宪法委员会”。

[4]  Jean Gicquel, Conseil constitutionnel : quelle réforme possible ? , Cahier français N. 332. (2e trimester 2006) p. 64.

[5]  François Saint-Bonnet, Avant le droit constitutionnel, Droits, No. 32, 2000, p. 19.

[6]  Didier Maus, Les origins : avant 1958, l’impossible contrôle de constitutionalité, dans le conseil constitutionnel, La documentaire Française, Paris, 2007. pp. 16-17.

[7]  [法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1982年版,第39页。

[8]  M•J•C维尔:《宪政与分权》,苏力译,生活·读书·新知三联书店1997年版,第166页。

[9]  付子堂:《美国、法国和中国宪法监督模式之比较》,载《法学》2000年第5期。

[10]  François Luchaire, Le Conseil constitutionnel, Tome I – Organisation et attributions: économica, 1997, p.1.译文可参见李晓兵:《法国宪政的产生与发展》,载《清华法治论衡》第18辑。

[11]  李晓兵:《法国宪政的产生与发展》,载《清华法治论衡》第18辑。

[12]  李康:《阿列克西·德·托克维尔》,载杨善华、谢立中主编《西方社会学理论》(上卷),第12页。也参见崇明:《民主时代的政治与革命——论托克维尔的新政治科学和政治史》(北京大学2003年博士论文),第三章第二、三节。

[13]  [法]托克维尔:《论美国的民主》,商务印书馆1991年版,第309页。

[14]  参见Didier Maus et Les origins : avant 1958, l’impossible contrôle de constitutionalité, dans le conseil constitutionnel, La documentaire Française, Paris, 2007. pp 18.

[15]  1875年国民议会投票,以一票之差将国家元首确定为总统,才最终确立共和制。

[16]  依照以法国著名历史学家François Furet为代表的当代主流学术观点,18世纪的法国大革命并没有解决根本问题,此后近百年中,法国一直处于革命与复辟的轮回中,社会持续动荡,经济发展速度受到影响,工业化进程缓慢。直到1870年后,法国模式突然发生转折,由对抗转为妥协。此后没再发生大规模的革命,法国人开始用协商手段逐步建立起民主制度。也就是说,法国直到1870年代的第三共和时期才告别革命,建立起稳定的民主政治体制。是为“法国大革命百年”理论。参见François Furet, La Révolution française, en collaboration avec Denis Richet, 2 volumes, 1965.

[17]  Adhemar Esmein, Elements de Droit Constitutionnel Francais et Comparé, pp. 503~923.

[18]  Raymond Carré de Malberg, La loi expression de la volonté générale, Sirey, 1934, p.132.

[19]  M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, op. cit., p. 266.

[20]  M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, op. cit., p. 269.

[21]  M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, op. cit., p. 281.

[22]  Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, tome III, E. de Boccard, 1930, p. 724.

[23]  何勤华主编:《法国法律发达史》,法律出版社2001年版,第148~149页。

[24]  胡锦光:《论法国宪法监督体制》,载《宪政论丛》(第1卷),法律出版社1998年版,第247~248页。

[25]  Didier Maus, Les origins : avant 1958, l’impossible contrôle de constitutionalité, dans le conseil constitutionnel, La documentaire Française, Paris, 2007. pp. 29-30.

[26]  芦布信喜:《讲座•宪法诉讼》(第1卷),有斐阁1987年版,第155页。转引自李晓兵:《法国宪政的产生与发展》,载《清华法治论衡》第18辑。

[27]  夏尔•戴高乐:《希望回忆录》,《希望回忆录》翻译组译,中国人民大学出版社2005年版,第9页。

[28]  转引自李晓兵:《法国宪政的产生与发展》,载《清华法治论衡》第18辑。

[29]  同上注。

[30]  Michel Debré, Speech before the General Assembly of the Conseil d’Etat, August 27, 1958, reprinted in III Documents pour server à l’Histoire de l’Elaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, Paris: 1991, p. 260.

[31]  李晓兵:《法国第五共和国宪法与宪法委员会》,知识产权出版社2009年版,第82页。

[32]  吴天昊:《法国违宪审查制度的特殊经验及其启示》,载《法国研究》2007年第1期。

[33]  吴天昊:《法国宪法委员会独立性的制度保障》,载《人大研究》2007年第1期。

[34]  Pierre Avril et Jean Gicquel, Le Conseil constitutionnel, Paris: Montchrestien, 2005, p. 36.

[35]  Dominique Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Paris: Montchrestien, 2006, p. 67.

[36]  参见徐秀义、韩大元主编:《现代宪法学基本原理》,中国公安大学出版社2001年版,第379~384页。

[37]  福柯:《权力的眼睛》(访谈录),见该书网络节选版,载http://chuansong.me/n/1431755,2015年8月25日访问。

[38]  比如在德斯坦总统的推动下,法国法律中的成年标准由21岁降至18岁。

[39]  这一口号在2012年大选中被更为左翼激进的梅朗雄所沿用。

[40]  Les principales propositions de Ségolène Royal , Le Monde, 16 March 2007.

[41]  参见Jean Gicquel, Conseil constitutionnel : quelle réforme possible ? , Cahier français N. 332. (2e trimester 2006) p. 64-68;又见王建学:《从“宪法委员会”到“宪法法院”——法国合宪性先决程序改革评述》,载《浙江社会科学》2010年第8期。

[42]  Gerome Courtois, Le Parlement à qui perd gagne , Le Monde, 21 Mai 2008.

[43]  参见Jean Gicquel, Conseil constitutionnel : quelle réforme possible ? , Cahier français N. 332. (2e trimester 2006) p. 64-68;又见王建学:《从“宪法委员会”到“宪法法院”——法国合宪性先决程序改革评述》,载《浙江社会科学》2010年第8期;及Richard Ghevontian, Le Conseil constitutionnel juge électoral, le Conseil constitutionnel, La documentaire Française, Paris, 2007, p. 113-126.

[44]  Furet教授的“大革命百年”观点就是“螺旋史观”的典型代表。

[45]  薛小建主编:《外国宪法》,北京大学出版社2007年版。

[46]  韩大元主编:《外国宪法》,中国人民大学出版社2005年版,第86页。

[47]  参见吴天昊:《论法国违宪审查制度的政治平衡功能》,载《法学》2006年第10期。

[48]  参见Quelques décision au fil des ans…, le Conseil constitutionnel, La documentaire Française, Paris, 2007, p. 166~168.

[49]  关于中法两国在政治发展史(尤其是宪政史)上的结构相似性,详细论述可以参见法国巴黎第二大学龚克博士的博士论文:La portée de la constitution en France et en Chine : L’enchantement et le désenchantement du constitutionalisme révolutionnaire(《革命宪政主义的施魅与除魅——以中法比较为视角》),thèse de doctorat, Gong Ke, 2014, Université Paris-Asass.

[50]  季卫东:《中国:通过法治迈向民主》,载《战略与管理》1998年第4期。

作者简介:杨帆,法学博士,吉林大学法学院讲师

文章来源:《人大法律评论》2016年卷第2辑



    进入专题: 违宪审查   维护国权   保障民权   政治意识形态   法国宪政体制  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/105639.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统